Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/1160
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 februari 2024 in de zaak tussen
1. [eiseres sub 1] B.Vgevestigd in [vestigingsplaats ] , eiseres sub 1
2. [eiser sub 2] ,uit [woonplaats] , eiser
3. [eiseres sub 3] B.V.gevestigd in [vestigingsplaats ] , eiseres sub 3
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij; voor eiseres sub 3 treedt als gemachtigde tevens op: mr. L. de Vis),
tezamen ook: eisers
en
Gedeputeerde Staten van Flevoland, het college
(gemachtigde: mr. J. Keur).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.gevestigd in Nijmegen (MOB)
Stichting Animal Rightsgevestigd in Den Haag (SAR),
(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen)
Procesverloop
1. Op 8 oktober 2020 is namens de rechtsvoorganger van eiseres sub 1 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen en veranderen van een inrichting, te weten de varkenshouderij aan het [adres] in [vestigingsplaats ] (hierna: de revisievergunning). De varkenshouderij wordt sinds 28 augustus 2020 gedreven door eiseres sub 1, die daarmee als aanvrager geldt. Eiser is sinds deze datum de bestuurder van eiseres sub 1.
1.1.
De aanvraag van eiseres op grond van de Wabo ziet onder meer op het bouwen en plaatsen van een mestzak, het aanleggen van een grondwal en op een revisievergunning voor het veranderen van een varkenshouderij. Verder ziet de aanvraag op het mogen houden van meer biggen en (kraam)zeugen en minder vleesvarkens en op het in werking hebben van onder meer een brijvoerinstallatie.
1.2.
In het besluit van 8 maart 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de gevraagde revisievergunning geweigerd en de in 2006 voor de varkenshouderij verleende omgevingsvergunningen milieu en de daarop gevolgde gewijzigde vergunningen ingetrokken op grond van artikel 2.20, eerste lid van de Wabo en artikel 5.19, vierde lid, onder b van de Wabo, in samenhang met artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob).
1.3.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. SAR en MOB hebben hierop een reactie gegeven. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 9 november 2023 op zitting behandeld. Daaraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eisers en eiser zelf. Namens het college zijn verschenen mr. [A] , senior bestuurlijk-juridisch adviseur, mr. [B] , senior juridisch adviseur en haar gemachtigde. Namens SAR en MOB zijn verschenen [C] en [D] en hun gemachtigde. Verder zijn verschenen: [E] , dierenarts en [F] , bouwkundige bij [adviesbureau] B.V..
1.5.
De rechtbank heeft na afloop van de zitting aan partijen meegedeeld dat op 21 december 2023 uitspraak zou worden gedaan. Deze datum heeft de rechtbank niet gehaald door omstandigheden die niet met deze zaak te maken hebben. De rechtbank doet vandaag uitspraak. De voorzieningenrechter doet vandaag ook uitspraak op het gelijktijdig met het beroep ingestelde verzoek om voorlopige voorziening. [1]
Beoordeling door de rechtbank
Leeswijzer
2. De rechtbank geeft voor de leesbaarheid een inleiding op de zaak en voorziet in een leeswijzer.
2.1.
Het college vindt dat eisers geen aanspraak kunnen maken op de omgevingsvergunning die is aangevraagd, en dat de oude vergunningen moeten worden ingetrokken. Dat komt omdat volgens het college sprake is van een integriteitsrisico, zoals bedoeld in de Wet bibob. Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit niet juist is. Zo stellen zij onder andere dat het onderzoek dat tot dit besluit heeft geleid niet zorgvuldig was en dat de conclusie, dat sprake zou zijn van een risico dat de vergunningen gebruikt zouden worden voor het plegen van strafbare feiten, onjuist is. Daarbij speelt ook een rol dat de concernrelaties van de ondernemingen van eisers zijn veranderd, zodat een eerdere samenwerking waarop die risico-inschatting mede is gebaseerd, niet meer relevant is. Voor zover de rechtbank zou oordelen dat wel sprake is van een ernstige mate van gevaar, is weigering en intrekking van vergunningen niet proportioneel en moest het college daar dus vanaf zien.
2.2.
De rechtbank behandelt achtereenvolgens:
- Inleidende overwegingen over partijen en de processtukken (ro. 3 t/m 5);
- De inhoud van het bestreden besluit (ro. 6);
- Beoordeling van de totstandkoming van het bibob-onderzoek (ro.7);
- Beoordeling van het samenwerkingsverband en de mate van het gevaar (ro. 9 t/m 16);
- Beoordeling van de proportionaliteit (ro. 17 t/m 19.7);
- Conclusie en gevolgen (ro. 20 t/m 20.2).
Inleidende overwegingen over partijen en de processtukken
3. Het beroep van eiseres sub 3 is ingesteld namens [onderneming] B.V.. Tussen partijen is niet in geschil dat deze rechtspersoon niet bestaat. Eisers hebben gesteld dat telkens waar [onderneming] B.V. is geschreven, [eiseres sub 3] B.V. is bedoeld. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een kennelijke verschrijving, en dat gemachtigde inderdaad telkens [eiseres sub 3] B.V. heeft bedoeld. De rechtbank is van oordeel dat het voor alle partijen, dus ook voor het college, op elk moment duidelijk moet zijn geweest dat het hier gaat om een vergissing van gemachtigde. De rechtbank neemt daarom [eiseres sub 3] B.V., eiseres sub 3, aan als eisende partij in plaats van [onderneming] B.V. Het betoog van het college dat [eiseres sub 3] B.V. niet-ontvankelijk is, slaagt daarom niet.
4. Het college heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd en daarbij ten aanzien van een aantal stukken verzocht om beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 28 van de Wet bibob.
4.1.
De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft met haar beslissingen van 17 oktober 2023 [2] en 2 november 2023 dat verzoek gedeeltelijk toegewezen. Eisers en de derde-partijen hebben de rechtbank toestemming verleend om kennis te nemen van de geheime stukken, zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. De rechtbank heeft kennisgenomen van alle stukken.
5. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd. Eisers hebben samenhangend met hun beroep bij het college een Woo-verzoek ingediend, omdat er volgens hen geheime stukken zijn die het college tot nu toe niet heeft verstrekt. Het college heeft dit verzoek met het besluit van 9 maart 2023 afgewezen. Volgens eisers moet de rechtbank het Woo-verzoek en de beslissing daarop betrekken bij haar beoordeling.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat het Woo-verzoek van eisers buiten de omvang van dit geding valt. Overigens heeft het college ten aanzien van dat verzoek op 9 augustus 2023 een besluit genomen waarin het bezwaar van eisers ongegrond is verklaard. Nu eisers daartegen geen rechtsmiddel hebben aangewend staat dat besluit in rechte vast. Eisers hebben verder niet geconcretiseerd welke stukken volgens hen in het dossier ontbreken, en ook niet aannemelijk gemaakt dat er nog meer (geheime) stukken zijn dan de stukken die het college heeft overgelegd. De beroepsgrond slaagt niet.
De inhoud van het bestreden besluit
6. Het college heeft zijn besluit om de revisievergunning te weigeren en de verleende omgevingsvergunningen in te trekken genomen omdat hij van mening is dat sprake is van een ernstig vermoeden dat de vergunningen gebruikt zullen worden voor het plegen van strafbare feiten (artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bibob).
Het college heeft dit besluit gebaseerd op het advies van 22 juni 2022 van het Landelijk Bureau Bibob (LBB).
Volgens het college blijkt uit dit LBB-advies dat eiseres sub 1 een zakelijk samenwerkingsverband heeft met de vennootschappen van [eiser sub 2] en met het concern van [G] . Door vennootschappen van [G] zijn in de jaren 2009 tot en met 2018 strafbare feiten gepleegd op grond van onder meer de Wet Dieren, het Varkensbesluit en de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, de Meststoffenwet, de Wet Milieubeheer en de Wabo. Deze strafbare feiten hangen samen met de exploitatie van varkenshouderijen waarvoor de vergunningen zijn verleend en aangevraagd. Volgens het college staat eiseres sub 1 in relatie tot deze strafbare feiten, omdat [G] (indirect) zeggenschap heeft over en indirect vermogen verschaft aan eiseres. Het college vindt het tijdsverloop sinds de gepleegde strafbare feiten, mede gelet op het gerechtelijk beroepsverbod van [G] , niet zodanig lang dat die feiten niet bij de beoordeling van het gevaar kunnen worden betrokken. Daarnaast blijkt uit dit advies dat twee vennootschappen die onder het bestuur van eiser ( [eiser sub 2] ) staan (te weten in [H] en [I] ) recenter (2020/2021) ook overtredingen hebben begaan. Eiseres sub 1 staat daarmee in relatie omdat [eiser sub 2] ook bestuurder is van eiseres sub 1. Gezien deze relatie tot in het verleden gepleegde strafbare feiten en gezien de omvang ervan, is sprake van een ernstig gevaar dat de vergunning gebruikt zullen worden om strafbare feiten te plegen.
Het college vindt verder dat de weigering en de intrekking van de omgevingsvergunningen niet onevenredig is met de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Het alleen weigeren van de gevraagde vergunning heeft volgens het college geen of weinig invloed op de bedrijfsvoering van eiseres sub 1, omdat met de reeds verleende vergunningen nog steeds strafbare feiten kunnen worden gepleegd. Gelet op de aard en ernst van de strafbare feiten, de hoeveelheid en het onwenselijke patroon, is vergunningverlening onder voorschriften volgens het college niet passend. Tot slot vindt het college dat de weigering van de gevraagde vergunning en de intrekking van de reeds verleende vergunningen in dit geval ook evenwichtig is. Het financiële belang van eiseres sub 1 weegt volgens het college niet op tegen het algemene belang van het voorkomen van het met de vergunningen ongewild faciliteren van criminele activiteiten.
Beoordeling van de totstandkoming van het bibob-onderzoek
7. Op 1 januari 2024 is de Wabo vervallen en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat zowel de aanvraag om een vergunning als de intrekking van de vergunningen dateren van vóór 1 januari 2024, is in deze zaken de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 en artikel 4.5 van de Invoeringswet Omgevingswet.
8. Eisers voeren aan dat het college niet objectief en onpartijdig heeft gehandeld door een bibob-onderzoek te starten, nu niet is voldaan aan de daarvoor geformuleerde eisen. Volgens eisers heeft het college vooringenomen gehandeld en is het besluit daarom onzorgvuldig genomen.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Op de aanvraagprocedure voor een vergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a, b en e, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 2.20, tweede lid, van de Wabo en artikel 7a van de Wet bibob, is de Beleidsregel bibob Flevoland 2012 (de beleidsregel) van toepassing. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de beleidsregel stuurt het college voorafgaande aan een eventuele screening een bibob-vragenformulier als de aanvrager deel uitmaakt van de afvalbranche. Op grond van artikel 2, zevende lid, van de beleidsregel vindt in die gevallen ook een screening plaats. Nu eiseres sub 1 afvalstoffen verwerkt ten behoeve van haar brijvoervoerinstallatie, valt zij onder deze bepalingen. Het college heeft dan ook in overeenstemming met artikel 2, tweede en zevende lid, van de beleidsregel aan eiseres sub 1 een bibob-vragenformulier gestuurd en een screening uitgevoerd.
8.2.
In het kader van de screening heeft het college een open bronnenonderzoek verricht en het Justitieel Documentatie Systemen (JDS) geraadpleegd. Op basis van de ingevulde bibob-vragenlijst en de informatie uit de screening, besluit het college vervolgens mede aan de hand van indicatoren of een advies moet worden aangevraagd bij het LBB. [3] De indicatoren zijn vermeld in artikel 3 van de beleidsregel. Deze indicatoren hebben onder meer betrekking op de persoon van de aanvrager, de financier van de onderneming en de eigenaar van het pand. Het college heeft in het bestreden besluit onder andere als indicatoren genoemd Kamervragen uit 2015, 2017 en 2018 en berichten in de media. Op basis van deze indicatoren en het eigen onderzoek heeft het college, naar het oordeel van de rechtbank, de vergunningaanvraag van eisers aan een bibob-onderzoek mogen onderwerpen. Het college heeft in dat kader in overeenstemming met de beleidsregel aan LBB verzocht om een advies als bedoeld artikel 9, eerste lid, van de Wet bibob uit te brengen in verband met de aangevraagde en verleende omgevingsvergunningen van eiseres sub 1.
8.3.
Eisers stelling dat het college bij zijn keuze om de vergunningaanvraag wel of niet aan een bibob-onderzoek te onderwerpen vooringenomen heeft gehandeld omdat niet werd voldaan aan de eisen van de beleidsregel, slaagt niet gelet op het voorgaande. Ook overigens hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat van vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4 van de Awb sprake is. Dat er in de provincie, naar eisers stellen, “al geruime tijd volop discussie is over de varkensbaron [G] ”, betekent niet dat het instellen van een bibob-onderzoek alleen al daarom vooringenomen is. Van een schending van het vertrouwensbeginsel is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. Dat aan eiseres sub 1 in 2017 en in 2019 zonder een voorafgaand bibob-onderzoek vergunningen zijn verleend, maakt niet dat zij er op heeft mogen vertrouwen dat dit bij deze vergunning weer het geval zou zijn. Van een concrete toezegging [4] door het college aan eiseres sub 1 dat er geen bibob-onderzoek zou plaatsvinden, is ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Beoordeling van het samenwerkingsverband en de mate van het gevaar (artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bibob)
9. Eisers voeren aan dat het college bij de beoordeling van de ernst van het gevaar dat de vergunningen (mede) gebruikt zullen worden voor het plegen van strafbare feiten onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het tijdsverloop, de gewijzigde bedrijfsstructuur en aan de verschillende locaties. Volgens eisers zijn een groot aantal strafbare feiten dermate oud dat het college deze bij de beoordeling van het gevaarcriterium buiten beschouwing had moeten laten. Daarbij is sinds 28 augustus 2020 sprake van een fundamentele wijziging in de bedrijfsstructuur van eiseres sub 1, waarbij eiser als zelfstandig bestuurder is doorgegaan en [G] op afstand is geplaatst (de knip). [5] [G] heeft geen enkele feitelijke rol meer bij de exploitatie en de bedrijfsvoering van eiseres sub 1. Zijn papieren rol is beperkt tot bestuurder van de vastgoed B.V.’s en niet méér dan dat. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen eisers naar de verklaring van 24 april 2023 van een voerleverancier en naar de verklaring van 4 mei 2023 van [E] , dierenarts. Eiseres sub 1 staat daarom niet langer in relatie tot de overtredingen van [G] , waarmee niet wordt voldaan aan het ‘vermoeden dat eiseres sub 1 in relatie staat tot strafbare feiten’ zoals dit criterium wordt uitgelegd in de rechtspraak. [6] Het volledig doorhalen van het zakelijk samenwerkingsverband met [G] is volgens eisers niet mogelijk, omdat eiser ( [eiser sub 2] ) het onroerend goed financieel niet kan overnemen. Daarbij miskent het college dat de overtredingen zijn gepleegd op de werkvloer van de varkensbedrijven en niet door de directeur van het concern. Nu sprake is van een verandering van de bedrijfsvoering bij eiseres sub 1, is er geen gevaar meer dat de overtredingen uit het verleden zich nog langer zullen voordoen. Ook de recentere overtreding in [vestigingsplaats ] en op de locatie [H] en van [I] zijn geen indicatie voor een gevaar dat zich overtredingen zullen blijven voordoen. Eiser ( [eiser sub 2] ) heeft daarin zijn verantwoordelijkheid genomen en gezorgd dat dit niet meer voorkomt. Eisers verwijzen in dit verband naar het inspectierapport Welzijn varkens van 14 november 2022 van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (inspectierapport NVWA), waaruit blijkt dat sprake is van een correcte bedrijfsvoering bij eiseres sub 1 vanuit het oogpunt van gezondheids- en welzijnswetgeving voor dieren. Eisers stellen dat de inrichtingen waar eiser ( [eiser sub 2] ) de scepter zwaait voldoen aan alle (dieren)welzijnsregels. De overtredingen gepleegd in het verleden in het concern [G] en de recentere overtredingen in [vestigingsplaats ] en op de locaties [H] en [I] rechtvaardigen volgens eisers gezien dit alles dan ook geen gegronde vrees voor strafbare feiten, c.q. er is geen ernstig gevaar dat de vergunningen mede gebruikt zullen worden voor het plegen van strafbare feiten.
10. Derde-partijen bestrijden dat [G] geen feitelijke zeggenschap meer heeft over de bedrijfsvoering van eiseres sub 1. De verklaring van de dierenarts is volgens derde- partijen niet onafhankelijk. Het is immers vreemd dat een varkensbedrijf in [vestigingsplaats ] bij een dierenarts zit, die op ruim 200 km afstand gevestigd is. Dat [G] geen enkele bemoeienis meer zou hebben bij de bedrijfsvoering, past volgens derde-partijen ook niet bij zijn karakter als de man die de touwtjes strak in handen houdt als hoofd van zijn concern met grote financiële belangen. [7] Verder wijzen derde-partijen naar de situatie in Duitsland, waar [G] in stappen afstand nam van zijn Duitse ondernemingen maar wel stromannen gebruikte. Daarbij werkt eiser al bijna 30 jaar samen met [G] , zoals blijkt uit zijn LinkedIn. Dat eiseres sub 1 pas vanaf augustus 2020 bestaat, doet volgens derde partijen niet af aan hun nauwe samenwerkingsverband.
Derde partijen betwisten ook dat eiseres sub 1 en alle andere locaties waar eiser de scepter zwaait aan alle relevante welzijnswetgeving voldoen. Zij verwijzen naar een incident op 10 december 2020 bij de varkenshouderij in [I] , waar door vervoersbedrijf Tivac slachtzeugen niet transportwaardig zijn afgevoerd. Dit vervoersbedrijf heeft eerder van de NVWA een last onder dwangsom opgelegd gekregen voor overtredingen van de Transportverordening. Ook naar aanleiding van een controle door de NVWA op 10 mei 2021 in [I] zijn dwangsommen opgelegd wegens overtredingen van het Besluit Houders van Dieren vanwege de slechte zorg en luchtkwaliteit voor varkens. Verder heeft de NVWA op 23 september 2021 nieuwe dwangsommen voor het bedrijf in [I] aangekondigd. Dat dit bedrijf nu leeg staat, neemt niet weg dat eiser verantwoordelijk was voor de bedrijfsvoering op deze locatie toen sprake was van veelvuldige overtredingen van (dieren)welzijnswetgeving. Daarbij opereert eiseres sub 1 tot nu toe zonder natuurvergunning.
Over de gewijzigde bedrijfsstructuur voeren derde-partijen aan dat veel overtredingen van de dierenwelzijnswetgeving niet op de werkvloer, maar door het management zijn gepleegd. Het onthouden van zorg en behandeling van dieren, door onder meer onvoldoende personeel, is volgens derde partijen dan ook aan de bedrijfsleiding te wijten.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
12. Op grond van artikel 2.20 van de Wabo kan – kort gezegd – het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, het uitvoeren van een werk en het wijzigen van een inrichting, bij een beoordeling in het kader van de Wet bibob slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob met dien verstande dat voor de toepassing van die bepaling onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
12.1.
Op grond van artikel 5.19, vierde lid, onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag de vergunning intrekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Artikel 2.20, tweede lid, van de Wabo is in dat geval van overeenkomstige toepassing.
11.2
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob kan een bestuursorgaan dat daartoe bevoegd is een aangevraagde beschikking weigeren, dan wel een gegeven beschikking intrekken indien een ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om a) uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (de a-grond) of b) strafbare feiten te plegen (de b-grond). Het gaat in deze zaak om de b-grond.
12.2.
Op grond van het derde lid wordt de mate van gevaar vastgesteld op basis van (i) feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven, (ii) ingeval van vermoeden de ernst daarvan, (iii) de aard van de relatie en (iv) het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
12.3.
Op grond van het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten, indien hij a) deze strafbare feiten zelf heeft begaan, b) hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of c) een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon leidinggevende van betrokkene is, dan wel zeggenschaphebbende over betrokkene, vermogensverschaffer van betrokkene of een persoon die in een zakelijk samenwerkingsverband tot betrokkene staat of heeft gestaan.
12.4.
Op grond van het achtste lid geldt dat in dit artikel onder een strafbare feit mede een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt verstaan.
12.5.
Bij een belastend besluit als een intrekking van een vergunning, rust de bewijslast of aan de voorwaarden voor die intrekking is voldaan op het bestuursorgaan, het college dus. Het college moet daarvoor de nodige kennis over de relevante feiten vergaren. Als hij daartoe relevante feiten aandraagt, is het vervolgens aan de vergunninghouder om die te betwisten en om die betwisting te onderbouwen. Het college mag gelet op de deskundigheid van het LBB daarbij in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. [8]
13. Het LBB heeft in het onderhavige advies geconcludeerd dat er een ernstig gevaar bestaat dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Aan de gevaarzetting op de b-grond heeft het LBB ten grondslag gelegd dat [G] en de vennootschappen die tot zijn concern behoren, waaronder [vennootschap] B.V., als ook de vennootschappen die behoren tot het concern van eiser in [vestigingsplaats ] , [H] en in [I] tussen 2009 en 2021 veelvuldig strafbare feiten hebben gepleegd op het gebied van dierenwelzijn en dat aan hen boetes zijn opgelegd wegens het (herhaaldelijk) overtreden van diverse wettelijke regels op het gebied van dierenwelzijn en milieu. Deze overtredingen rechtvaardigen daarom een gegronde vrees voor het plegen van nieuwe strafbare feiten, aldus het LBB-advies.
13.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college het LBB-advies van 22 juni 2022 aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
13.2.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college de feiten die vermeld staan in de justitiële registraties van het concern van [G] en van de vennootschappen in [vestigingsplaats ] , [H] en [I] heeft mogen betrekken bij de bepaling van de mate van gevaar dat de vergunningen mede gebruikt zullen worden voor strafbare feiten. De rechtbank legt dat hieronder uit.
13.3.
Een zakelijk samenwerkingsverband wordt aangenomen als sprake is van een zakelijke relatie, die gericht is op samenwerking en van een zeker duurzaam en structureel karakter is. [9] Gezien de structuur van het concern en de financiële betrokkenheid van [G] bij de exploitatie van de varkenshouderij van eiseres sub 1, volgt de rechtbank het college in zijn standpunt dat [G] zeggenschap heeft over eiseres sub 1 en tot haar in een zakelijk samenwerkingsverband staat. Het college heeft daarbij terecht doorslaggevend gewicht toegekend aan het feit dat [G] met zijn bedrijf [eiseres sub 3] B.V. (eiseres sub 3) financieel eigenaar is van alle gebouwen en opstallen van eiseres sub 1. Hiermee heeft [G] ook na de gewijzigde bedrijfsstructuur van 20 augustus 2020 (de knip) nog zeggenschap en invloed gehouden over de vennootschappen van eiser. Verder heeft het college mogen betrekken dat eiser ( [eiser sub 2] ) sinds 28 augustus 2020 bestuurder (en daarmee leidinggevende) is van de vennootschappen in [H] en [I] , op grond waarvan deze vennootschappen deel uitmaken van eisers concern.
14. De rechtbank oordeelt dat het bestreden besluit een gedetailleerde uiteenzetting bevat van de feiten en omstandigheden die erop wijzen, alsmede redelijkerwijs doen vermoeden dat eiseres sub 1 in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd door de vennootschappen op andere locaties. Deze strafbare gedragingen hangen samen met activiteiten waarvoor de revisievergunning is aangevraagd en reeds omgevingsvergunningen zijn verleend. Niet is vereist dat de strafbare feiten moeten zijn begaan bij dezelfde inrichting om deze te mogen betrekken bij het vaststellen van de mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Het college heeft daarom ook de overtredingen van andere locaties bij de beoordeling van het gevaar mogen betrekken en die overtredingen ook aan eiseres sub 1 kunnen tegenwerpen op grond van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wet bibob.
15. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op basis van de strafbare feiten van eiseres sub 1 en de (recente) strafbare feiten van de andere vennootschappen kunnen concluderen dat er sprake is van een ernstig gevaar voor nieuwe strafbare feiten. Het college heeft in de knip geen aanleiding [H] zien om een mindere mate van gevaar aan te nemen. Evenmin heeft het college in het tijdsverloop een reden [H] zien om aan te nemen dat sprake is van een mindere mate van gevaar. Het college heeft inspectierapport van de NVWA onvoldoende mogen vinden als bewijs dat er geen gevaar meer bestaat dat de eerdere strafbare feiten die zijn gepleegd door de vennootschappen van [G] en van eiser zich in de toekomst niet meer zullen voordoen. Daarbij heeft het college van belang mogen vinden dat sprake is van een patroon van strafbare gedragingen over een langere periode op het gebied van dierenwelzijn.
Tussenconclusie
16. Uit het voorgaande volgt dat het tijdsverloop, de gewijzigde bedrijfsstructuur en de omstandigheid dat verschillende locaties bij de beoordeling zijn betrokken, niet maken dat sprake is van een mindere mate van gevaar in de zin van artikel 3 van de Wet bibob. Het college mocht concluderen dat een ernstige mate van gevaar bestaat. Daarmee is voldaan aan de gevaarzetting op de b-grond van artikel 3 van de Wet bibob en was het college in beginsel bevoegd is om de vergunningen te weigeren en in te trekken. Die intrekking en weigering mag alleen als die ook evenredig is en dat beoordeelt de rechtbank hierna.
Beoordeling van de evenredigheid
17. Eisers voeren (subsidiair) aan dat geen juiste belangenafweging heeft plaatsgevonden. Volgens eisers heeft het college onvoldoende gekeken naar minder ingrijpende maatregelen, zoals een verscherpt toezichtregime, een tijdelijke intrekking en de mogelijke verkoop van het bedrijf waarvoor eisers open staan. Ook is volgens eisers de intrekking van de vergunningen naast de weigering van de aangevraagde vergunning onevenredig zwaar. Eisers hebben in dat kader aangevoerd dat de schade als gevolg van die weigering en intrekking zeer groot is. Het gebouw van de varkensstal heeft dan geen positieve (economische) waarde meer en zal gesloopt moeten worden. Ook de aanwezige voorzieningen zoals erfverharding en mestbassin zullen moeten worden opgeruimd en verwijderd. Daarnaast is sprake van exploitatieschade. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen eisers naar het taxatierapport uit 2019 en de brieven van 20 januari 2023 en 19 oktober 2023 van de taxateur. Volgens eisers had het college moeten onderzoeken of minder verstrekkende maatregelen het ernstig gevaar hadden kunnen wegnemen, omdat eisers wijzigingen in de bedrijfsstructuur hebben doorgevoerd. In dit verband stelt zij dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om voorschriften te verbinden aan de vergunningen, zoals controles en procesafspraken over de inrichting.
18. Het college stelt zich op het standpunt dat de evenredigheidstoets op juiste wijze is verricht. Volgens het college zijn de weigering en de intrekking van de vergunningen proportioneel. De door eisers genoemde alternatieve maatregelen zijn volgens het college ongeschikt om het doel – het voorkomen dat een vergunning mede gebruikt wordt voor het plegen van strafbare feiten – te bereiken. Het alleen weigeren van de vergunning voor het plaatsen van de mestzak en het houden van minder varkens, zonder de intrekking, zal in de praktijk weinig invloed hebben op de bedrijfsvoering van de varkenshouderij. Daarmee kunnen de omgevingsvergunningen volgens het college nog steeds het plegen van stafbare feiten faciliteren. Het geven van voorschriften op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet bibob kan, blijkens de toelichting, [10] alleen bij een ernstig gevaar op facilitering van lichte strafbare feiten. Omdat het hier niet gaat om lichte overtredingen, is een verscherpt toezicht als vergunningvoorschrift volgens het college niet een passend alternatief. Daarnaast zou vergunningverlening onder voorschriften in dit geval ook praktisch geen uitkomst bieden, omdat genoemde bepaling eist dat de voorschriften gericht moeten zijn op het beperken of wegnemen van het geconstateerde gevaar, gerelateerd zijn aan de bevindingen in het LBB-advies. De strafbare feiten in kwestie betreffen met name dierenwelzijn en ten aanzien daarvan is de NVWA - en niet het college - verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving op de regelgeving. Een tijdelijke intrekking van de reeds verleende omgevingsvergunning, bijvoorbeeld voor de duur van een jaar, staat volgens het college niet in verhouding tot de hoeveelheid strafbare feiten in kwestie, de aard en ernst daarvan en het eerdergenoemde onwenselijke patroon. Daarbij weegt het college mee dat ook bij een tijdelijke intrekking alle varkens (vele duizenden) uit de inrichting worden afgevoerd wat grote financiële gevolgen heeft voor de inrichting en de aldaar werkzame personen. Vanuit het oogpunt van dierenwelzijn en vanuit bedrijfseconomisch oogpunt is het volgens het college dan ook onmogelijk en onwenselijk om de varkenshouderij tijdelijk te beëindigen en na een jaar weer op te starten. Het voorstel van eisers om verkoop van het bedrijf als voorwaarde op te nemen, hebben eisers voor het eerst in beroep aangedragen zodat het college bij het bestreden besluit daarmee geen rekening kon of moest houden.
19. De rechtbank overweegt over de evenredigheid als volgt.
19.1.
Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob moet de weigering dan wel intrekking bedoeld in het eerste lid, evenredig zijn aan de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Daarnaast moet het bestreden besluit ook voldoen aan het evenredigheidsvereiste van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het daarbij horende toetsingskader zoals dat uiteen is gezet in de rechtspraak van de Afdeling. [11] De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daarvan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belasten besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn, aldus de Afdeling in voornoemde uitspraak.
Dit toetsingskader bevat veel relevante aspecten. Toegepast op deze zaak gaat het om een belastend besluit op basis van een discretionaire bevoegdheid met ingrijpende gevolgen voor de geadresseerden. De rechtbank zal nu in het bijzonder de evenwichtigheid van het betrokken besluit toetsen. Dit wordt ook wel aangeduid als de evenredigheid in strikte zin: hoe valt die toets uit voor betrokkenen?
19.2.
De rechtbank acht aannemelijk dat eisers als gevolg van de weigering en intrekking van de vergunningen een aanzienlijke financiële schade lijden. Uit de stukken van de taxateur blijkt dat de waarde van het onroerend goed na intrekking van de vergunningen nog 90% van de waarde van 2019 zal bedragen. Uit de verklaringen afgelegd op de zitting door bouwkundige [F] blijkt dat het gebouw meerdere bouwlagen heeft die technisch gezien niet gewijzigd kunnen worden en het gebouw gezien de constructie feitelijk alleen geschikt is voor een varkenshouderij. Als het bedrijf moet worden gesloopt, betekent dat volgens eisers een financiële schade van € 3,2 miljoen plus een bedrag van € 361.000,- dat recent in de onderneming is geïnvesteerd. Na sloop van het bedrijf resteert een bouwkavel van één hectare waarop een agrarische bestemming rust. Daarnaast is recentelijk ook de natuurvergunning van de varkenshouderij ingetrokken. Weigering en intrekking van de vergunningen zal leiden tot verlies van inkomsten voor de varkenshouderij van eisers en uiteindelijk tot het faillissement van het bedrijf. Hiermee is ook het eigendomsrecht in het geding. Verder zal sloop van de varkensstallen leiden tot kapitaalvernietiging en tot een verlies aan werkgelegenheid.
19.3.
De rechtbank overweegt verder dat de overtredingen van [G] , hoewel deze zijn aan te merken als ernstig, deels ver in het verleden liggen. De recente overtredingen die zijn te wijten aan de vennootschap in [vestigingsplaats ] en de twee andere vennootschappen waar eiser bestuurder van is, zijn minder in aantal en te kwalificeren als minder ernstig. Daarbij weegt de rechtbank mee dat eiser stappen heeft gezet om zijn bedrijfsvoering te verbeteren en overtredingen in de toekomst te voorkomen. In dat verband is van belang dat [G] sinds 28 augustus 2020 op afstand is gezet van de exploitatie van de varkenshouderij van eiser en dat het niet zo is dat de verklaring van de dierenarts en het inspectieverslag van de NVWA in het geheel geen aanknopingspunten bieden voor de aanname dat de situatie met betrekking tot het dierenwelzijn in het bedrijf van eiser in de afgelopen drie jaar is verbeterd.
19.4.
De rechtbank overweegt verder dat het college zijn standpunt dat de varkensstallen en voorzieningen op het bedrijfsterrein in [vestigingsplaats ] nog steeds kunnen worden gebruikt voor andere (vergunningsvrije) activiteiten, niet heeft onderbouwd. Eisers hebben dat standpunt gemotiveerd betwist en het college heeft niet kunnen duiden welk alternatief gebruik dat zou kunnen zijn. Ook op zitting heeft het college hierover geen nadere toelichting kunnen geven. De enkele betwisting door het college dat de voorzieningen geen positieve economische waarde meer hebben en daarom gesloopt moeten worden, is gelet op wat hiervoor is overwogen, onvoldoende als motivering dat de intrekking en weigering van de vergunningen daarom evenredig zijn.
19.5.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college te gemakkelijk voorbij is gegaan aan de door eisers aangedragen alternatieve maatregelen. Ook heeft het college in deze context de gevolgen van de intrekking van de natuurvergunning van de varkenshouderij als gevolg van de onverbindend verklaarde PAS-melding [12] niet onderzocht. De weigering en intrekkingen van de vergunning heeft voor eisers ernstige en vergaande gevolgen, die het college gelet op de op haar rustende zwaardere bewijslast (nu het gaat om belastende besluiten), naar het oordeel van der rechtbank onvoldoende heeft onderzocht. Bij belastende besluiten rust er immers een ambtshalve verplichting op het college om minder vergaande alternatieven serieus onder ogen te zien. Onder deze omstandigheden heeft college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende afgewogen of de strafbare gedragingen van de vennootschappen op het gebied van dierenwelzijn in de jaren tot 2012 in combinatie met de recentere feiten, dermate ernstig zijn dat de financiële gevolgen van het bestreden besluit voor eisers daartegen opwegen. Daarbij merkt de rechtbank op dat eisers pas in beroep met de verkoop van het bedrijf als alternatieve maatregel zijn gekomen, zodat het college hier in het bestreden besluit niet op kon ingaan, maar dat ontslaat het college niet van de plicht om daar nu alsnog goed naar te kijken.
19.6.
De rechtbank is gezien dit alles van oordeel dat het bestreden besluit de evenredigheidstoets van artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob en artikel 3:4 van de Awb niet kan doorstaan, omdat de gevolgen van de permanente intrekking voor eisers zeer zwaar zijn. Er staan grote (eigendomsrechtelijke) belangen op het spel en die worden door de maatregelen op ernstige wijze aangetast. De rechtbank acht niet ondenkbaar dat het permanent intrekken van de vergunningen voor eiseres sub 1 een faillissement kan betekenen. De permanente intrekking van de vergunningen heeft ook tot gevolg dat deelname aan een beëindigingsregeling niet meer mogelijk is. De rechtbank acht ook niet uitgesloten dat eiseres sub 3 en eiser (forse) negatieve financiële gevolgen kunnen ondervinden. Gelet op de grote gevolgen voor eisers, bezien tegen de aard en ernst van het gevaar, is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat in dit geval niet volstaan had kunnen worden met de oplegging van een minder zware sanctie, zoals een vergunning met voorschriften. Het beroep is daarom gegrond.
19.7.
De rechtbank is, anders dan het college, van oordeel dat de tekst van artikel 3, zevende lid van de Wet bibob het geven van voorschriften in een situatie als deze niet uitsluit. Anders dan het college, acht de rechtbank de wetstekst en niet de Memorie van Toelichting doorslaggevend. Zoals uit de tweede volzin van dit artikellid blijkt, kan het bestuursorgaan voorschriften aan de beschikking verbinden indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Die situatie doet zich hier voor, zoals volgt uit het voorgaande. Dit betekent dat het college nader moet bezien of aan de gevraagde en verleende vergunningen voorwaarden gesteld kunnen worden, bijvoorbeeld een voorwaardelijke vergunning met verscherpt toezicht. De bezwaren die het college daartegen heeft ingebracht, zijn naar het oordeel de rechtbank onvoldoende steekhoudend.
Conclusie en gevolgen
20. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3 van de Wet bibob en artikel 3:4, tweede lid Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook past de rechtbank geen bestuurlijke lus toe, omdat het college een nader onderzoek moet doen naar de evenredigheid van de weigering en intrekking van de vergunningen en de uitkomst daarvan niet op voorhand duidelijk is. Het college moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. In het nieuw te nemen besluit zal het college bij de beoordeling van de evenredigheid ook de door eisers aangedragen mogelijkheid tot verkoop van het bedrijf moeten betrekken.
20.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 2.092,50 voor verleende rechtsbijstand (voor de rechtsbijstand van eisers gezamenlijk: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; 0,5 punt voor de schriftelijke uiteenzetting van eiseres sub 3, met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 837,‑).
20.2.
Ook moet het college het griffierecht van eisers vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het college binnen zes weken een nieuw besluit neemt op de aanvraag van eiseres sub 1;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.092,50,-
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. O. Veldman, voorzitter, mr. J.H. Lange en mr. M.L van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2024.
griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.