Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/3880
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.M.L. Schilder Spel),
en
de burgemeester van Amersfoort
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Volgens de burgemeester kan tegen het besluit tot vaststelling van de beleidsregel Coffeeshopbeleid Amersfoort 2025 (Coffeeshopbeleid) geen bezwaar worden gemaakt. Eiseres is het niet eens met de niet-ontvankelijkheid van haar bezwaar. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het Coffeeshopbeleid aangemerkt kan worden als een beleidsregel, waardoor geen bezwaar- of beroep openstaat. Eiseres krijgt daarom geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Bij besluit van 25 februari 2025 (het primaire besluit) heeft de burgemeester het Coffeeshopbeleid kenbaar gemaakt.
4. Op 28 maart 2025 heeft eiseres tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
5. Met het bestreden besluit van 13 mei 2025 heeft de burgemeester het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
6. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
7. De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Het standpunt van eiseres
9. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. De burgemeester heeft het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Primair stelt eiseres zich op het standpunt dat het gedogen van de verkoop van softdrugs niet gebaseerd is op een wettelijke bevoegdheid van de burgemeester. Hierdoor voldoet het niet aan de wettelijke definitie van ‘beleidsregel.’ Daarnaast kan het coffeeshopbeleid aangemerkt worden als een beschikking. [1] Dat komt omdat het coffeeshopbeleid de status van een afgebakende groep gedoogverklaringhouders beoogt te wijzigen. Hierbij verwijst eiseres onder andere naar artikel 7 van Pro het coffeeshopbeleid. Dit brengt mee dat het coffeeshopbeleid op rechtsgevolg is gericht en dat het coffeeshopbeleid aangemerkt moet worden als een beschikking, [2] waar bezwaar- en beroep tegen openstaat.
10. Als de rechtbank zou oordelen dat het coffeeshopbeleid wel een beleidsregel is, stelt eiseres zich subsidiair op het standpunt dat het coffeeshopbeleid een concretiserend besluit van algemene strekking is, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Het coffeeshopbeleid stelt een maximumstelsel in en bevat concrete locatie-eisen, die direct bepalen waar coffeeshops zich kunnen vestigen. Deze bepalingen concretiseren het toepassingsbereik van de Opiumwet naar plaats en omstandigheden en voorzien niet in een zelfstandige normstelling. Eiseres verwijst naar de conclusie van de Staatsraden advocaat-generaal Snijders en Widdershoven van 26 februari 2025. [3] Hierin wordt bepaald dat bij de vaststelling van het rechtskarakter van een besluit onder andere gekeken moet worden naar het belang van een goede rechtsbescherming. Eiseres bepleit dat de bestuursrechter deskundig is om over onderhavige beleidsregels te beslissen. In het kader van de rechtsbescherming is het daarom ongewenst als eiseres de beleidsregels bij de civiele rechter zou moeten aanvechten.
Het oordeel van de rechtbank
Is het coffeeshopbeleid een beleidsregel?
Een algemene regel niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift;
Omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan;
Welke is vastgesteld bij besluit.
12. Voor de beantwoording van de vraag of het coffeeshopbeleid gedefinieerd kan worden als beleidsregel, is niet relevant of het gedogen van de verkoop van softdrugs gebaseerd is op een wettelijke bevoegdheid van de burgemeester. Gelet op artikel 1:3, vierde lid, van de Awb zien beleidsregels niet uitsluitend op bevoegdheden die aan het college bij wet zijn toegekend. Het coffeeshopbeleid geeft algemene regels voor het in behandeling nemen van aanvragen voor een gedoogverklaring en exploitatievergunning voor het exploiteren van een coffeeshop in Amersfoort. Een coffeeshop is een (alcoholvrij) horecabedrijf waar gedoogd wordt dat er softdrugs worden verkocht, met inachtneming van de AHOJGI-criteria. Voor het exploiteren van een horecabedrijf is een exploitatievergunning vereist. In de Algemene Plaatselijke Verordening is de burgemeester de bevoegdheid toegekend om die exploitatievergunning te verlenen. Dat de burgemeester niet beschikt over een wettelijke bevoegdheid om de verkoop van softdrugs te gedogen is daarom niet relevant voor de vaststelling of het coffeeshopbeleid een beleidsregel is.
13. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het coffeeshopbeleid niet aangemerkt kan worden als beschikking. Dat de beleidsregel rechtsgevolg heeft betekent niet dat het alleen al daarom gedefinieerd kan worden als beschikking. De rechtbank overweegt dat een beschikking een besluit is dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. [5] Het coffeeshopbeleid voldoet niet aan deze definitie. De bepalingen in het coffeeshopbeleid zien namelijk niet op één concreet geval. Uit artikel 7 van Pro het coffeeshopbeleid volgt dat de coffeeshopexploitant die in het bezit is van een lopende gedoogverklaring, die op grond van het coffeeshopbeleid Amersfoort 2016 is verleend, na afloop van de looptijd van deze gedoogverklaring eenmalig in de gelegenheid wordt gesteld om een gedoogverklaring voor maximaal zeven jaar aan te vragen. De norm in die bepaling is niet zodanig concreet dat het algemene karakter hieraan wordt ontnomen. Er zijn geen aanwijzingen dat de opstellers van artikel 7 van Pro het coffeeshopbeleid alleen eiseres (en de andere gedoogverklaringhouders) voor ogen hebben gehad. Die bepalingen gelden immers in beginsel voor een ieder die een coffeeshop in Amersfoort wil exploiteren. Dat eiseres op dit moment de exploitant is van een coffeeshop die op grond van het gemeentelijk coffeeshopbeleid in Amersfoort is toegestaan, maakt dat niet anders. Die situatie kan immers in de toekomst wijzigen. Dat zou bijvoorbeeld het geval zijn wanneer er meer gegadigden zijn die een coffeeshop in Amersfoort willen exploiteren. Daarvoor zou ruimte kunnen ontstaan als eiseres de exploitatie van haar coffeeshop zou beëindigen. De betreffende bepalingen van het coffeeshopbeleid zouden dan ook voor die andere exploitant(en) gelden. Concluderend, de beleidsregel kan niet gedefinieerd worden als een beschikking. [6]
14. Het voorgaande betekent dat het coffeeshopbeleid een beleidsregel is zoals bedoeld in artikel 1:3, vierde lid van de Awb. Artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld tegen een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. Aangezien beroep bij de bestuursrechter is uitgesloten, is ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb het indienen van een bezwaarschrift niet mogelijk. De burgemeester heeft het bezwaar van eiseres tegen het coffeeshopbeleid, terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Is het coffeeshopbeleid een concretiserend besluit van algemene strekking?
15. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de door eiseres genoemde bepalingen uit het coffeeshopbeleid niet gedefinieerd kunnen worden als een concretiserend besluit van algemene strekking. Dit volgt reeds uit het oordeel dat sprake is van beleidsregels in de zin van de Awb. Zoals hiervoor overwogen, bevat het Coffeeshopbeleid algemene en abstracte regels, die in beginsel gelden voor een onbepaalde groep rechtssubjecten en die zich zonder nadere normering lenen voor herhaalde toepassing. Het gaat derhalve (ook) om zelfstandige normstelling.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Schnitzler, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.P. Vrijsen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.