ECLI:NL:RBMNE:2024:6591

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/5699

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 december 2024 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder

(gemachtigde: mr. M.M. Remmelts).

Inleiding

1. In deze uitspraak gaat het over de vraag of studenten in het hoger onderwijs die een hbo-bachelor hebben gedaan, daarna aanspraak kunnen maken op studiefinanciering voor een universitaire master (wo-master). De rechtbank komt tot de conclusie dat niet goed is gemotiveerd waarom er wel recht is op studiefinanciering voor een hbo-master, maar niet voor een wo-master. In deze zaak leidt dat ertoe dat alsnog een prestatiebeurs moet worden verstrekt voor de wo-master, als aan alle andere eisen is voldaan.

2. Eiseres heeft de vierjarige hbo-opleiding Forensisch Onderzoek gevolgd en afgerond. Dit betrof een bachelor opleiding. Daarvoor heeft zij een prestatiebeurs gekregen. Vanaf 1 januari 2024 volgt eiseres de éénjarige wo-master Forensica, Criminologie en Rechtspleging. De minister heeft een prestatiebeurs voor deze wo-master geweigerd met het besluit van 19 juli 2023 en heeft dat besluit gehandhaafd met de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2023. Daartegen heeft eiseres beroep ingesteld.

3. De zitting was op 2 juli 2024. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar ouders en de gemachtigde van de minister. Aan het einde van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

4. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

5. Beide partijen hebben niet aangegeven dat een nadere zitting nodig is. De rechtbank heeft bepaald dat die zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek (opnieuw) gesloten op 22 oktober 2024.

Beoordeling door de rechtbank

De wettelijke regeling

6. De prestatiebeurs hoger onderwijs is geregeld in de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf) en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). In deze zaak staat tussen partijen niet ter discussie dat uit de Wsf volgt dat eiseres geen recht heeft op een prestatiebeurs voor haar wo-master. In artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf staat namelijk dat de prestatiebeurs hoger onderwijs eenmalig wordt verstrekt aan een hoger onderwijsstudent (dus een hbo- of wo-student) voor vier jaar, vermeerderd met het aantal maanden dat de student staat ingeschreven voor bepaalde opleidingen genoemd in de WHW. De éénjarige wo-master van eiseres wordt hierin niet genoemd. Dat betekent dat eiseres op grond van de wet alleen aanspraak maakt op een prestatiebeurs voor de duur van vier jaar in verband met haar hbo-bachelor en niet voor de door haar gevolgde wo-master. Vervolgens staat in artikel 5.7 van de Wsf in welke gevallen een prestatiebeurs wordt omgezet in een gift. De combinatie van een hbo-opleiding en wo-master wordt niet genoemd als een geval waarin een prestatiebeurs wordt omgezet in een gift. Ook dat staat niet ter discussie tussen partijen.

De standpunten van partijen

7. Eiseres vindt dat toepassing van de wet in haar geval leidt tot ongelijke behandeling en tot strijd met het verbod op discriminatie. Er bestaat alleen een wo-master in haar opleidingsgebied en geen hbo-master. Voor een hbo-master – als die zou bestaan – zou zij wel een prestatiebeurs hebben gekregen. Ook zou zij een prestatiebeurs hebben gekregen als zij een wo-bachelor had gedaan en daarna een wo-master of als zij een wo-bachelor had gedaan en daarna een hbo-master. Dit leidt ertoe dat zij in elke andere combinatie (ten minste) vijf jaar een prestatiebeurs zou hebben gekregen in plaats van de vier jaar die zij nu krijgt. Volgens eiseres kan het niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest om dit onderscheid te maken, gelet op het doel van de wetgever met de Wsf. Het doel is namelijk het waarborgen van financiële toegankelijkheid voor onderwijs en het stimuleren van studenten om verder te studeren. Daarbij wijst eiseres ook op een uitzending van het televisieprogramma Radar van 18 september 2023 waarin de (ambtsvoorganger van de) minister over dit onderscheid zegt dat het verschil niet goed uit te leggen is, hij vindt dat het moet worden gestimuleerd om de masteropleiding te doen die bij iemand hoort en dat het systeem kan worden verbeterd.

8. De minister betwist dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Hij wijst erop dat iedere student – hbo of wo – recht heeft op dezelfde duur (4 jaar) aan prestatiebeurs. Alleen bij specifiek aangewezen masters kan die duur worden verlengd, maar dat doet zich bij eiseres niet voor.

Het Europeesrechtelijke discriminatieverbod

9. De rechtbank stelt vast dat eiseres zich beroept op normen over gelijke behandeling en antidiscriminatie. Deze normen volgen uit de Grondwet, uit algemene rechtsbeginselen en uit Europees recht. Het beroep van eiseres komt daarmee neer op (exceptieve) toetsing van de Wsf aan deze regelingen. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet staat er echter aan in de weg dat de rechtbank een wet in formele zin, zoals de Wsf, toetst aan de Grondwet of algemene rechtsbeginselen. De rechtbank kan de Wsf wel toetsen aan Europese een ieder verbindende bepalingen. In dat kader is het discriminatieverbod relevant, zoals onder meer is opgenomen in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 van Protocol 12 bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Dit discriminatieverbod verbiedt ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen die als discriminatie moet worden beschouwd. Een verschil in behandeling is discriminerend als dat verschil niet objectief gerechtvaardigd is. Dat is het geval als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. De omvang van deze beoordelingsmarge is primair afhankelijk van de aard van het gemaakte onderscheid. De rechtbank verwijst voor dit beoordelingskader naar de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.^[1]

Er is sprake van gelijke gevallen

10. De rechtbank stelt vast – aan de hand van de situatie van eiseres – dat sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Het gaat namelijk in alle gevallen om hbo-studenten die het aanvangsniveau voor een wo-master hebben behaald. Die gevallen worden ongelijk behandeld, waarbij de wet onderscheid maakt op basis van het opleidingsniveau van de master. Voor een éénjarige hbo-master krijgen hbo-studenten (en wo-studenten) een prestatiebeurs. Voor een éénjarige wo-master krijgen hbo-studenten dat niet. Dit blijkt uit artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf, in combinatie met artikel 7.5, eerste lid, onder d, van de WHW. Hierin staat namelijk dat studenten recht hebben op vier jaar prestatiebeurs, vermeerderd met (kort gezegd) een jaar voor een hbo-master van 60 studiepunten. Anders dan de minister heeft gesteld, krijgen studenten dus niet alleen een prestatiebeurs voor een specifiek aangewezen hbo-master en/of alleen als de hbo-master samen met de hbo-bachelor maximaal vier jaar duurt. Het recht op een prestatiebeurs geldt bij iedere hbo-master, maar voor iemand die een hbo-bachelor (van vier jaar) heeft gedaan, geldt dat recht niet voor een wo-master. Dat betekent dat een hbo-student afhankelijk van het opleidingsniveau van de master wel of geen recht heeft op een prestatiebeurs.

De bedoeling van de wetgever is niet duidelijk11. Dat er een onderscheid wordt gemaakt op basis van opleidingsniveau betekent niet meteen dat dit onderscheid niet mag worden gemaakt. Als er met een onderscheid een objectief gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel, mag dit onderscheid worden gemaakt.

12. In dit verband is relevant wat de bedoeling van de wetgever is achter het gemaakte onderscheid in de Wsf en welk doel hiermee wordt nagestreefd. De rechtbank heeft hierover vragen gesteld aan de minister in deze procedure, maar de minister heeft die niet kunnen beantwoorden. In het verweerschrift staat alleen dat het de bedoeling van de wetgever is om geen prestatiebeurs voor een wo-master aan hbo-studenten te geven, maar dit wordt niet uitgelegd. Ook naar aanleiding van de brief van de rechtbank die voorafgaand aan de zitting is gestuurd en waarin de rechtbank de minister heeft gevraagd dit uit te leggen, is dit niet duidelijk geworden. Op de zitting heeft de minister slechts gezegd dat in artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf en de memorie van toelichting daarop staat dat een prestatiebeurs voor vier jaar wordt verstrekt. De rechtbank overweegt dat dat op zich klopt, maar het verklaart niet waarom in artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf bij de combinatie hbo-bachelor en hbo-master de lengte van de prestatiebeurs wél wordt vermeerderd en bij een wo-master niet. Het verklaart evenmin dat en waarom dit de bedoeling van de wetgever is geweest. Verder vindt de rechtbank relevant dat de (ambtsvoorganger van de) minister in de uitzending van Radar ook geen verklaring heeft kunnen geven voor dit onderscheid en aangeeft dat hij het niet goed uit te leggen vindt.

13. De rechtbank heeft ook zelf de parlementaire geschiedenis bij de Wsf bekeken. In de bijlage bij deze uitspraak staat een weergave van de parlementaire stukken die de rechtbank bij haar oordeel betrekt en de vindplaats daarvan. Op basis hiervan heeft de rechtbank echter ook niet kunnen vaststellen wat het doel is van het onderscheid. De parlementaire stukken laten ten aanzien van de studiefinanciering voor hbo-masters een tweeledig beeld zien. In de eerste plaats wordt benadrukt dat de systematiek van de studiefinanciering voor hbo-masters steeds hetzelfde is geweest en nog van voor de bachelor-masterstructuur stamt. Aan de andere kant is te zien dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van hbo-masters die aan het begin van deze eeuw aanvankelijk slechts mondjesmaat werden toegestaan in specifieke beroepsvelden, naar het openstellen van de hbo-master als reguliere opleiding in het hbo als vervolg op de vierjarige bachelor, inclusief de bijbehorende (verlengde) studiefinanciering. Het enige kenbare criterium dat de wetgever daarbij hanteerde, is de kwalificatie voor de arbeidsmarkt. Hieruit kan worden afgeleid dat de wetgever een hbo-master dus gaandeweg als een dergelijke kwalificatie is gaan beschouwen waarvoor studiefinanciering wordt verstrekt. Inmiddels hoort de hbo-master bij het reguliere onderwijsaanbod en krijgen studenten daarvoor studiefinanciering. Een wo-master hoort van oudsher al tot datzelfde onderwijsaanbod.

De rechtbank kan niet beoordelen of het onderscheid gerechtvaardigd is14. Studenten die een hbo-bachelor hebben gedaan, krijgen voor een wo-master geen studiefinanciering. De rechtbank heeft in de parlementaire geschiedenis niet gelezen dat de wetgever hierbij heeft stilgestaan en bewust die keuze heeft gemaakt. Als beide masteropleidingen (hbo en wo) worden gezien als kwalificatie voor de arbeidsmarkt, dan valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom er onderscheid wordt gemaakt tussen de financiering van die masteropleidingen voor studenten met een hbo-bachelor.Dit alles maakt dat op dit moment onvoldoende vaststaat dat het onderscheid dat wordt gemaakt een objectief gerechtvaardigd doel dient of dat het onderscheid in een redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel. Door deze gebrekkige motivering kan de rechtbank niet beoordelen of de toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf in strijd is met het Europeesrechtelijke discriminatieverbod. De rechtbank oordeelt daarom dat artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf in het geval van eiseres buiten toepassing moet blijven. Dat betekent dat de minister de prestatiebeurs die eiseres voor haar wo-master heeft gevraagd, niet op die grondslag heeft mogen weigeren. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

15. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden hoeven niet meer te worden besproken. De rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2023. Daarbij moet de minister deze uitspraak in acht nemen. Dat betekent dat de minister opnieuw moet bekijken of eiseres recht heeft op studiefinanciering voor haar wo-master en daarbij niet mag tegenwerpen dat zij een wo-master volgend op een hbo-bachelor van vier jaar doet. De overige voorwaarden voor het verlenen van studiefinanciering gelden nog steeds. Dat betekent dat als eiseres aan die andere voorwaarden voldoet, de minister haar een prestatiebeurs moet verstrekken voor het volgen van haar éénjarige wo-master. De rechtbank geeft de minister voor het nemen van een nieuw besluit een termijn van vier weken.

16. De rechtbank merkt verder op dat het voorgaande oordeel ook van invloed is op de toepassing van artikel 5.7, derde lid, van de Wsf, dat gaat over het omzetten van de prestatiebeurs in een gift. In die bepaling is namelijk niet geregeld dat een prestatiebeurs voor een wo-master volgend op een hbo-bachelor kan worden omgezet in een gift. In het geval dat de minister een prestatiebeurs verleent voor de wo-master die eiseres volgt, moet dit ook worden meegewogen in de omzetting van de prestatiebeurs in een gift bij afstuderen binnen de diplomatermijn voor het hoger onderwijs.

17. Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

De betekenis voor andere studenten

18. Deze uitspraak betekent voor andere hbo-studenten het volgende. Als de minister hen om dezelfde reden – ook na deze uitspraak – geen prestatiebeurs toekent voor een wo-master, dan zal de rechtbank in andere zaken ook vragen naar de rechtvaardiging van het onderscheid. Als daarop geen antwoord komt, dan zal de rechtbank in beginsel tot eenzelfde uitspraak komen als in het geval van eiseres. Als de minister het doel van het onderscheid niet kan onderbouwen, dan is het aan de wetgever om het onderscheid dat de wet maakt op te heffen en om te voorzien in een gelijke behandeling van hbo-studenten die een master gaan volgen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 5 oktober 2023;
bepaalt dat de minister binnen vier weken een nieuwe beslissing moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat de minister het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. M. Eversteijn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. De uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2024.

De voorzitter is verhinderd om deze uitspraak

te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: weergave van de parlementaire geschiedenis over de financiering van de hbo-master

Het aanvankelijke wetsvoorstel

De bachelor-masterstructuur is in het hoger onderwijs ingevoerd met ingang van 1 september 2002.^[2]In artikel 7.3a van de WHW werd de grondslag gegeven voor het bestaan van bachelor- en masteropleidingen in het hbo en in artikel 7.4b van de WHW werd de studieduur van deze opleidingen bepaald. In het aanvankelijke wetsvoorstel werd in het voorgestelde artikel 7.3a van de WHW slechts enkele specifieke hbo-masters onderscheiden.^[3]Uit de memorie van toelichting blijkt dat dit dezelfde opleidingen waren die voortgezette hbo-opleidingen werden genoemd in de onderwijsstructuur die vooraf ging aan de bachelor-masterstructuur.^[4]

De nota naar aanleiding van het verslag

De toenmalige minister heeft in de nota naar aanleiding van het verslag nadrukkelijk afstand genomen van “
de suggestie dat er sprake is van een discriminatoire situatie wat betreft de leerrechten van havo-leerlingen en leerlingen uit het beroepsonderwijs enerzijds en vwo-leerlingen anderzijds”. Daarbij wees hij erop dat het gehanteerde criterium voor leerrechten de kwalificatie voor de arbeidsmarkt is en niet de lengte van het leerrecht. Uitgangspunt daarbij was dat arbeidsmarktkwalificaties in het hbo worden verkregen op bachelorniveau en in het wo op masterniveau. De postinitiële opleidingen (de voortgezette hbo-opleidingen) zijn van een andere aard en dienen tot verdieping en verbreding van reeds opgedane kennis, waarbij werkervaring vaak ook een voorwaarde zou zijn voor toelating. Gelet op het karakter van de postinitiële opleidingen komen deze niet voor bekostiging in aanmerking. De minister heeft echter ook toegezegd dat hij de limitatieve opsomming van hbo-masters waarvoor wel studiefinanciering wordt verleend in het wetsvoorstel zal aanpassen, op basis van een verkenning voor maatschappelijk relevante masteropleidingen in het hbo. Die verkenning zou dan aanleiding kunnen vormen om dergelijke hbo-masteropleidingen door de rijksoverheid te laten bekostigen.^[5]

De nota van wijziging

Naar aanleiding van deze toezegging is het voorgestelde artikel 7.3a van de WHW later in het wetsvoorstel aangepast met een nota van wijziging, waarbij masteropleidingen in het hbo door de minister als zodanig konden worden aangemerkt, als hiermee een doelmatig onderwijsaanbod in stand kon worden gehouden en als daarmee werd voorzien in een aantoonbare maatschappelijke behoefte. De toelichting bij deze wijziging was dat die ertoe strekte om het mogelijk te maken dat masteropleidingen in het hbo onder bepaalde voorwaarden tot het bekostigd initieel hoger onderwijs kunnen worden gerekend. Daarbij ging het – naast de bestaande voortgezette opleidingen – om beroepsgerichte opleidingen op masterniveau die gericht zijn op een verdieping en verbreding van competenties, en die tegemoet komen aan de behoeften van het beroepenveld. Het was de bedoeling dat de minister op deze wijze hbo-masteropleidingen tot het bestel van het initieel hoger onderwijs kon toelaten.^[6]

De wetswijziging in 2013

Artikel 7.3a van de WHW is overeenkomstig deze nota van wijziging in werking getreden. In een latere nota van wijziging is nog eens benadrukt dat de bekostigde hbo-masters nu niet meer met naam worden genoemd en dat een student “
die onder het regime van de tempobeurs valt” en die een hbo-master volgt, aanspraak heeft op studiefinanciering.^[7]De eis dat de minister hbo-masters specifiek moest aanmerken om voor studiefinanciering in aanmerking te komen, en de daarbij behorende criteria, zijn met ingang van 1 september 2013 komen te vervallen met invoering van de Wet Kwaliteit in verscheidenheid hoger onderwijs.

De wetswijziging in 2018De wet is daarna gewijzigd met ingang van 1 januari 2018, met de Wet invoering associate degree-opleiding. Toen is artikel 5.2, eerste lid, van de Wsf – de bepaling waarover deze uitspraak gaat – gewijzigd en is daarin opgenomen dat een hbo-student een prestatiebeurs van een jaar krijgt voor bepaalde hbo-masters.^[8]In de memorie van toelichting daarbij staat dat het artikellid niet alleen technisch maar ook redactioneel wordt gewijzigd omwille van de duidelijkheid. De memorie van toelichting legt uit dat een hbo-student eenmalig vier jaar prestatiebeurs krijgt, corresponderend met de nominale duur van een hbo-bacheloropleiding of het geheel van een wo-bacheloropleiding en een wo-masteropleiding. Er staat ook dat die systematiek nog stamt van voor de invoering van de bachelor-masterstructuur en sindsdien niet aangepast is. De systematiek wordt nu duidelijker gemaakt in de wettekst, waarbij de basis is: iedereen krijgt
in beginsel4 jaar toegekend.^[9]