ECLI:NL:RBMNE:2024:3334

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/2653, 23/2655 en 23/2658

Uitspraak van de meervoudige kamer van 30 mei 2024 in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten (het college Dronten), eiser

(gemachtigde: mr. R. Janssen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college Almere),eiser

(gemachtigde: mr. I.S. Termaat en mr. J. Hagelaars),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad (het college Lelystad),eiser

(gemachtigde: mr. R. Janssen),

gezamenlijk: de colleges

de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister), verweerder

(gemachtigde: mr. R.E. van de Kamp).

Samenvatting

Deze zaak gaat over de vaststelling door de minister van de hoogte van de vergoeding die de colleges krijgen voor de uitvoering van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Partijen verschillen van mening over de vraag op welke verantwoordingsinformatie de minister de hoogte van de vergoeding voor de Tozo aan de colleges moet baseren. De minister stelt dat hij hierbij uit moet gaan van de informatie waar hij op 30 september 2021 over beschikte en dat hij de nadien door de colleges ingediende informatie niet meer bij de besluitvorming kan betrekken. Op basis van de informatie die de colleges voor 30 september 2021 aan hem hebben verstrekt, heeft de minister een deel van de verleende voorschotten teruggevorderd. De colleges stellen dat dit niet klopt en dat de minister de in maart 2022 door hen aangeleverde verantwoordingsinformatie bij de besluitvorming kan en moet betrekken. Uit die informatie blijkt volgens de colleges dat de daadwerkelijk gemaakte kosten overeenkomen met de verleende voorschotten en dat van terugvordering dus geen sprake kan zijn.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het gelet op de specifieke omstandigheden in deze zaak, onzorgvuldig is dat de minister de vergoeding voor de uitvoering van de Tozo heeft gebaseerd op de verantwoordingsinformatie waar hij op 30 september 2021 over beschikte. Het had in deze zaken op de weg van de minister gelegen om bij de colleges aanvullende informatie op te vragen dan wel de in maart 2022 door de colleges overgelegde verantwoordingsinformatie bij de vaststelling van de vergoeding te betrekken. De rechtbank legt in deze uitspraak uit hoe zij tot dit oordeel komt.

De procedure

3. Met de primaire besluiten van 5 juli 2022 heeft de minister de hoogte van de aan de colleges verstrekte specifieke uitkering voor de Tozo vastgesteld. De minister vordert van het college Almere € 1.477.282,- terug. De minister vordert van het college Lelystad € 419.498,- terug en van het college Dronten vordert de minister € 132.556,- terug. Deze bedragen verrekent de minister op de gebruikelijke wijze via de VNG.

4. De colleges hebben bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Met de bestreden besluiten van 21 maart 2023 heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard. De colleges hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

5. De rechtbank heeft de beroepen op 7 maart 2024 gezamenlijk op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van de colleges en de gemachtigde van de minister bijgestaan door [A] en [B] . Ook heeft namens het college Lelystad [C] deelgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader en achtergrond

6. De Tozo is gecreëerd om zelfstandige ondernemers te ondersteunen die financieel zijn getroffen door de gevolgen van de coronacrisis. De Tozo werd uitgevoerd door de gemeentes. Zes gemeentes in Flevoland, waaronder de colleges, hebben besloten om de Tozo gezamenlijk uit te voeren via het Zelfstandigenloket Flevoland (het ZLF).

7. De verstrekking van de Tozo is een specifieke uitkering in de zin van artikel 15a van de Financiële-verhoudingswet (Fvw). In de Tozo is bepaald dat de minister onder bepaalde voorwaarden ten laste van ’s Rijks kas aan de colleges 100% van de kosten vergoedt van de algemene bijstand en de bijstand voor bedrijfskapitaal die de colleges op grond van de Tozo aan zelfstandig ondernemers hebben verleend. De minister stelt de vergoeding die hij aan de colleges betaalt, vast binnen een jaar nadat de minister van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties (de minister van BKZ) de verantwoordingsinformatie heeft ontvangen op de manier zoals omschreven in artikel 17a, eerste lid, van de Fvw. Op grond van dit artikel van de Fvw moeten de colleges uiterlijk op 15 juli 2021 bij de minister van BZK de verantwoordingsinformatie over het jaar 2020 aanleveren. In de totstandkoming van de Tozo is opgemerkt dat daarbij wordt aangesloten bij de SiSa^[1]-systematiek.^[2]

8. Op grond van artikel 21, vijfde lid, van de Tozo gaat de minister bij het vaststellen van de vergoeding uit van de gegevens waar hij op 30 september van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar kennis van heeft. Dat betekent dat gemeenten 2,5 maand (vanaf het reguliere aanlevertijdstip van 15 juli) de tijd hebben om hun verantwoordingsinformatie voor de bestedingen voor de Tozo aan te vullen of te corrigeren. Daarnaast kan de minister ook met op zijn verzoek later ingediende gegevens rekening houden. In de toelichting bij artikel 21, vijfde lid, van de Tozo is opgenomen dat de minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid om aanvullende gegevens op te vragen als uit een inhoudelijke beoordeling blijkt dat de aangeleverde gegevens niet toereikend zijn om tot vaststelling over te gaan. In dat geval geeft de minister de colleges een redelijke termijn om na 30 september nog aanvullende gegevens in te dienen.^[3]

9. De accountant van het ZLF heeft voor het jaar 2020 de bestedingen voor de Tozo van de bij het ZLF aangesloten gemeentes gecontroleerd. Begin juli 2021 hebben de colleges de afzonderlijke accountantsverslagen en goedkeurende controleverklaringen bij de verantwoording van de Tozo over 2020 aan de minister van BKZ aangeboden. In de afzonderlijke verslagen is vermeld dat bij het college Almere € 1.477.282,- aan fouten en onzekerheden is geconstateerd, bij het college Lelystad € 419.498,- en bij het college Dronten € 132.556,-.

10. Vanwege de omvang van deze geconstateerde fouten en onzekerheden hebben de colleges de accountant van het ZLF verzocht aanvullende controlewerkzaamheden te verrichten. De accountant heeft aan de colleges gemeld dat de controle van de bestedingen voor de Tozo zijn verricht op basis van een steekproef en dat de in de steekproef geconstateerde afwijkingen vervolgens zijn geëxtrapoleerd en toegerekend aan de verschillende aan het ZLF deelnemende gemeentes. Volgens de accountant is het mogelijk om de geconstateerde fouten en onzekerheden te isoleren in plaats van te extrapoleren. Op die manier ontstaat er een nauwkeurig beeld van de fouten en onzekerheden per gemeente. Dit zou volgens de accountant wel enige tijd kosten.

11. Dit heeft ertoe geleid dat het ZLF vanaf 8 september 2021 contact heeft gezocht met de minister over de mogelijkheid om na 30 september 2021 nog correcties op de verantwoordingsinformatie in te dienen. Op 23 september 2021 en op 28 september 2021 heeft het ZLF verzocht om uitstel van de termijn om de verantwoordingsinformatie in te dienen. Op 30 september 2021 heeft de minister verzocht om onderbouwing van het uitstelverzoek. Op 11 november 2021 heeft het ZLF het uitstelverzoek gemotiveerd. Op 13 december 2021 heeft de minister het uitstelverzoek afgewezen.

12. Eind maart 2022 hebben de colleges de door de accountant gecorrigeerde verantwoordingsinformatie alsnog bij de minister ingediend. Uit deze informatie blijkt dat de accountant aanvullende controlewerkzaamheden heeft verricht waar uit blijkt voor alle drie de colleges het bedrag aan fouten en onzekerheden € 0,- bedraagt.
Standpunten van partijen

13. De colleges voeren in de kern aan dat de minister de in artikel 21, vijfde lid, van de Tozo genoemde datum (30 september van het opvolgende jaar) ten onrechte als fatale termijn hanteert. De minister heeft op grond van dit artikel de ongeclausuleerde bevoegdheid om extra informatie op te vragen en om met op een latere datum verstrekte gegevens rekening te houden. De verantwoordingsinformatie waarover de minister op 30 september 2021 beschikte was ook niet toereikend om tot vaststelling van de vergoeding over te gaan. Het begrip toereikend bevat een inhoudelijke component in de zin dat informatie waarvan bekend is dat deze geen accuraat beeld geeft, niet toereikend is om een besluit op te baseren. De Tozo verplicht de minister niet om bewust over te gaan tot een onjuiste vaststelling. De minister stelt daarnaast ten onrechte dat hij alleen rekening kan houden met na de termijn ingeleverde verantwoordingsinformatie als sprake is van een kennelijke fout. Ook als er geen sprake is van een kennelijke fout kan de minister om informatie verzoeken. De rechtspraak waar de minister naar verwijst is in deze zaken niet van toepassing. Daarbij wijzen de colleges erop dat in die rechtspraak de aanvullende informatie pas tijdens de bezwaarprocedure is aangeleverd, terwijl de colleges de informatie nog voor de totstandkoming van de primaire besluiten aan de minister hebben toegezonden. Bovendien vinden de colleges van belang dat het hier gaat om een regeling met een bijzonder karakter, die onder uitzonderlijke maatschappelijke omstandigheden is vormgegeven. De colleges voeren verder aan dat het onzorgvuldig is dat de minister geen nadere verantwoordingsinformatie heeft opgevraagd, terwijl hij daartoe wel bevoegd was en er ook voldoende aanleiding bestond om dit te doen. In deze zaken was het de minister immers vóór 30 september 2021 bekend dat de aangeleverde informatie niet juist was, waardoor er een te hoog bedrag aan fouten en onzekerheden was opgenomen.

14. De minister stelt dat hij de door de colleges na 30 september 2021 ingediende verantwoordingsinformatie niet bij de besluitvorming kon betrekken. Hierbij wijst de minister erop dat de colleges vanuit andere specifieke uitkeringen bekend zijn met de SiSa-sytematiek voor het aanleveren van verantwoordingsinformatie. Ook is in de kamerbrief van 27 maart 2020 al aangekondigd dat de verantwoording van de Tozo via de SiSa-systematiek gaat plaatsvinden. De colleges hadden zich hier dus op kunnen voorbereiden. Verder wijst de minister op de toelichting bij artikel 21, vijfde lid, van de Tozo. Hieruit volgt dat de minister geen rekening houdt met te laat ingediende verantwoordingsinformatie ook als deze onderdeel is van de bezwaarprocedure. Dit is alleen anders als de minister zelf informatie heeft opgevraagd. Daar kon de minister in het geval van de colleges niet toe overgaan, omdat hij op basis van de vóór 30 september 2021 ingediende verantwoordingsinformatie de vergoeding kon vaststellen. Verder volgt uit de rechtspraak dat de minister de colleges ook een hersteltermijn moet geven als sprake is van een kennelijke fout.^[4]Volgens de minister is in de onderhavige gevallen geen sprake van een kennelijke fout maar van een niet-tijdige aanvulling van een wel tijdig ingediende jaarlijkse verantwoording. Gelet hierop stelt de minister dat er voor hem geen mogelijkheid was om uitstel te verlenen voor het aanleveren van verantwoordingsinformatie of om de na 30 september 2021 ingediende verantwoordingsinformatie bij de vaststelling van de vergoeding te betrekken. In dit verband heeft de minister ook gewezen op de begeleidende brief van 25 maart 2022 van de accountant bij de door de colleges ingediende gewijzigde verantwoording waarin hij toelicht dat het door hem verkregen nadere inzicht geen afbreuk doet aan de eerder verstrekte controleverklaring bij de Sisa-bijlage 2020. Volgens de minister bevestigd de accountant hiermee dat hij op 7 juli 2021 geen (kennelijk) foutieve controleverklaring heeft afgelegd.
Voor zover de colleges wijzen op het bijzondere karakter van de Tozo, onderkent de minister dat in het kader van de Tozo – anders dan bij wetgeving in het sociale domein waarbij het met het oog op het tijdig toedelen en verdelen van budgetten noodzakelijk is om tijdig te beschikken over correcte gegevens– geen budgetten worden verdeeld. Maar volgens de minister laat dit onverlet dat ook in Tozo zaken het belang van het adequaat en correct financieel beheer onverkort van toepassing is waardoor uitstel niet mogelijk is. Verder is er geen aanleiding om de hardheidsclausule toe te passen. De geconstateerde fouten en onzekerheden vallen niet onder de Beleidsregel Hardheidsclausule Tozo 1. Ook zijn de bestreden besluiten volgens de minister niet onevenredig.

De beoordeling

15. De rechtbank overweegt als volgt. In artikel 21, vijfde lid, van de Tozo staat:

‘
Bij de toepassing van dit artikel wordt uitgegaan van de gegevens waarvan Onze Minister kennis heeft op 30 september van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van Onze Minister op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen.’

In de toelichting bij dit artikel staat:

’
(…). Voor deze datum geldt de uitzondering dat de minister van SZW een gemeente een redelijke hersteltermijn kan gunnen indien uit een inhoudelijke beoordeling van de uiterlijk op 30 september ontvangen verantwoordingsinformatie blijkt dat deze informatie niet toereikend is voor de vaststelling. (…)’.^[5]

Tijdens de zitting heeft de minister toegelicht welke toets hij hanteert bij de vraag of de aangeleverde informatie toereikend is om tot vaststelling over te gaan of dat hij aanvullende informatie moet opvragen. Het gaat daarbij om een formele en een inhoudelijke toets. Bij de formele toets kijkt de minister of de voor de vaststelling benodigde stukken zijn aangeleverd. Tussen partijen is niet in geschil dat formeel gezien de voor de vaststelling benodigde stukken vóór 30 september 2021 zijn aangeleverd. Bij de inhoudelijke toets kijkt de minister of de aangeleverde stukken geen kennelijke fouten bevatten. Tussen partijen is ook niet in geschil dat de tijdig ingediende verantwoordingsinformatie geen kennelijke fouten bevatte.

16. Naar het oordeel van de rechtbank volgt echter uit de hiervoor opgenomen tekst van en de toelichting bij artikel 21, vijfde lid, van de Tozo niet dat de inhoudelijke toets zich beperkt tot de vaststelling of sprake is van een kennelijke fout.

De rechtbank vindt voor een dergelijke beperkte interpretatie ook geen steun in de rechtspraak^[6]waar de minister naar verwijst. In die uitspraken ging het om de vraag of het bestuursorgaan in afwijking van de systematiek van de Fvw toch met in bezwaar overgelegde verantwoordingsinformatie rekening moest houden. Deze rechtspraak ziet op een fundamenteel andere situatie dan hier aan de orde is. In dit geval hebben de colleges namelijk niet pas in bezwaar maar al vóór het verstrijken van de termijn voor het aanleveren van de verantwoordingsinformatie aangegeven dat de overgelegde verantwoordingsinformatie inhoudelijk niet juist is en hebben zij een aanvullende termijn gevraagd om deze informatie te corrigeren. Vervolgens hebben de colleges vóór het moment waarop de minister de primaire besluiten nam, de gecorrigeerde verantwoordingsinformatie alsnog overlegd.

17. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande noch in de tekst en toelichting bij artikel 21, vijfde lid, van de Tozo noch in de rechtspraak aanknopingspunten om aan te nemen dat de bevoegdheid om aanvullende informatie op te vragen en om na 30 september 2021 overgelegde verantwoordingsinformatie bij de besluitvorming te betrekken, zich beperkt tot voor de vaststelling van de vergoeding ontbrekende stukken of kennelijke fouten in de aangeleverde verantwoordingsinformatie. De rechtbank volgt de minister dan ook niet in zijn standpunt dat de regelgeving de minister onder andere dan de door hem genoemde omstandigheden geen ruimte biedt om aanvullende informatie op te vragen en bij de vaststelling van de vergoeding te betrekken.

18. Naar het oordeel van de rechtbank had de minister ook aanleiding moeten zien om aanvullende verantwoordingsinformatie bij de colleges op te vragen dan wel de in maart 2022 overgelegde verantwoordingsinformatie bij de vaststelling van de vergoeding te betrekken. De rechtbank stelt hierbij voorop - onder verwijzing naar overweging 11. - dat de colleges vóór 30 september 2021 bij de minister hebben aangegeven dat de aangeleverde verantwoordingsinformatie niet kan correct kan zijn en om uitstel hebben verzocht. Daarbij hebben zij in een e-mailbericht van 23 september 2021 ook aan de minister geschreven dat de geconstateerde onzekerheden zijn te isoleren en dat die actie tot een wijziging van de SiSa-bijlagen zal leiden die voor hen gunstig uitvalt. Op 30 september 2021 heeft de minister de colleges verzocht om hun verzoek nader te onderbouwen. Op 11 november 2021 hebben de colleges het verzoek voorzien van die onderbouwing. Eind maart 2022 hebben de colleges vervolgens de gecorrigeerde verantwoordingsinformatie aangeleverd. Dat betekent dat al vóór 30 september 2021 (de inleverdatum voor de verantwoordingsinformatie) èn op het moment dat de minister op 5 juli 2022 de primaire besluiten nam, er concrete aanknopingspunten waren dat de tijdig aangeleverde verantwoordingsinformatie onjuist was. Onder deze omstandigheden vindt de rechtbank het onzorgvuldig dat de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat de in eerste instantie aangeleverde verantwoordingsinformatie toereikend was om tot vaststelling over te gaan. Bij haar oordeel betrekt de rechtbank nog het bijzondere karakter van de Tozo. Het gaat om een regeling die in een noodsituatie tot stand is gekomen en waarbij is aangekondigd dat gemeentes volledig financieel gecompenseerd zullen worden voor de uitkeringskosten en de uitvoeringskosten.^[7]

19. De rechtbank onderkent het belang van de minister om een adequaat en correct financieel beheer te voeren. De rechtbank ziet in dit belang echter geen reden voor een ander oordeel in deze zaken. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen was de minister vóór 30 september 2021 ervan op de hoogte dat de aangeleverde verantwoordingsinformatie (volgens de colleges) onjuistheden bevatte. Verder beschikte de minister vóór het nemen van de primaire besluiten over de gecorrigeerde verantwoordingsinformatie. De minister heeft ook niet onderbouwd waarom het vragen van aanvullende informatie en/of het betrekken van de gecorrigeerde verantwoordingsinformatie in dit geval in de weg stond aan adequaat en correct financieel beheer. Bovendien verwijst de rechtbank ook hier naar het bijzondere karakter van de Tozo en de aankondiging dat gemeentes volledig financieel worden gecompenseerd voor de kosten van de Tozo. Onder deze omstandigheden volgt de rechtbank niet het standpunt van de minister dat het belang van het voeren van een adequaat en correct financieel beheer zich verzette tegen het opvragen van aanvullende verantwoordingsinformatie en/of het betrekken van de in maart 2022 aangeleverde gecorrigeerde verantwoordingsinformatie
.

Conclusie en gevolgen

20. De rechtbank concludeert dat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld door voorafgaand aan de totstandkoming van de primaire besluiten geen aanvullende informatie te vragen en/of bij de totstandkoming van die besluiten de overgelegde gecorrigeerde verantwoordingsinformatie niet te betrekken. In de bestreden besluiten heeft de minister dit niet onderkend. De bestreden besluiten zijn daarom onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd. Dit is in strijd is met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de overige door de colleges aangevoerde beroepsgronden te bespreken.

21. De rechtbank ziet gelet op de aard en omvang van de gebreken in de besluitvorming geen reden om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen. Tijdens de zitting heeft de minister medegedeeld dat als hij de verantwoordingsinformatie van maart 2022 bij de besluitvorming betrekt, dit zal leiden tot een terugvordering van € 0,-. De rechtbank ziet in deze algemene uitlating echter geen mogelijkheid om zelf in de zaken te voorzien. Het gaat over een vaststelling van de financiële vergoeding voor de uitvoering van een specifieke regeling. De rechtbank kan bij een gebrek aan gegevens en gelet op de aard van de materie niet zelf tot die vaststelling komen. De rechtbank draagt de minister daarom op om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van de colleges waarbij hij de gecorrigeerde verantwoordingsinformatie van maart 2022 betrekt. De rechtbank geeft de minister hiervoor een termijn van twaalf weken.

21. Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister het griffierecht aan de colleges vergoeden. Ook krijgen de colleges een vergoeding van hun proceskosten.

De minister moet deze vergoedingen betalen. De colleges hebben allen gebruik gemaakt van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Aan het college Almere moet de minister een proceskostenvergoeding van € 1.750,- betalen, omdat de gemachtigden van het college Almere een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. De rechtbank merkt de zaken van het college Lelystad en het college Dronten aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college Lelystad en het college Dronten zijn in beroep namelijk bijgestaan door dezelfde verlener van rechtsbijstand en de werkzaamheden voor deze twee beroepen waren voorafgaand aan en tijdens de zitting nagenoeg identiek. Aan het college Lelystad en het college Dronten moet de minister daarom voor beide zaken gezamenlijk een proceskostenvergoeding van € 1.750,- betalen (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Verder is de rechtbank niet gebleken van kosten die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 21 maart 2023;

- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de minister aan ieder van de colleges het griffierecht van € 365,- moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten gezamenlijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, voorzitter, en mr. N.M. Spelt en mr. P.J. Blok, leden, in aanwezigheid van mr. R.G.A. Beijen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.