Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/5871
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 april 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Meren, het college
(gemachtigde: mr. P. Gómez).
Inleiding
Wat aan deze zaak vooraf ging
1. Sinds begin deze eeuw staat bij de ingang van het perceel [adres] in [woonplaats] (het perceel) een informatiebord. [1] Dit informatiebord hoort bij het makelaarskantoor van eiser. Eiser is er vanaf 2004 meermaals op gewezen dat het informatiebord verwijderd moeten worden. In 2007 heeft het college van de voormalige gemeente Muiden aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser heeft ook meermaals een vergunning aangevraagd, deze aanvragen zijn steeds geweigerd.
In 2016 is de gemeente Muiden opgegaan in de huidige gemeente Gooise Meren. In 2019 is naar aanleiding van een handhavingsverzoek een procedure opgestart. Eiser heeft in die procedure een verklaring van een oud-wethouder van de voormalige gemeente Muiden overgelegd. Naar aanleiding van die verklaring heeft het college destijds besloten om het informatiebord te gedogen tot 31 december 2024. Het college heeft daartoe aan eiser op 25 februari 2021 een persoonsgebonden gedoogbeschikking uitgevaardigd.
De huidige zaak
2. Eiser woont aan de [woonplaats] in [woonplaats] en is eigenaar van het landgoed [naam] aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel). Het in geding zijnde bord staat bij de ingang van het perceel. Op 20 november 2024 heeft het college eiser geïnformeerd over de afloop van de gedoogtermijn; het informatiebord moet op 1 januari 2025 verwijderd zijn. Op 6 januari 2025 heeft een van de toezichthouders van het college geconstateerd dat het informatiebord op het perceel niet is verwijderd.
2.1. Op 7 januari 2025 heeft het college eiser laten weten dat hij van plan is om een last onder dwangsom op te leggen om de strijdige situatie te beëindigen. Eiser heeft op 21 januari 2025 een zienswijze ingediend.
2.2. Met het besluit van 29 januari 2025 (het primaire besluit) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om uiterlijk 15 maart 2025 het informatiebord bij de ingang van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, verbeurt eiser een dwangsom van € 250,- per (gedeelte van een) week met een maximum van € 2.500,-. Eiser is het niet eens met de opgelegde last en heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.3. Met het bestreden besluit van 9 september 2025 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Eiser heeft vervolgens beroep ingesteld.
2.4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5. Het college heeft op 7 augustus 2025 een controle uit laten voeren en naar aanleiding daarvan geconstateerd dat eiser niet aan de opgelegde last heeft voldaan. Op 18 december 2025 is het college daarom overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom, vanwege het niet naleven van de opgelegde last (de invorderingsbeschikking). Eiser betwist deze invorderingsbeschikking. Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft van rechtswege mede betrekking op de invorderingsbeschikking. [2]
2.6. De rechtbank heeft het beroep op 24 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarna beoordeelt de rechtbank of het college terecht is overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Voor het perceel van eiser geldt het ‘Omgevingsplan gemeente Zeist’ (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat onder meer uit een tijdelijk deel: de voorheen vastgestelde bestemmingsplannen en de omgevingsplanregels van rechtswege (de bruidsschat). [3]
6. Op het perceel is op grond van de bruidsschat het bestemmingsplan ‘Muiderberg’ (het bestemmingsplan) van kracht. Op grond van dit bestemmingsplan heeft het perceel ter plaatse van het informatiebord de enkelbestemmingen ‘Bos’ en ‘Tuin – 1’. [4] De voor deze bestemmingen aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen, respectievelijk bos en bebossing met landschappelijke waarde.
7. Bij een overtreding geldt een beginselplicht tot handhaving. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [5]
De last onder dwangsom
Is sprake van een overtreding?
8. Voor beoordeling van de vraag of in deze zaak sprake is van een overtreding is van belang dat uit artikel 5.1 van de Omgevingswet, kort samengevat, volgt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit of een bouwactiviteit te verrichten. Uitzonderingen op deze vergunningplichten zijn opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het omgevingsplan. [6]
9. Het informatiebord bestaat uit 3 palen van 3 m hoogte, met daartussen twee panelen van 2,4 m hoog. Het totale informatiebord is 4,10 m breed. Het informatiebord voldoet daarmee niet aan de uitzondering van het Bbl omdat het bouwwerk hoger is dan 1 meter en de oppervlakte meer is dan 2 m2. [7] Het bord is derhalve vergunningsplichtig. Niet in geschil is dat eiser niet over een vergunning beschikt. Daarmee staat vast dat sprake is van een overtreding.
Valt het strijdige gebruik onder het overgangsrecht?
10. Eiser heeft aangevoerd dat er altijd al (naam)borden op het perceel hebben gestaan. Het informatiebord stond er al bij het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan en valt dus onder het overgangsrecht.
11. Het bestemmingsplan, dat nu deel uitmaakt van het omgevingsplan, is op 16 december 2010 vastgesteld. Het informatiebord stond toen al op het perceel. Het college stelt zich op het standpunt dat het overgangsrecht niet van toepassing is. Uit de overgangsregels van het bestemmingsplan volgt namelijk dat het overgangsrecht niet van toepassing is op ‘bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van het plan’ en ‘het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan’. [8] In het voorheen geldende bestemmingsplan “Kom Muiderberg, herziening 1984” waren de gronden ter plaatse van het informatiebord bestemd voor boomgroepen, waterpartijen, struweel en andere groenvoorzieningen (…). Het informatiebord was dus ook in strijd met dit voorheen geldende bestemmingsplan.
12. De rechtbank kan dit standpunt van het college volgen. Bovendien is van belang dat op eiser de plicht rust om aannemelijk te maken dat het overgangsrecht van toepassing is. [9] Het alleen aangeven dat het informatiebord al op het perceel stond bij het vaststellen van het nieuwe bestemmingplan, is daarvoor niet voldoende. Het bord valt niet onder het overgangsrecht. Er is daarom sprake van een overtreding, waartegen het college handhavend mag optreden.
Heeft het college eiser terecht aangeschreven als (vermeend) overtreder?
13. Eiser heeft aangevoerd dat het college de verkeerde partij heeft aangeschreven. [makelaar 1] B.V. en mr. [makelaar 2] B.V. zijn de rechthebbenden van het informatiebord. Het college had deze B.V.’s aan moeten schrijven.
14. Eiser is eigenaar van het perceel waar het informatiebord op is geplaatst. Het informatiebord wordt gebruikt door de twee B.V.’s. Voor het laten gebruiken van het perceel is niet vereist dat eiser zelf het perceel in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Het is daarvoor voldoende als eiser het perceel laat gebruiken (door anderen) in strijd met het bestemmingsplan. [10] Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Het college heeft eiser terecht als overtreder aangemerkt.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
15. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd niet van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik te maken. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [11]
Zicht op legalisatie?
16. Het college heeft aangegeven dat het bord niet in de op grond van het bestemmingsplan geldende bestemmingen past. Het college is ook niet bereid om het informatiebord op het perceel te legaliseren door het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning. Er bestaat dus geen concreet zicht op legalisering. [12]
Strijd met het vertrouwensbeginsel?
17. Eiser heeft aangevoerd dat er in 2010 (met de toenmalige gemeente Muiden) bindende afspraken zijn gemaakt over de aanwezigheid van het informatiebord op het perceel. De wethouder waarmee de gesprekken destijds zijn gevoerd heeft daartoe in 2019 een verklaring overgelegd. In die verklaring staat onder punt 3 ‘het bestaande reclamebord aan de [straat] nabij de kruising [straat] aan het groot toegangshek blijft staan’. Met deze verklaring is volgens eiser het vertrouwen gewekt dat het informatiebord op het perceel mocht blijven staan.
18. Om te beoordelen of het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt, moet de rechtbank drie stappen doorlopen. Dat volgt uit rechtspraak van de Afdeling. [13]
Is sprake van een toezegging?
Kan de toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?
Als de eerste twee stappen bevestigend worden beantwoord dan betekent dit dat er gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Bij de derde stap moet vervolgens onderzocht worden of er zwaarwegende belangen zijn die zich verzetten tegen honorering van het opgewekte vertrouwen.
19. Er is sprake van een toezegging als aannemelijk wordt gemaakt dat er een uitlating of gedraging van een ambtenaar is geweest die redelijkerwijs de indruk wekt van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid wel of niet zal worden uitgeoefend. Om een toezegging aan te kunnen nemen, dient de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden te zijn op de concrete situatie.
20. Eiser heeft in dit geval de toezegging afgeleid uit de (ongedateerde) verklaring van de wethouder. Dat in 2010 afspraken met eiser zijn gemaakt is tussen partijen niet in geschil.
21. Het college voert het volgende aan. De verklaring van de wethouder is door eiser voor het eerst in de handhavingsprocedure in 2019 overgelegd. De bevoegdheid tot het nemen van besluiten over de aanwezigheid van het informatiebord ligt bij het college, niet bij een individuele wethouder. Het college heeft geen schriftelijke stukken uit 2010 kunnen vinden waarin het college deze afspraken met eiser heeft vastgelegd. Ook eiser heeft geen stukken uit 2010 overgelegd. Omdat de noodzakelijke vergunning voor het informatiebord meermaals is geweigerd acht het college het niet aannemelijk dat dergelijke afspraken zijn gemaakt. Als er al sprake is van een gemaakte afspraak, dan is deze niet door het bevoegde bestuursorgaan genomen en vastgelegd. Er is dus volgens het college geen sprake van een toezegging door een bevoegd bestuursorgaan.
Het college verwijst verder naar vaste rechtspraak van de Afdeling. [14] Uit deze rechtspraak volgt dat, mocht er al sprake zijn van enig gerechtvaardigd vertrouwen, dat vertrouwen is uitgewerkt met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan waarin de strijdige situatie niet is opgenomen. Het bestemmingsplan is vastgesteld op 16 december 2010. Dit is ná de vermeende toezegging waarop eiser zich beroept.
Het college verwijst verder naar vaste rechtspraak van de Afdeling. [14] Uit deze rechtspraak volgt dat, mocht er al sprake zijn van enig gerechtvaardigd vertrouwen, dat vertrouwen is uitgewerkt met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan waarin de strijdige situatie niet is opgenomen. Het bestemmingsplan is vastgesteld op 16 december 2010. Dit is ná de vermeende toezegging waarop eiser zich beroept.
22. De rechtbank kan het standpunt dat geen sprake is van een relevante toezegging, en als die er al zou zijn dat die is komen te vervallen, volgen.
23. Daarnaast heeft het college in 2019, vanwege de verklaring van de wethouder, gemeend dat de aanwezigheid van het informatiebord tijdelijk moest worden toegestaan. Dit heeft geresulteerd in de persoonsgebonden gedoogbeschikking aan eiser. Deze gedoogbeschikking heeft een duidelijke einddatum (31 december 2024). Daarmee heeft het college in 2019 de vermeende afspraken al afgewogen. De rechtbank vindt dit redelijk.
24. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er bij het opleggen van de last onder dwangsom geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel.
25. De rechtbank is van oordeel dat het college gelet op het voorgaande in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Er is immers niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhaving.
De invorderingsbeschikking
26. De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. [15] Een andere opvatting zou namelijk afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. [16] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
27. Eiser heeft aangevoerd dat de financiële positie qua liquiditeit het niet toelaat om boetes of dwangsommen te betalen, daarbij vraagt hij om opschorting van de betalingsverplichting tot in hoogste instantie is beslist.
28. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien. Uit vaste rechtspraak [17] volgt dat een beroep op geringe draagkracht in de invorderingsfase in beginsel niet voor honorering in aanmerking komt. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verhaalde kosten zou hebben. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat is de te verhalen kosten te betalen. De enkele stelling van eiser dat de financiële positie het niet toelaat, is daarvoor onvoldoende.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.M. Tijink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.