ECLI:NL:RBMNE:2025:3763

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers:

UTR 25/2443 (verhoogde last onder dwangsom [eiseres 1] B.V.);
UTR 25/2444 (verhoogde last onder dwangsom [eiseres 2] B.V.);
UTR 25/2440 en UTR 25/2446 (invorderingsbesluiten [eiseres 1] B.V.);
UTR 25/2442 en UTR 25/2447 (invorderingsbesluiten [eiseres 2] B.V.)

Tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2025 in de zaken tussen

[eiseres 1] B.V. en [eiseres 2] B.V., uit Emmeloord, eiseressen

(gemachtigde: mr. F. Krol-Postma),

het college van burgemeester en wethouders van Almere, het college

(gemachtigde: M. Venema).

Procesverloop

1. Deze tussenuitspraak heeft betrekking op twee (verhoogde) lasten onder dwangsom en vier (eerder opgelegde) invorderingsbesluiten (de bestreden besluiten). De bestreden besluiten hebben betrekking op de door het college geconstateerde overtreding bij het tankstation aan [adres] in Almere. De CNG-bufferopslag voldoet volgens het college niet aan artikel 4.486 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De op 14 maart 2025 opgelegde (verhoogde) lasten hielden in dat eiseressen binnen twee weken de geconstateerde overtreding moesten beëindigen door de CNG-bufferopslag in overeenstemming te brengen met de regels uit het Bal. Eiseressen vinden dat er geen sprake is van een overtreding en hebben tegen deze lasten (en eerder opgelegde invorderingsbesluiten) bezwaar gemaakt.

2. Op 18 maart 2025 hebben eiseressen de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft deze verzoeken op 1 april 2025 op zitting behandeld. Op deze zitting heeft de rechtbank met partijen afgesproken dat:

verzoeksters met instemming van het college rechtstreeks beroep zullen instellen;
de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) zal vragen om advies uit te brengen.

3. Eiseressen hebben het college op 2 april 2025 verzocht om in te stemmen met het instellen van rechtstreeks beroep. Het college heeft deze instemming op 7 april 2025 verleend, waarna eiseressen op 8 april 2025 (pro forma) rechtstreeks beroep hebben ingesteld tegen de bestreden besluiten. Eiseressen hebben op 11 april 2025 inhoudelijke beroepsgronden ingediend.

4. De voorzieningenrechter heeft op 15 april 2025 uitspraak gedaan. Voor het verdere procesverloop tot dat moment verwijst de rechtbank naar die uitspraak.^[1]De voorzieningenrechter heeft in haar uitspraak de twee verhoogde lasten onder dwangsom op basis van een belangenafweging geschorst tot 17 juli 2025. Deze voorziening is tevens gekoppeld aan het ingestelde rechtstreekse beroep door eiseressen.

5. De rechtbank heeft op 16 april 2025 de STAB gevraagd om in de beroepsprocedures met zaaknummers UTR 25/2443 en UTR 25/2444 (de verhoogde lasten onder dwangsom) advies uit te brengen.

6. Eiseressen hebben op 21 mei 2025 een schriftelijke reactie, met bijlagen, ingediend. De STAB heeft op 12 juni 2025 een advies uitgebracht. Het college heeft op 18 juni 2025 een verweerschrift ingediend. Eiseressen hebben 20 juni 2025 een rapport ‘OG Clean Fuels opslag PGS 25 [adres] Almere, Modelberekeningen brandscenario’s’ van Peutz ingebracht, welk rapport met verweerder en de STAB is gedeeld.

7. Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2025. Hieraan hebben deelgenomen: mw. [A] namens eiseres [eiseres 1] B.V, dhr. [B] namens eiseres [eiseres 2] B.V, de gemachtigde van eiseressen en ir. [C] als (partij)deskundige namens Peutz . Namens het college zijn verschenen de gemachtigde, dhr. [D] , toezichthouder bij de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (Omgevingsdienst) en dhr. [E] , in dienst bij de brandweer. Verder zijn verschenen mw. [F] , jurist, en dhr. [G] , beiden namens OG Clean Fuels. Namens de STAB zijn ing. [H] en mr. R. Veenhof op de zitting verschenen. Het onderzoek is op de zitting gesloten.

Overwegingen

Kern van het geschil

8. Tussen partijen is in geschil de vraag of de gerealiseerde CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen kan worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel in de zin van het Bal. Eiseressen vinden dat dit zo is en baseren zich daarbij (onder meer) op een rapport van Peutz . Het college vindt dat er geen sprake is van een gelijkwaardige maatregel, omdat voor de behuizing van de CNG-bufferopslag onverkort een brandwerendheid van 60 minuten geldt. De enige andere voorstelbare gelijkwaardige maatregel zou er volgens het college uit bestaan door in een straal van 10 meter om de CNG-bufferopslag geen objecten neer te zetten.

Het STAB-advies van 12 juni 2025

9. De STAB heeft in haar advies geconcludeerd dat op basis van de voorliggende stukken en de ter beschikking staande informatie niet is gebleken dat de CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen als gelijkwaardige maatregel in de zin van het Bal kan worden aangemerkt.

10. De STAB stelt in haar rapportage voorop dat bij de beoordeling van de gelijkwaardigheid van voorschrift 5.1.1 van de PGS 25, versie 1.0 van augustus 2021 (PGS 25:2021) geldt dat met de alternatieve maatregel ten minste hetzelfde resultaat moet worden bereikt als met dit voorschrift is beoogd. Wanneer sprake is van hetzelfde resultaat is in de PGS 25:2021 niet concreet uitgewerkt. Voor de beoordeling van gelijkwaardigheid is de handreiking “Beoordeling gelijkwaardigheid PGS-maatregelen” (de Handreiking gelijkwaardigheid) als hulpmiddel gepubliceerd. Volgens de Handreiking gelijkwaardigheid gaat het om het doel van de voorgeschreven maatregel en dat het totale risico gelijk blijft of lager wordt. Er mogen geen nieuwe (onbeheerste) risico's worden geïntroduceerd, tenzij deze afdoende worden gemitigeerd.^[2]

11. Bij haar beoordeling of sprake is van gelijkwaardigheid gaat de STAB uit van het scenario van een ontwikkelde plasbrand in de directe nabijheid van de behuizing van de CNG-bufferopslag, resulterend in een warmtestralingsbelasting van meer dan 10 kW/m² en/of direct vlamcontact. Dit heeft volgens de STAB tot gevolg dat de bufferopslag zonder maatregelen faalt zodat na ontsteking een brand of explosie optreedt.

12. De STAB zet in haar advies uiteen dat voorschrift 5.1.1 uit de PGS 25:2021 beoogt om de bufferopslag te beschermen tegen een externe brand, waarbij een onderscheid kan worden gemaakt tussen de doelstelling van de brandwerendheid van de behuizing en de vloer/draagconstructie van de opslag. De STAB heeft op de zitting toegelicht dat met de afblaasvoorzieningen ten aanzien van zowel de vloer- en draagconstructie als de behuizing van de CNG-opslag hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel^[3]wordt beoogd. Door het drukloos maken van het systeem wordt het doel: het voorkomen van het falen van de bufferopslag, bereikt.

13. De STAB komt echter tot de conclusie dat er op basis van haar onderzoeksbevindingen geen sprake is van gelijkwaardigheid, omdat er een nieuw risico wordt geïntroduceerd door het afblazen. Dit risico bestaat er uit dat door een externe brand de temperatuur in de container in zeer korte tijd (4 minuten) zal stijgen naar boven de 110 °C waardoor de afblaasvoorziening (geregeld op basis van temperatuur) snel in werking treedt en de gehele gasinhoud van de opslag in zeer korte tijd afblaast. Het aardgas dat wordt afgeblazen, kan worden ontstoken als dit afblazen niet op een veilige plaats gebeurt. Het belang van het afblazen op een veilige plaats is in deze situatie groter, omdat de volledige inhoud van de bufferopslag in dit scenario zal worden afgeblazen. Het ontsteken van aardgas kan leiden tot een fakkelbrand wat een nieuw risico tot gevolg heeft voor omgeving. Een fakkelbrand gaat namelijk met een hoge warmtestraling gepaard waardoor al bij een korte blootstellingsduur (enkele seconden) gevolgen kunnen optreden voor de omgeving (schade of brand) en bij personen (brandwonden). Omdat het hier een openbaar toegankelijk terrein betreft moeten de risico's van een fakkelbrand niet worden onderschat, aldus de STAB. Hiermee ontstaat een nieuw risico voor de omgeving, wat niet is onderzocht.

Het rapport van Peutz van 20 juni 2025

14. In reactie op het STAB-rapport, wijst Peutz in een rapport van 20 juni 2025 erop dat het scenario van een externe brand dat de STAB als uitgangspunt voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid neemt, een scenario inhoudt waarin aan alle zijden van de zeecontainer sprake is van een plasbrand van brandende kerosine. Peutz beschouwt dit voor de situatie van de CNG-bufferopslag aan [adres] als een zeer onrealistisch scenario.

15. Volgens Peutz is in de onderhavige situatie sprake van twee mogelijke scenario’s voor een externe brand: een autobrand of een brand in het transformatorhuis. De thermische belasting die daarbij hoort, is aanmerkelijk lager dan de thermische belasting aan vier zijden als gevolg van een plasbrand van kerosine.

16. Peutz heeft voor de te verwachten thermische belasting diverse modelberekeningen opgesteld. Voor de autobrand is daarbij uitgegaan van een extreem autobrandscenario met drie brandende auto’s op de drie meest nabijgelegen opstelvakken voor elektrisch laden. Uit de rekenmodellen volgt dat deze autobrand (met drie auto’s) het meest kritische brandscenario vormt. Bij dit scenario loopt de temperatuur in de zeecontainer op tot circa 95 °C. Na circa 24 minuten benadert de luchttemperatuur in de zeecontainer een temperatuur van 95 °C. De compressor is dan reeds afgesloten (295 bar) en het drukgeregeld ventiel zal een beperkte hoeveelheid gas afblazen (305 bar) om de druk in de cilinder te beheersen. Een verdere temperatuurstijging is niet aan de orde en dus blijft de hoeveelheid afgeblazen gas beperkt, aldus Peutz .

17. Peutz heeft op de zitting ingeschat dat bij een dergelijke thermische belasting ongeveer 10% van de hoeveelheid gas uit de container in minder dan 10 seconden zal worden afgeblazen uit de CNG-bufferopslag. Omdat het gaat om een veel kleinere hoeveelheid gas die wordt afgeblazen dan de hoeveelheid waar de STAB in haar advies van uitgaat, en er wordt voldaan aan de vereisten uit voorschrift 7.3.2 van de PGS 25:2021 voor de afblaasmonden, kan volgens Peutz de bufferopslag met afblaasvoorzieningen als gelijkwaardige maatregel worden aangemerkt. In het rapport van Peutz wordt verder opgemerkt dat het verplaatsen van de afblaasmonden naar de tegenoverliggende zijde van de opslag een reële mogelijkheid is.

Nadere advisering STAB

18. De rechtbank constateert dat zowel de STAB als Peutz voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid uitgaan van een externe ontwikkelde brand in de directe nabijheid van de CNG-bufferopslag. De thermische belasting die de deskundigen daarbij als uitgangspunt nemen, verschilt echter. Duidelijk is dat dit consequenties heeft voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid van de maatregel.

19. De STAB heeft op de zitting aangegeven dat zij Peutz kan volgen in de redenering dat een realistisch scenario voor de thermische belasting bij de beoordeling van de gelijkwaardigheid het uitgangspunt moet zijn. Volgens de Omgevingsdienst moet dat ook het uitgangspunt zijn.

20. De rechtbank heeft de STAB op de zitting gevraagd of haar conclusie over de introductie van een nieuw risico wijzigt als wordt uitgegaan van het scenario van de thermische belasting zoals Peutz deze in zijn rapport heeft berekend, waarbij een veel kleinere hoeveelheid gas wordt afgeblazen. De STAB heeft aangegeven dat zij deze vraag niet op de zitting kan beantwoorden, gelet op de korte termijn tussen het rapport van Peutz en de zitting. De STAB is wel in staat om deze vraag in een nader advies te beantwoorden.

21. De Omgevingsdienst heeft op de zitting gepersisteerd bij zijn standpunt dat voor de behuizing van de CNG-bufferopslag onverkort een brandwerendheid van 60 minuten geldt, óók als wordt uitgegaan van een lagere thermische belasting zoals Peutz die heeft berekend. De Omgevingsdienst stelt zich dan ook op het standpunt dat de bufferopslag met afblaasvoorzieningen ook in het scenario dat Peutz heeft doorgerekend, niet als gelijkwaardige maatregel kan worden beschouwd.

22. Desgevraagd door de rechtbank, heeft de STAB op de zitting toegelicht dat de conclusie van haar rapport niet is dat de CNG-opslag met afblaasvoorzieningen zoals die nu is gerealiseerd aan [adres] in Almere, nimmer kan worden aangemerkt als een gelijkwaardige maatregel omdat de behuizing van de CNG-bufferopslag niet 60 minuten brandwerend is.

23. Bij deze stand van zaken kan de rechtbank nog steeds niet beoordelen of de
CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen zoals deze is gerealiseerd bij het tankstation aan [adres] in Almere zou kunnen worden aangemerkt als gelijkwaardige maatregel in de zin van het Bal. Voor de beoordeling hiervan heeft de rechtbank, gelet op het advies van Peutz van 20 juni 2025 en de toelichting daarop door de STAB op zitting, een nader advies van de STAB nodig.

Finale geschilbeslechting: aanvullende informatie eiseressen

24. In verband met een zoveel mogelijk finale geschilbeslechting heeft de rechtbank reeds op de zitting met partijen besproken welke aanvullende informatie de STAB nodig heeft voor het opstellen van een nader advies. Nu de rechtbank de STAB opdracht geeft voor het opstellen van een nader advies, worden eiseressen in de gelegenheid gesteld deze informatie aan de rechtbank te verstrekken, zodat de STAB daarmee in de nadere advisering rekening kan houden.

25. De STAB heeft in dit kader allereerst gewezen op de mogelijkheid dat er tussen het laadstation voor elektrische auto’s en de CNG-opslag op een afstand van circa 1,5 meter nog ruimte is waar auto’s zouden kunnen parkeren. Hiermee is in het rapport van Peutz bij de berekeningen van het scenario van een autobrand geen rekening gehouden.

26. Eiseressen hebben ter zitting aangegeven dat zij de parkeermogelijkheden tussen het laadstation voor elektrische auto’s en de CNG-opslag feitelijk onmogelijk kunnen maken door het plaatsen van paaltjes. Eiseressen hebben hiervoor op de zitting een concreet voorstel gedaan. Zij hebben daarbij op de in
bijlage 1bij deze beslissing gevoegde luchtfoto twee locaties aangekruist waar paaltjes kunnen worden geplaatst met de toezegging dat zij deze paaltjes binnen twee weken feitelijk kunnen realiseren. De rechtbank zal eiseressen opdragen om deze paaltjes conform dit voorstel dat aan de beslissing is gehecht, te plaatsen. De STAB zal op die manier met deze gewijzigde feitelijke situatie in haar nader advies rekening kunnen houden.

27. De STAB heeft verder, net als de Omgevingsdienst, kanttekeningen geplaatst bij het vermogen van de elektrische auto’s op grond waarvan Peutz de thermische belasting heeft berekend.^[4]Dhr. [E] , in dienst bij de brandweer, heeft in dit verband gewezen op een recent onderzoek ‘Model voor het berekenen van de warmtestraling van elektrische voertuigbranden’ van april 2024. De rechtbank vraagt eiseressen om hierop te reageren en indien daartoe aanleiding bestaat, haar berekeningen aan te passen.

28. Peutz heeft op de zitting verder als uitgangspunt benoemd dat in het meest kritische brandscenario de inschatting is dat de afblaasvoorziening (druk) van de
CNG-bufferopslag ongeveer 10% van de hoeveelheid gas in minder dan 10 seconden zal afblazen. Eiseressen moeten inzichtelijk maken waar het percentage van 10% en de duur van minder dan 10 seconden op is gestaafd.

29. Ten slotte heeft Peutz op de zitting aangegeven dat nog moet worden onderzocht of de afblaasvoorzieningen naar een veiligere locatie op de CNG-opslag kunnen worden verplaatst. Eiseressen moeten dit ook inzichtelijk maken. Indien eiseressen tot de conclusie komen dat hierbij nieuwe risico’s worden geïntroduceerd, moet de vraag worden beantwoord of deze risico’s afdoende worden gemitigeerd.

30. De rechtbank draagt eiseressen op om de onder 26 tot en met 29 genoemde punten inzichtelijk te maken en indien nodig (nader) te onderbouwen, zodat de STAB dit mee kan nemen in haar nadere advies over de gelijkwaardigheid van de getroffen maatregel. Eiseressen hebben op zitting meegedeeld daartoe bereid te zijn.

Nadere adviesvraag STAB

31. De rechtbank verzoekt de STAB om te reageren op de rapportage van Peutz van
20 juni 2025 alsmede op de door eiseressen nog over te leggen aanvullende informatie en daarbij de vraag te beantwoorden of deze informatie aanleiding geeft om haar conclusies in het advies van 12 juni 2025 te wijzigen. Het nadere advies van de STAB zal in concept aan partijen worden voorgelegd. De rechtbank verzoekt de STAB om bij haar onderzoek en het uitbrengen van haar nadere advies de overwegingen in deze tussenuitspraak in acht te nemen. Indien de STAB vanuit haar deskundigheid nog andere opmerkingen heeft, verzoekt de rechtbank om deze in het advies op te nemen.

32. Omdat de beoordeling van de beroepsprocedures over de verhoogde lasten onder dwangsom sterk samenhangt met de beoordeling van de beroepen tegen de invorderingsbesluiten (UTR 25/2440, UTR 25/2446, UTR 25/2442 en UTR 25/2447), zal de rechtbank het onderzoek ook in die procedures voortzetten.

Treffen van een voorziening

33. De voorzieningenrechter heeft de twee verhoogde lasten onder dwangsom die het college op 14 maart 2025 aan eiseressen heeft opgelegd, geschorst tot 17 juli 2025. Op de zitting heeft het college, desgevraagd laten weten in te stemmen met een verlenging van de termijn van deze voorziening tot en met 24 juli 2025. Het college heeft niet ingestemd met verdere verlenging van deze termijn in het geval dat de STAB door de rechtbank om nader advies wordt gevraagd. De belangen tegen schorsing van de lasten zijn onverminderd dezelfde als het college en eiseressen in het kader van de voorlopige voorziening naar voren hebben gebracht.

34. Voor het indienen van nadere informatie door eiseressen en het vervolgens uitbrengen van een nader advies, zal het onderzoek naar verwachting voor de duur van enkele maanden moeten worden aangehouden. Dit maakt dat aan de rechtbank de vraag voorligt of zij gedurende de aanhouding van de zaken opnieuw een voorziening moet treffen. De rechtbank bekijkt daarbij welke belangen de partijen hebben bij het wel of niet schorsen van de verhoogde lasten onder dwangsom. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het belang van de externe veiligheid bij een tankstation een zwaarwegend algemeen belang is. Dit zwaarwegende algemene belang moet worden afgewogen tegen de financiële belangen van eiseressen. De belangen van eiseressen en het college zijn thans nog dezelfde als ten tijde van de uitspraak in de voorlopige voorzieningenprocedure. De enige verschillen zijn het tijdsverloop en de omstandigheid dat de STAB een advies heeft uitgebracht waarin voorlopig de conclusie van de Omgevingsdienst wordt onderschreven.

35. Eiseressen hebben onderbouwde kanttekeningen geplaatst bij het scenario dat de STAB als uitgangspunt heeft genomen bij haar beoordeling van de gelijkwaardigheid van de maatregel. De STAB heeft op de zitting erkend Peutz te kunnen volgen in de redenering dat van een realistisch scenario moet worden uitgegaan. Ook de Omgevingsdienst heeft op de zitting aangegeven dat dit het uitgangspunt zou moeten zijn.

36. Verder acht de rechtbank van belang dat de STAB ter zitting, zich niet op het standpunt heeft gesteld dat uitgaande van het brandscenario van Peutz , de CNG-bufferopslag niet kan worden aangemerkt als gelijkwaardige maatregel vanwege het ontbreken van de brandwerendheid van 60 minuten van de bufferbehuizing. De STAB heeft ook aangegeven dat dit niet de conclusie is van haar advies zoals dat er op dit moment ligt.

37. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat er op dit moment nog geen oordeel over de rechtmatigheid van (verhoogde) lasten onder dwangsom kan worden gegeven, zodat dit bij de afweging om wel of geen voorziening te treffen geen rol speelt. De verwachting is dat na het aanvullende STAB-advies de rechtmatigheid van de bestreden besluiten over enkele maanden door de rechtbank kan worden beoordeeld. De STAB heeft aangegeven dat vanwege het feit dat het gaat om een nader advies, zij naar verwachting op een termijn van één maand een nieuw concept-advies kan uitbrengen, en er nog een maand nodig is om een definitief advies uit te kunnen brengen, waarna de zaak – zo nodig – zo spoedig mogelijk nogmaals op zitting zal worden behandeld.

38. Alles afwegende komt de rechtbank tot het oordeel dat het belang van eiseressen om het CNG-station te kunnen blijven exploiteren totdat een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van de verhoogde lasten onder dwangsom kan plaatsenvinden, nog altijd zwaarder weegt dan het belang van het college om nu handhavend op te treden. De rechtbank heeft daarbij nog steeds oog voor het zwaarwegende belang van het college om een naar zijn beoordeling onveilige veiligheidssituatie te beëindigen, maar omdat er onderbouwde kanttekening zijn geplaatst door de deskundige van eiseressen over de (on)veiligheid van deze situatie, moet hier naar het oordeel van de rechtbank eerst duidelijkheid over bestaan. Deze duidelijkheid is er, ondanks het uitgebrachte STAB-advies, helaas op dit moment nog niet.

39. De rechtbank ziet in het voorgaande reden om opnieuw een voorziening te treffen en de verhoogde lasten onder dwangsom te schorsen. De rechtbank zal deze lasten schorsen tot de datum van de uitspraak van de rechtbank, omdat het precieze tijdspad van de beroepsprocedure nog onduidelijk is.

Beslissing

De rechtbank:

geeft eiseressen de opdracht om
geeft de STAB opdracht om nader advies uit te brengen, waarbij partijen in de gelegenheid worden gesteld om op een concept-advies te reageren;
schorst de verhoogde lasten onder dwangsom tot de datum van de uitspraak van de rechtbank;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Bouwman, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2025.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Bijlage 1

Tussenuitspraak over gelijkwaardigheid CNG-bufferopslag met afblaasvoorzieningen volgens Bal