Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/5868 en UTR 24/5785
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 oktober 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. M.C.H. van de Ven),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
Inleiding
Met het besluit van 6 juli 2023 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de constructie van de woning op het perceel [straat 1] [nummeraanduiding 1] te [plaats] . Met deze omgevingsvergunning is het eiseres toegestaan om de woning te verbouwen overeenkomstig de ingediende tekeningen. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat de op de tekening aangeduide ruimten [.] , [..] , [...] en [....] één slaapkamer vormen en daarmee een verblijfsruimte zijn. Het huidige pand blijft daarmee in gebruik als een eengezinswoning. Het bestemmingsplan Soesterkwartier is op het perceel van toepassing. Op het perceel rust de bestemming ‘Wonen-1’.
Op 16 september 2023 heeft de inspecteur van het college een onaangekondigde controle uitgevoerd.
Op 13 oktober 2023 heeft het college aan eiseres het verzoek gestuurd om een integrale controle uit te voeren op het perceel.
Op 18 december 2023 heeft het college het voornemen gedaan om een last onder dwangsom op te leggen aan eiseres, omdat het pand op het perceel [straat 1] [nummeraanduiding 1] in [plaats] in strijd met het bestemmingsplan kamergewijs wordt bewoond. Op 28 december 2023 heeft eiseres hiertegen zienswijzen ingediend.
Met het besluit van 1 februari 2024 (het primaire besluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd in verband met het gebruik van de woning [straat 1] [nummeraanduiding 1] in [plaats] in strijd met het bestemmingsplan.
De last onder dwangsom van 1 februari 2024 houdt in dat eiseres de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet dient te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kan dit doen door:
- de kamerbewoning te (laten) beëindigen en beëindigd te houden en het pand alleen nog te (laten) gebruiken ten behoeve van één huishouden, en
- het pand qua indeling terug te brengen tot een zelfstandige woning; dat wil zeggen het verwijderen van extra woonvoorzieningen (keuken).
De last onder dwangsom is vastgesteld op € 10.000,- ineens, te vermeerderen met een
dwangsom van € 5.000,- per maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van
€ 30.000,-.
In het bestreden besluit van 7 augustus 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het college heeft de motivering van het primaire besluit in zoverre gewijzigd dat er geen sprake is van kamerverhuur, maar dat er vergunningplichtige werkzaamheden zijn uitgevoerd zonder omgevingsvergunning en dat het gebruik van het pand met meerdere zelfstandige woonruimten in strijd is met het bestemmingsplan. Verder heeft het college in het besluit op bezwaar toegelicht dat dit geen overtreding is van de Omgevingswet, maar (nog) van de Wabo.
De gewijzigde/huidige last onder dwangsom houdt in dat eiseres de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dient te beëindigen en beëindigd te houden. Zij kan dit doen door:
- het gebruik van de woning [straat 1] [nummeraanduiding 1] met meerdere zelfstandige woonruimten te beëindigen en beëindigd te houden en het pand alleen te (laten) gebruiken door één huishouden;
- de zonder vergunning uitgevoerde vergunningplichtige wijziging van de woning ongedaan te maken zodat er bouwkundig sprake is van één zelfstandige woning. Hiervoor dient er op de begane grond niet meer dan één keukenvoorziening en één sanitaire voorziening aanwezig te zijn en dienen er geen keukens op de eerste en tweede verdieping aanwezig te zijn.
De last onder dwangsom is vastgesteld op € 10.000,- ineens, te vermeerderen met een
dwangsom van € 5.000,- per maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van
€ 30.000,-.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
De voorzieningenrechter is tot de conclusie gekomen dat, gelet op de aard van de zaak, nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep [1] .
Grondslag van het bestreden besluit
1. Het college stelt zich op het standpunt dat er in ieder geval op de begane grond twee zelfstandig te gebruiken woonruimten zijn gerealiseerd, die elk beschikken over essentiële woonvoorzieningen. De eengezinswoning is volgens het college verbouwd tot meerdere zelfstandige woonruimten, waarbij elke zelfstandig te gebruiken woonruimte beschikt over een eigen keuken. Volgens het college zijn de werkzaamheden in afwijking van de op 6 juli 2023 verleende vergunning niet vergunningvrij, omdat het aantal woningen door de bouwactiviteiten met (in ieder geval) één is toegenomen. Daarnaast is het gebruik van het pand met meerdere zelfstandige woonruimten volgens het college in strijd met het bestemmingsplan. Het college blijft bij zijn standpunt dat de last op juiste gronden is opgelegd, omdat sprake is van een overtreding en er geen aanleiding bestaat om van handhavend optreden af te zien.
Beoordelingskader
2. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum een voornemen tot handhavend optreden is verzonden, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
3. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4. Op grond van artikel 17.2.1, onder a, van het bestemmingplan zijn uitsluitend aaneengebouwde (zelfstandige) woningen toegestaan.
Wat vindt de voorzieningenrechter?
5. De voorzieningenrechter oordeelt dat het beroep van eiseres ongegrond is. Daarom is er ook geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter legt dat hierna uit. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De gewijzigde last onder dwangsom
6. Eiseres voert aan dat het college de wijziging van de last onder dwangsom van kamerverhuur naar zelfstandige woonruimten niet in de heroverwegingsfase mocht doorvoeren. Het college had een nieuw besluit moeten nemen, waartegen opnieuw zienswijzen kunnen worden ingediend en waarbij bezwaar open staat.
7. De voorzieningenrechter is het niet met eiseres eens. Uit artikel 7:11 van de Awb volgt dat op grondslag van de bezwaren een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Hieraan staat niet in de weg dat het college dezelfde gedraging anders kwalificeert [2] .
Artikel 7:11 van de Awb staat verder niet in de weg aan handhaving van een primair handhavingsbesluit op (deels) een andere grondslag dan die waarop het in bezwaar bestreden primaire besluit steunt als de heroverweging berust op dezelfde feiten en omstandigheden en de last niet of niet te zeer wordt gewijzigd [3] . Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de last onder dwangsom niet wezenlijk gewijzigd, omdat zowel de last onder dwangsom van 1 februari 2024 als de gewijzigde/huidige last onder dwangsom gericht is op het terugbrengen van de situatie naar één zelfstandige woning. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft eiseres meerdere zelfstandige woonruimten gecreëerd?
8. Eiseres voert aan dat uit het controlerapport van 16 september 2023 onvoldoende blijkt dat zij meerdere zelfstandige woonruimten heeft gecreëerd. Volgens eiseres is de last onder dwangsom niet gebaseerd op concrete en objectieve controleerbare gegevens. Eiseres voert daarnaast aan dat het college ruim 4,5 maanden na het controlerapport van
16 september 2023 een handhavingsbesluit heeft genomen, zonder tussentijds een deugdelijke controle te hebben uitgevoerd. Eiseres voert verder aan dat het college onterecht de bewijslast omkeert.
16 september 2023 een handhavingsbesluit heeft genomen, zonder tussentijds een deugdelijke controle te hebben uitgevoerd. Eiseres voert verder aan dat het college onterecht de bewijslast omkeert.
9. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college alleen bevoegd is om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. De bewijslast dat sprake is van een overtreding ligt bij het college. Aan de hand van de feitelijke situatie moet in dit geval worden vastgesteld of sprake is van de bouw van meerdere zelfstandige woonruimten. Omdat de last onder dwangsom een herstelsanctie is, moet het college aannemelijk maken dat sprake is van een overtreding. Van een zelfstandige woning is sprake indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. De door het college vastgestelde feiten en omstandigheden op basis waarvan wordt vastgesteld dat er sprake is van een overtreding moeten op een duidelijke en controleerbare wijze dienen te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal.
10. Het college heeft het controlerapport van de toezichthouder van 16 september 2023 aan de last ten grondslag gelegd. Zoals op de zitting is besproken en door de gemachtigde van eiseres is bevestigd, is op de foto’s in het controlerapport te zien dat er twee aparte ruimten zijn gecreëerd op de begane grond. Daarnaast is op de foto’s te zien dat in één van deze ruimten een keuken werd geplaatst. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres bevestigd dat er op dat moment twee keukens aanwezig waren op de begane grond. Volgens haar is het echter onduidelijk of de tweede keuken ook geplaatst is (het zou ook kunnen dat de tweede keuken er slechts opgeslagen werd) en is dus onvoldoende aannemelijk dat er op de begane grond daadwerkelijk twee verschillende ruimtes met allebei een keuken zijn gecreëerd.
11. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat eiseres in het pand meerdere zelfstandige woonruimten heeft gecreëerd. Allereerst ligt het volgens de voorzieningenrechter niet voor de hand dat er twee keukens aanwezig zijn in een pand en dat de tweede keuken vervolgens niet geplaatst wordt. Daarnaast staat in het controlerapport dat de aannemer op het moment van de controle aan de toezichthouder heeft verklaard dat er op de begane grond twee keukens zouden worden geplaatst. Op basis hiervan kan met voldoende zekerheid worden vastgesteld dat de tweede keuken bestemd is voor een tweede zelfstandige ruimte. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres met de inrichting op de begane grond en de aanwezigheid van de tweede keuken twee zelfstandige woonruimten heeft gecreëerd. De rechtbank ziet steun voor dit oordeel in de omstandigheid dat er drie andere personen, die leeftijdsgenoten zijn en verschillende achternamen hebben, op het adres zijn ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp). Dat het college het handhavingsbesluit ruim 4,5 maanden na het controlerapport van 16 september 2023 heeft genomen is niet relevant. Het gaat immers om een voortdurende overtreding. Eiseres heeft niet gesteld, en inmiddels staat ook vast, dat deze overtreding niet ongedaan was gemaakt voordat het handhavingsbesluit werd genomen.
Is dit een overtreding?
12. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een overtreding en verwijst naar de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2023 [4] . In deze uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht de aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van vier zelfstandige studentenwoningen in het pand heeft geweigerd, omdat de bouwplannen van eiseres in strijd zijn met de regels van het bestemmingsplan.
13. Eiseres is van mening dat meerdere zelfstandige woonruimten op grond van het bestemmingsplan wel zijn toegestaan. Eiseres voert aan dat, omdat een definitie van de functie ‘wonen’ ontbreekt in het bestemmingsplan, volgens vaste rechtspraak het begrip ‘wonen’ uitgelegd dient te worden aan de hand van het algemene spraakgebruik. Als het bestemmingsplan bepaalde woonvormen niet beperkt, zijn deze gewoon toegestaan volgens eiseres. Eiseres voert verder aan dat zij in hoger beroep is gegaan bij de Afdeling tegen de uitspraak van de rechtbank van 30 januari 2023. De hoger beroepsprocedure loopt momenteel nog.
14. De voorzieningenrechter ziet in wat eiseres aanvoert geen reden om anders te oordelen dan de rechtbank op 30 januari 2023 heeft gedaan. De rechtbank heeft eerder geoordeeld dat woningen ter plaatse uitsluitend aaneen gebouwd mogen worden en gestapelde bouw in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter volgt deze uitleg van het bestemmingsplan. Dit betekent dat de voorzieningenrechter oordeelt dat de bouwwerkzaamheden die hebben geleid tot het creëren van meerdere zelfstandige woonruimten, in strijd zijn met artikel 17.2.1, onder a, van het bestemmingsplan. Omdat er meerder woningen zijn gecreëerd, is er ook geen sprake is van vergunningvrij verrichte bouwwerkzaamheden. [5] Eiseres heeft dus gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
15. De voorzieningenrechter stelt vast dat de toezichthouder geen waarnemingen heeft kunnen verrichten op de eerste verdieping, omdat hij geen toestemming had om de eerste verdieping te betreden. Dit betekent volgens de voorzieningenrechter echter niet dat de last onder dwangsom niet op het hele pand mag zien, nu in ieder geval is geconstateerd dat er sprake is van meer dan één zelfstandige woonruimte in het pand. De voorzieningenrechter overweegt verder dat de last onder dwangsom duidelijk geformuleerd is. Het is voldoende duidelijk wat eiseres moet doen om geen last te verbeuren, namelijk het terugbrengen van de situatie tot één zelfstandige woonruimte.
Is er sprake van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
16. In handhavingszaken geldt een beginselplicht tot handhaven. Die plicht houdt in dat gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van de overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik móet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van een bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden in een concrete situatie zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden in dat geval moet worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
17. Het college heeft aangegeven dat er geen bereidheid bestaat om mee te werken aan legalisatie. Het college is niet bereid om voor het splitsen van het pand in vier zelfstandige woonruimten een omgevingsvergunning te verlenen, omdat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college gaat terughoudend om met het verlenen van een vergunning voor het splitsen van een eengezinswoning omdat daar veel vraag naar is.
18. De voorzieningenrechter overweegt dat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, volgens vaste rechtspraak [6] van de Afdeling volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
Het gelijkheidsbeginsel
19. Eiseres voert aan dat er sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft het college erop gewezen dat in dezelfde wijk met hetzelfde bestemmingsplan vele locaties bekend zijn waar andere vormen van wonen dan een eengezinswoning plaatsvinden en waar niet wordt gehandhaafd. Verzoekster verwijst naar de [straat 2] [nummeraanduiding 2/letter] , de [straat 1] [nummeraanduiding 3] , [nummeraanduiding 4] , [nummeraanduiding 5] , [nummeraanduiding 6] en [nummeraanduiding 7] , de [straat 3] [nummeraanduiding 8] , [nummeraanduiding 9] , [nummeraanduiding 10] , [nummeraanduiding 11] , [nummeraanduiding 12] en de [straat 4] [nummeraanduiding 13] en [nummeraanduiding 14] .
20. In het bestreden besluit en in het verweerschrift heeft het college toegelicht dat er ten aanzien van de [straat 1] [nummeraanduiding 3] nog zal worden beoordeeld of er in die situatie (ook) sprake is van een overtreding en of daartegen handhavend moet worden opgetreden. Verder staat in het verweerschrift dat de situaties op de [straat 4] [nummeraanduiding 13] en [nummeraanduiding 14] niet vergelijkbaar zijn met de situatie van eiseres, omdat er een andere bestemming geldt en voor die adressen een omgevingsvergunning is verleend voor kamerverhuur. Eiseres heeft dit niet betwist. Ter zitting heeft het college verklaard dat ten aanzien van de andere adressen aan de [straat 2] , [straat 1] en de [straat 3] nog zal worden onderzocht en beoordeeld of er in die situaties (ook) sprake is van een overtreding en of daartegen handhavend moet worden opgetreden.
21. De voorzieningenrechter overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist is dat een gelijk geval als dat van eiseres anders (gunstiger) is behandeld door het college. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de [straat 4] [nummeraanduiding 13] en [nummeraanduiding 14] een andere bestemming geldt en een omgevingsvergunning is verleend voor kamerverhuur. Deze gevallen zijn dus niet gelijk aan het geval van eiseres. Ten aanzien van de overige door eiseres genoemde adressen heeft het college verklaard dat deze onderzocht zullen worden en als daaruit blijkt dat er ook sprake is van een overtreding, daartegen ook handhavend zal worden opgetreden. Indien na onderzoek blijkt dat deze gevallen wel gelijk zijn aan het geval van eiseres, zullen die gevallen naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet anders worden behandeld dan de situatie van eiseres [7] . Er is dus geen sprake van een schending van het gelijkheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
22.Het college heeft bij de besluitvorming een afweging gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend en de belangen van eiseres. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het niet onredelijk dat het college in dit geval het belang van handhaving van het bestemmingsplan zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiseres om in het pand meerdere zelfstandige woonruimten te creëren. Eiseres heeft verder ook niet toegelicht waarom haar belang bij het creëren van meerdere zelfstandige woningen zwaarder zou moeten wegen. Zij heeft aangevoerd dat zij onevenredig vaak gecontroleerd wordt, maar voor zover dat al zo zou zijn – de rechtbank laat dat in het midden – is dat geen omstandigheid die maakt dat het handhavend optreden door het college onevenredig is.
Is het bestreden besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
Het verbod op willekeur/détournement de pouvoir
23. Eiseres voert aan dat het college op grond van artikel 2, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden (Awob) een schriftelijke machtiging van de burgemeester kon aanvragen voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner. Het college heeft dit niet gedaan en heeft een last onder dwangsom opgelegd voor het niet kunnen maken van een afspraak om binnen te treden. Het college mag echter zijn bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel gebruiken dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Hierdoor is sprake van schending van het verbod van détournement de pouvoir [8] .
24. De voorzieningenrechter is het niet met eiseres eens. De last ziet niet op het niet kunnen binnentreden door de toezichthouders, maar op het ongedaan maken van de geconstateerde overtredingen. Daarbij betreft d in artikel 2 van de Awob opgenomen mogelijkheid om een schriftelijke machtiging tot binnentreden op te vragen bij de burgemeester een bevoegdheid, geen verplichting. De beroepsgrond slaagt niet.
Klachten
25. Eiseres voert tot slot aan dat zij het college meerdere keren heeft verzocht om aan te geven in hoeverre de overlastmeldingen zijn onderzocht, maar zij heeft hier geen reactie op gekregen. Het is eiseres onduidelijk wanneer, van wie en hoeveel klachten door het college zijn ontvangen. Het college had zorgvuldiger onderzoek moeten doen en kan niet zondermeer gaan handhaven op basis van meldingen van een buurtbewoner.
26. De voorzieningenrechter overweegt dat de vragen van wie, wanneer en hoeveel klachten het college heeft ontvangen, niet relevant zijn voor de vraag of het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Het college is immers ook bevoegd om ambtshalve een last onder dwangsom op te leggen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
27. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
28. Omdat de voorzieningenrechter direct uitspraak doet in de beroepsprocedure, is er geen aanleiding om nog een voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af.
Begunstigingstermijn
29. Het college heeft ter zitting verklaard dat in het geval dat de rechtbank het verzoek om een voorlopige voorziening afwijst en het beroep inhoudelijk ongegrond verklaard, hij zelf de begunstigingstermijn verlengt tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Belhadi griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2024.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.