Uitspraak
15/6878 WSW
Datum uitspraak: 9 februari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 8 september 2015, 15/239 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Voorst (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting, waar de zaak gevoegd is behandeld met de zaken 15/2638 WSW, 15/2640 WSW, 15/2641 WSW en 15/2642 WSW, heeft plaatsgevonden op 17 november 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Dunhof-Lampe, mr. M. Ichoh en G.J. Singel. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. M.J. Meihuizen en mr. R.E. van der Kamp.
In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
l. Op 1 januari 2015 is de Invoeringswet Participatiewet in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen aangebracht in onder meer de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór
1 januari 2015.
2.1.
Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft de staatssecretaris aan appellant op grond van de Wsw voor het kalenderjaar 2011 een uitkering toegekend van € 2.516.600,-. Daarbij is uitgegaan van een taakstelling, uitgedrukt in arbeidsjaren, van 97,70.
2.2.
Op 9 juli 2013 heeft appellant de verantwoordingsinformatie voor de Wsw over het jaar 2011 bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ingediend, onder meer bestaande uit de zogenoemde SiSa-bijlage en een verklaring van de accountant.
2.3.
Bij besluit van 2 juni 2014 heeft de staatssecretaris een bedrag van € 530.357,- van appellant teruggevorderd omdat aan appellant voor het kalenderjaar 2011 een uitkering is verstrekt voor 97,7 arbeidsjaren, terwijl blijkens de verantwoording in dat jaar slechts 77,11 arbeidsjaren zijn gerealiseerd, zodat sprake is van een onderrealisatie van 20,59 arbeidsjaren.
2.4.
Appellant heeft tegen het besluit van 2 juni 2014 bezwaar gemaakt. Hij heeft aangevoerd dat per abuis onvolledige gegevens zijn verwerkt in de SiSa-bijlage, door niet de bij de
SW-bedrijven [S.] te Deventer en [F.] te Apeldoorn met een Wsw-indicatie geplaatste personen mee te tellen. Uitsluitend de realisatie in arbeidsjaren van het SW-bedrijf [D.] te Zutphen is verwerkt. De accountant noch de gemeente heeft bemerkt dat de verantwoordingsinformatie onvolledig was. De correcte verantwoordingsinformatie heeft appellant bij het bezwaarschrift gevoegd.
2.5.
Bij besluit van 9 december 2014 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. In hoger beroep heeft appellant de juistheid van de aangevallen uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wsw ontvangt het college jaarlijks een uitkering voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3 van deze wet. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt daarbij het bijbehorende minimumaantal arbeidsjaren vastgesteld.
5.1.2.
Op grond van artikel 9 van Pro de Wsw wordt van de uitkering een nader in deze bepaling aangegeven gedeelte teruggevorderd indien uit de verantwoordingsinformatie blijkt dat in het kalenderjaar waarop de uitkering betrekking heeft het aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsplaatsen uit dienstbetrekkingen minder bedraagt dan het vastgestelde minimumaantal arbeidsjaren.
5.1.3.
Op grond van artikel 9a van de Wsw wordt, in afwijking van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bij de toepassing van artikel 9 gebruikgemaakt Pro van de gegevens in de verantwoordingsinformatie, waarvan de Minister kennis heeft op 30 september van het tweede jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van de Minister op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen.
5.1.4.
In artikel 13 van Pro de Wsw, in samenhang met artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet, is bepaald op welke wijze het college verantwoording aflegt aan de Minister over de uitvoering van de Wsw.
5.2.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9a van de Wsw (Kamerstukken II 2010/11, 32 520, nr. 10, blz. 7-9) volgt, voor zover van belang, het volgende:
“De systematiek van sisa houdt onder meer in dat de gemeente haar jaarrekening, met inbegrip van de sisa-bijlage, de accountantsverklaring en het rapport van bevindingen vóór 15 juli volgend op het verantwoordingsjaar indient bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister van BZK). (...)
De sisa-verantwoordingssystematiek veronderstelt dat de gemeente de vereiste zorgvuldigheid betracht. Dit betekent dat de gemeente haar verantwoordingsinformatie voor indiening ervan bij de minister van BZK op juistheid controleert. De sisa-systematiek voorziet in de mogelijkheid dat de gemeente een nadien onderkende fout corrigeert. Omdat een correctie door één gemeente, zoals hierna nader zal worden toegelicht, consequenties heeft voor het totale proces van budgetverdeling, is het voor het SZW-domein noodzakelijk helder te markeren wanneer correcties nog wel en wanneer die niet meer in het proces van budgetvaststellingen betrokken kunnen worden.
In de praktijk komt het voor dat gemeenten, die hun jaarverantwoording tijdig hebben ingediend, eerst geruime tijd na l5 juli of zelfs ná ontvangst van de vaststellingsbeschikking en/of terugvorderingsbeschikking, onvolkomenheden ontdekken in hun jaarverantwoording en op grond daarvan tot correctie overgaan. Een dergelijke correctie kan gevolgen hebben voor het relatieve aandeel dat die gemeente in het macrobudget heeft, én voor het daarop gebaseerde budget voor die gemeente. Daarmee is een dergelijke correctie tevens van invloed op de relatieve aandelen en dus ook op de feitelijke budgetten van alle andere gemeenten. Correctie door een individuele gemeente op een zo laat tijdstip heeft enkele onwenselijke gevolgen, die via deze wetswijziging worden voorkomen. (…)
Voor zover de foutieve verantwoording heeft geleid tot een te hoge vaststelling van het budget voor die gemeente, wordt het teveel betaalde bedrag teruggevorderd van die gemeente.Met de onderhavige wijzigingen wordt een uiterste datum bepaald waarop correcties in de sisa-verantwoording nog in aanmerking genomen kunnen worden. (…)
Met betrekking tot de budgetvaststellingen achteraf van geoormerkte gelden op basis van de verantwoording over de rechtmatige besteding van de gelden, geldt voor de minister van SZW een ruimere beslisperiode. Omdat het proces van vaststellingen achteraf in de praktijk een aanvang neemt in oktober van het jaar waarin de verantwoordingsinformatie moet zijn ingediend, en het daarbij om andere verantwoordingsgegevens gaat dan die bij de vaststelling een rol spelen, is het redelijk om gemeenten een iets ruimere correctiegelegenheid te bieden, en wel tot en met 30 september in plaats van 15 augustus. (...)
De uiterste datum waarop correcties in de sisa-verantwoording nog in aanmerking genomen worden, wordt vastgelegd in de WWB, de Wpb en de Wsw. Gekozen is voor een regeling op wetsniveau, omdat met de voorgestelde bepalingen wordt afgeweken van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Het betreft een afwijking in die zin dat de budgetvaststelling
- zowel in primo als in bezwaar - niet plaatsvindt op basis van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de beslissing («ex nunc»), maar op grond van de verantwoordingsinformatie waarover de Minister van SZW beschikt op 15 augustus van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar. Hetzelfde geldt voor de budgetvaststelling achteraf van de rechtmatige besteding van de geoormerkte gelden, zij het dat die termijn wordt vastgesteld op 30 september van het (tweede) jaar volgend op het verantwoordingsjaar.”
5.3.
De verantwoording over de uitvoering van de Wsw vindt plaats volgens het principe van Single information, Single audit (SiSa). Dat brengt mee dat gemeenten minder informatie hoeven te verstrekken aan het Rijk over de besteding van specifieke uitkeringen en dat de controle van deze informatie met de invoering van SiSa sterk is verminderd. De procedure van de aanlevering van die informatie is neergelegd in de Nota procedure aanlevering verantwoordingsinformatie. De verantwoording bevat voor 2011 vier indicatoren.
5.4.
Appellant heeft erkend dat hij in de op 9 juli 2013 ingediende verantwoordingsinformatie in de SiSa-bijlage een onjuiste opgave heeft gedaan van het aantal in 2011 gerealiseerde arbeidsplaatsen. Deze fout heeft hij eerst in de bezwaarfase - en niet binnen de termijn genoemd in artikel 9a van de Wsw - aan de staatssecretaris gemeld en gecorrigeerd. Verder staat vast dat het college de nadere gegevens ter zake niet op verzoek van Onze Minister heeft verstrekt.
5.5.
Voor zover appellant van mening is dat de staatssecretaris op grond van de bij zijn bezwaarschrift ingediende aanvullende verantwoordingsinformatie de terugvordering had moeten herzien, deelt de Raad die mening niet. Uit de tekst van artikel 9a van de Wsw, die helder en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar is, alsmede uit de onder 5.2 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel, volgt dat de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 9 van Pro de Wsw terecht gebruik heeft gemaakt van de verantwoordingsinformatie waarvan de staatssecretaris kennis had op 30 september 2013 en terecht de bij zijn bezwaarschrift ingediende aanvullende verantwoordingsinformatie buiten beschouwing heeft gelaten.
5.6.
Appellant heeft verder betoogd dat sprake is van een kennelijke fout in de verantwoordingsinformatie op grond waarvan blijkens de rechtspraak van de Raad een herstelmogelijkheid moet worden geboden, ook buiten de wettelijke hersteltermijn. In dit verband heeft appellant er ook op gewezen dat de staatssecretaris eerder, in de gevallen waarin hij in de verantwoordingsinformatie over 2008 een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording over 2007 aantrof, de betrokken gemeenten nader heeft bevraagd. Nu de staatssecretaris van appellant 21% van het toegekende budget terugvordert, wat duidt op een ‘extreme uitschieter’, is volgens appellant sprake van een met een kennelijke fout gelijk te stellen geval. Dit had voor de staatssecretaris reden moeten zijn nader onderzoek te doen. Dit betoog slaagt niet. In dit geval is geen sprake van een kennelijke fout. De onderrealisatie is niet dermate groot dat de staatssecretaris uit de op 9 juli 2013 ingediende verantwoordingsinformatie had moeten opmaken dat het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen uitgedrukt in arbeidsjaren onjuist moest zijn. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij de eerste keer dat verantwoordingsinformatie moest worden aangeleverd na invoering van SiSa een extra controle heeft uitgevoerd op de grootte van afwijkingen ten opzichte van de verantwoording over het jaar ervoor. Deze controle heeft hij eenmalig uitgevoerd. Aangezien niet is gebleken dat de staatssecretaris deze extra controle nadien nog eens heeft uitgevoerd, en het dus niet gaat om geldend beleid, kan appellant aan deze eenmalige extra controle in het verleden geen rechten ontlenen. Gelet op de hiervoor weergegeven wettelijke systematiek mocht de staatssecretaris uitgaan van de gegevens in de op 9 juli 2013 ingediende
SiSa-bijlage. Van strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb op de grond dat hij naar aanleiding van die informatie geen nader onderzoek heeft verricht, is geen sprake.
5.7.
Appellant heeft verder betoogd dat de terugvordering in strijd is met artikel 8, derde lid, van het Europees Handvest inzake lokale autonomie (Handvest). Op grond van dit artikellid dient administratief toezicht op lokale autoriteiten zodanig te worden uitgeoefend dat sprake is van evenredigheid tussen de interventie van de toezichthoudende autoriteit en de belangen die deze beoogt te dienen. Daargelaten of aan artikel 8, derde lid, van het Handvest rechtstreekse werking toekomt als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, valt niet in te zien dat de terugvordering in strijd zou komen met deze bepaling. Uit de onder 5.2 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9a van de Wsw (zie ook de brief van
29 november 2011 van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2011/12, 29 817, nr. 80, blz. 2) volgt dat het strenge terugvorderingsregime is terug te voeren op het grote belang dat de wetgever heeft toegekend aan een juiste en tijdige verantwoording. Een juiste en tijdige verantwoording is immers niet alleen van belang voor de uitkeringen van de betreffende gemeente zelf, maar ook voor de beschikbaarheid van uitkeringen voor andere gemeenten. Hiernaast mag van gemeenten worden verwacht dat zij in staat zijn op juiste en tijdige wijze verantwoording af te leggen. Verder vindt geen terugvordering plaats in het geval van een kennelijke fout. Het beroep op artikel 8, derde lid, van het Handvest slaagt dan ook niet.
5.8.
Appellant heeft ook betoogd dat de terugvordering in strijd is met artikel 9, eerste en tweede lid, van het Handvest. Op grond van het eerste lid van dit artikel hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Op grond van het tweede lid van dit artikel dienen de financiële middelen van de lokale autoriteiten evenredig te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de grondwet of de wet. Daargelaten of aan artikel 9, eerste en tweede lid, van het Handvest rechtstreekse werking toekomt als bedoeld in artikel 94 van Pro de Grondwet, slaagt het beroep op
deze bepalingen niet, reeds omdat die geen betrekking hebben op de terugvordering van toegekende uitkeringen in het geval van onjuiste verantwoordingsinformatie.
5.9.
Anders dan appellant heeft betoogd, kan de op artikel 9 van Pro de Wsw gebaseerde terugvordering niet worden beschouwd als een bestraffende sanctie. Dat de staatssecretaris weet dat sprake is van een menselijke fout en dat feitelijk meer arbeidsjaren zijn gerealiseerd dan in de op 9 juli 2013 ingediende SiSa-bijlage zijn vermeld, zoals appellant heeft aangevoerd, maakt dit niet anders.
5.10.
Uit de overwegingen hiervoor volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en E.J.M. Heijs en
M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2017.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) J. Smolders