ECLI:NL:RBMNE:2024:212

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/2177

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2024 in de zaak tussen

Stichting De Faunabescherming, uit Amstelveen, eiseres

(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder,

(gemachtigden: mr. J.S. Kramer en mr. S.J. van Winzum).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:

1.
provincie Gelderland(gemachtigde: mr. J.S. Kramer);

2.
Stichting Het Nationale Park De Hoge Veluwe

(gemachtigden: mr. J.P.C. van Es en mr. M.J.E. Boudesteijn).

Partijen worden hierna de Faunabescherming, het college, de provincie en de Stichting genoemd.

Procesverloop

Op 1 september 2023 heeft de rechtbank in deze zaak een tussenuitspraak^[1](
de tussenuitspraak) gedaan. Voor het procesverloop tot dat moment verwijst de rechtbank naar die uitspraak.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen.

Het college heeft op 12 oktober 2023 het bestreden besluit van een aanvullende motivering met bijlagen voorzien (
de herstelpoging).

Het door de Faunabescherming verzochte uitstel voor het indienen van haar zienswijze heeft de rechtbank toegewezen. De rechtbank heeft dat uitstel ambtshalve ook aan de derde-partijen verleend. Op 21 november 2023 heeft de Stichting haar zienswijze gegeven en op 30 november 2023 heeft de Faunabescherming haar zienswijze gegeven. Van de provincie is geen reactie ontvangen.

De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek in de zaak op 13 december 2023 gesloten.

Overwegingen

1. In deze zaak is in geschil of het team handhaving van de provincie met een paintballgeweer en bijbehorende paintballprojectielen mag schieten op ten minste één wolf in het Nationale Park De Hoge Veluwe (
het Park), die volgens het college afwijkend gedrag vertoont. Het college heeft daarvoor een ontheffing verleend. Met de beslissing op bezwaar van 26 april 2023 heeft het college de ontheffing aangescherpt door gewijzigde en extra voorschriften aan de ontheffing te verbinden. Met het besluit van 19 juni 2022 (de rechtbank begrijpt: 2023) is de beslissing op bezwaar gewijzigd in die zin dat van de ontheffing gebruik mag worden gemaakt tot uiterlijk 1 februari 2024. Dat laatste besluit is op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onderdeel van deze procedure. De besluiten van 26 april 2023 en van 19 juni 2023 vormen samen het bestreden besluit.

Overgangsrecht

2. De ontheffing is verleend op grond van artikel 3.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Op 1 januari 2024 is de Wnb ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vòòr die datum de aanvraag om de ontheffing is ingediend, is in deze zaak de Wnb met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

De tussenuitspraak

3. De rechtbank heeft op 1 september 2023 tussenuitspraak gedaan. In die tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het bestreden besluit op twee punten onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd:

het college heeft onvoldoende zorgvuldig voorbereid en heeft onvoldoende gemotiveerd dat de ontheffing nodig is in het belang van de openbare veiligheid (
noodzaak);

het college heeft onvoldoende zorgvuldig voorbereid en heeft onvoldoende gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het verstoren van de wolf met een paintballgeweer en bijbehorende paintballprojectielen (
andere bevredigende oplossing).

De rechtbank heeft geoordeeld dat het wel nodig is om beide punten zorgvuldig voor te bereiden en goed te motiveren, omdat de wolf een beschermde diersoort is. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat die gebreken door het college hersteld kunnen worden en wat daarvoor moet gebeuren.

De einduitspraak

4. Deze einduitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dat is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.

5.
De rechtbank moet in deze einduitspraak beoordelen of het college er in is geslaagd de gebreken te herstellen. Dat betekent dat de rechtbank in deze einduitspraak toetst of het college met de aanvullende motivering de noodzaak voor de ontheffing en de afwezigheid van een andere bevredigende oplossing voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en voldoende heeft gemotiveerd. Aansluitend toetst de rechtbank of het college de ontheffing heeft mogen verlenen.

De rechtbank vindt dat de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld

6. De rechtbank is van oordeel dat het college met de aanvullende motivering voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en voldoende heeft gemotiveerd dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan aversieve conditionering (met behulp van een paintballgeweer en bijbehorende paintballprojectielen) van de wolf/wolven die afwijkend gedrag vertoont/vertonen in het Park en dat dat nodig is in het belang van de openbare veiligheid. Het college heeft nu deugdelijk onderbouwd dat dat belang zwaarder weegt dan het belang bij het voorkomen van verstoring van de wolf. De rechtbank zal hierna aan de hand van de herstelpoging en de (nadere) standpunten van partijen uitleggen waarom zij tot dat oordeel komt. De rechtbank zal dat als volgt bespreken:
I. Noodzaak;

II. Afwezigheid van een andere bevredigende oplossing;

III. Conclusie en gevolgen voor het bestreden besluit.

I. Noodzaak

7. Op grond van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, onder b, van de Wnb kan het college de ontheffing uitsluitend verlenen als de ontheffing nodig is om één van de in dat artikel genoemde redenen. Aan de ontheffing ligt ten grondslag dat die nodig is in het belang van de openbare veiligheid.

Voorgeschiedenis

8. Volgens het college is de noodzaak er in gelegen dat op termijn het risico bestaat dat er incidenten tussen de wolf en de mens zullen plaatsvinden met ernstige gevolgen voor de veiligheid van de mens. Dat risico komt volgens het college voort uit het afwijkend gedrag van ten minste één (jonge) wolf in het Park. De ontheffing is in het bestreden besluit aangescherpt door gewijzigde en extra voorschriften aan de ontheffing te verbinden. De ontheffing mag alleen worden gebruikt in het Park (voorschrift 1) en in het geval van afwijkend gedrag, waarbij afwijkend gedrag is omschreven als ‘gedrag waarbij een wolf mensen of hun voertuig benadert binnen een afstand van 30 meter’ (voorschriften 9 en 11). Het college heeft aan de hand van twee logboeken onderbouwd dat sprake is van afwijkend gedrag. Het bestaan van een noodzaak heeft het college nader onderbouwd met een verwijzing naar de escalatieladder van het Interprovinciaal wolvenplan van 13 april 2023 (het wolvenplan). Volgens het college doet zich de e-situatie uit de escalatieladder voor.

9. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college vooralsnog onvoldoende inzicht heeft gegeven in het afwijkend gedrag/probleemgedrag van de wolf en de overige omstandigheden bij de verschillende waarnemingen. Ook zijn de waarnemingen en het gedrag van de wolf niet kenbaar gevalideerd door een deskundige. Verder heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een e- situatie uit de escalatieladder van het wolvenplan. Voor zover het college afwijkt van de escalatieladder, moet het college dat motiveren.

Herstelpoging

10. Bij de herstelpoging heeft het college onder andere het rapport van [A] van 11 oktober 2023 overgelegd. [A] heeft beschreven wat in zijn algemeenheid normaal en afwijkend gedrag is voor een wolf. Meer specifiek heeft hij beschreven, waaruit blijkt dat bij meerdere wolven in het Park sprake is van afwijkend gedrag. Ter onderbouwing daarvan heeft hij in zijn rapport veertien door het college geselecteerde waarnemingen van wolven in het Park over een periode van ongeveer twee jaren beoordeeld op afwijkend gedrag. Ook heeft hij in het rapport beschreven wat het gevaar van dat afwijkend gedrag is voor de openbare veiligheid.

11. Wolven zijn volgens [A] roofdieren met een specialisatie op hoefdieren als prooi. Bevers en haasachtigen vormen een alternatief of aanvulling. Volgens [A] zijn wolven conflictvermijdende dieren en vermijden zij menselijke aanwezigheid. In voorkomende gevallen na het zien/ruiken van mensen, negeert de wolf deze en vermijdt hij contact. 50% van de wolven vertrekt bij elke aanwezigheid van mensen, 40% neemt mensen op grote afstand waar en verlegt zijn route om een ontmoeting te vermijden en 10% negeert mensen en voertuigen en verandert zijn route niet, maar maakt geen oogcontact met mensen en passeert negerend zonder noemenswaardige reactie. Auto’s worden niet direct geassocieerd met mensen en hierop wordt neutraal gereageerd. Het kan dat een wolf en mens elkaar door wind of regen niet tijdig hebben opgemerkt en er een ontmoeting op korte afstand plaatsvindt, maar dat is een grote uitzondering door de uitstekende zintuigen van een wolf. Ander gedrag dan hier omschreven, is volgens [A] afwijkend gedrag voor een wolf. Het gaat dan om bijvoorbeeld verlies van schuwheid, overdag actief zijn en aanwezige mensen tolereren.

12. De veertien waarnemingen bestaan uit foto’s en/of filmpjes en zijn door [A] stuk voor stuk uitvoerig beschreven. Daarbij heeft hij het gedrag van de wolf en de omstandigheden waaronder dat is vertoond per waarneming beoordeeld. Op grond van de bestudering van de waarnemingen heeft [A] geconcludeerd dat sprake is van één of meerdere wolven, waarvan het gedrag niet overeenkomt met normaal wolvengedrag. [A] wijst op het volgende afwijkende gedrag. Een wolf/wolven is/zijn overdag zichtbaar. Mensen worden over het algemeen genegeerd door de wolf/wolven, terwijl die zich bewust is/zijn van de aanwezigheid van soms meerdere mensen op geringe afstand. In mindere mate is minstens één andere wolf, mogelijk twee, met verlies van schuwheid waargenomen. Een enkele wolf die het meest frequent gezien werd en goed herkenbaar is aan beschreven uiterlijke kenmerken, waarvan de witte wangvlekken het meest prominent herkend konden worden, veranderde in gedrag zodanig dat dit dier zich meer ging richten op mensen. Dat betreft een vrouwelijke wolf, die zich liet benaderen door fotografen, of zelf actief de menselijke omgeving als wegen en fietspaden benaderde. Fietsers, wandelaars of auto’s, worden opgezocht met overduidelijk een interesse in mensen. Dergelijk brutaal gedrag is echt uitzonderlijk en kan niet anders verklaard worden dan als gevolg van voedselconditionering. Hoewel de wolvin een zekere voorzichtigheid behield voor onverwachte dingen, gedroeg ze zich steeds brutaler zonder kenmerken van angst of onderdanigheid.

13. Over het gevaar van het afwijkend gedrag voor de openbare veiligheid heeft [A] het volgende in zijn rapport opgemerkt. Gedrag van wolven ten opzichte van mensen wordt sterk bepaald door de angst die een wolf heeft voor mensen. Hierdoor worden directe contacten vermeden. Wanneer dat mechanisme wegvalt door opgedane ervaringen, wordt de wolf niet meer weerhouden van een scala aan reacties die hij tegenover soortgenoten of prooien kan hebben. Daaronder valt op enig moment ook agressief gedrag wat gepaard kan gaan met bijten. Dat kan zich richten op huisdieren (honden) in de directe omgeving van mensen en kan zich ook richten op mensen. Door de hoge bijtkracht van een wolf kan hij daarbij zeer ernstig letsel toebrengen en een mens is in de meeste gevallen niet goed in staat zich daartegen te verdedigen. Afhankelijk van de ernst waarmee een conflict wordt doorgezet, de grootte en het gewicht van een betrokken persoon et cetera, kan dat in het uiterste geval tot de dood van een persoon leiden. Al verlopen in algemene zin de eerste bijtincidenten niet als aanval, maar als acties van aansporing of irritatie, getuige de bijtwonden aan handen, armen of benen. Terwijl een gerichte aanval om te doden zich richt op de hals van een prooi. Al met al is afwijkend gedrag van een wolf of wolven volgens [A] een serieus gevaar voor de openbare veiligheid. Ook omdat het afwijkend gedrag weer wordt aangeleerd aan de welpen en omdat een wolf met afwijkend gedrag kan uitzwerven en het Park kan verlaten.

14. Het college heeft ook een second opinion gevraagd van dr. [B] . Deze heeft zich in zijn review van 11 oktober 2023 bij de bevindingen van [A] aangesloten.

15. Het college heeft naar aanleiding van de bevindingen en conclusies
van [A] en de review van [B] nader gemotiveerd dat de e-situatie uit de escalatieladder van het wolvenplan zich voordoet (wolf benadert actief en bewust meermaals mensen binnen 30 meter en lijkt geïnteresseerd in mensen). Het college legt de tekst van de e-situatie zo uit, dat van deze situatie sprake kan zijn als:
- één wolf meermalen het in de e-situatie omschreven gedrag vertoont;
- meerdere wolven het in de e-situatie omschreven gedrag vertonen.
Het college leidt uit het rapport van [A] af dat in het Park van beide opties sprake is. Overigens meent het college dat, ook als de e-situatie alleen zou zien op de eerste uitleg (één wolf vertoont meermalen het in de e-situatie omschreven gedrag), door de voorschriften 9 en 11 die aan de ontheffing zijn verbonden, wordt voorkomen dat een wolf wordt getroffen, die eenmalig afwijkend gedrag vertoont. In die voorschriften is afwijkend gedrag namelijk omschreven als ‘gedrag waarbij een wolf mensen of hun voertuigen benadert binnen een afstand van 30 meter’. En de wolf moet immers, nadat geprobeerd is hem met handgebaren en luid spreken op voldoende afstand van mens of voertuig te verjagen, in diezelfde situatie opnieuw het afwijkend vertonen. Mocht helemaal geen sprake zijn van meermaals vertoond afwijkend gedrag, dan meent het college dat het belang van de openbare veiligheid reden is om een eventuele, relatief marginale afwijking van de escalatieladder toe te staan. Het wolvenplan biedt daartoe de ruimte, aangezien het is bedoeld als hulpmiddel bij het inschatten van situaties en het bepalen van de handelswijzen die daarbij horen.

16. Het college heeft tot slot de volgende afweging gemaakt. Het college vindt dat het afwijkend gedrag van wolven in het Park een serieus risico is voor de openbare veiligheid dat noopt tot ingrijpen. Het college heeft dat belang afgewogen tegen de mate van verstoring van de beschermde wolf. Nu de mate van verstoring op de soort tijdelijk is, is gericht op individuen, geen effect heeft op het voortplantingsproces en geografisch is beperkt tot het Park, meent het college dat hij het belang van de openbare veiligheid zwaarder heeft kunnen laten wegen.

(Nadere) standpunten van de Faunabescherming

17. De Faunabescherming heeft in haar zienswijze aangegeven dat de wolven in het Park normaal wolvengedrag vertonen, omdat jonge wolven nieuwsgierig gedrag kunnen vertonen en daardoor mensen dichter kunnen naderen dan gebruikelijk is. Ook komen volgens de Faunabescherming brutalere karakters voor bij wolven en dat is geen afwijkend gedrag. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst de Faunabescherming op de studie ‘How to deal with bold wolves’ van Reinhardt en anderen van 2020.
Volgens de Faunabescherming zijn er (in West-Europa) geen gevallen bekend waarin hard bewijs is geleverd van agressie tussen wolf en mens en volgt dat ook niet uit het artikel ‘Social and environmental factors influencing contempory cases of wolf aggression towards people in Poland’ van Nowak en anderen van 2021 waar [A] naar verwijst. Anders dan in het artikel van Nowak, is het Park geen leefgebied van de mens en ligt het Park ver van de bewoonde wereld. Ook was in het artikel van Nowak bij autopsie van één van de wolven sprake van ernstige gezondheidsproblemen, die zouden kunnen wijzen op een lichamelijke conditie die zelfstandig overleven in de natuur bemoeilijkte. Bij de jonge wolven in het Park zijn geen aanwijzingen voor abnormale lichamelijke afwijkingen die tot onnatuurlijk gedrag kunnen leiden.

Over de veertien waarnemingen heeft de Faunabescherming aangevoerd dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de waarnemingen uit het najaar van 2022 en de periode daarna. De voorvallen uit het najaar van 2022 zijn door de voorzieningenrechter^[2]als onvoldoende onderbouwing aangemerkt en er is mogelijk sprake van dubbeltellingen door verschillende foto’s van één situatie. Dat in de periode december 2022 tot en met augustus 2023, in een periode van acht maanden, slechts vier waarnemingen hebben plaatsgevonden, toont aan dat het niet schuwe gedrag zich niet meer voordoet, mogelijk door het ouder worden van de wolven en genomen maatregelen (tegen voedselconditionering door mensen en toezicht op de naleving van het verbod voor mensen om buiten de paden te komen). De Faunabescherming heeft vervolgens zelf de veertien waarnemingen geanalyseerd en concludeert dat er geen bewijs is voor een wolf die mensen actief en op korte afstand benadert. Ook ontbreekt volgens de Faunabescherming een onderzoek naar de (uiterlijke) kenmerken van de wolven die in het Park leven en in hoeverre die kenmerken door de rui worden beïnvloed.

(Nadere) standpunten van de Stichting

18. De Stichting heeft in de zienswijze aangegeven dat zij zich kan verenigen met de nadere motivering van het college, met uitzondering van de suggestie van [A] over het voeren van wolven.

Oordeel van de rechtbank

19. De rechtbank overweegt dat in het rapport van [A] duidelijk is uiteengezet wat onder afwijkend gedrag van een wolf moet worden verstaan. Uit de in kaart gebrachte waarnemingen en de beoordeling daarvan door [A] , blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat in het Park ten minste één wolf afwijkend gedrag vertoont. [A] heeft ook uitgelegd op grond van welke kenmerken hij een wolf identificeert. Dat het afwijkend gedrag ernstige gevolgen kan hebben voor de openbare veiligheid en dat er een noodzaak is tot ingrijpen als een wolf mensen of hun voertuig binnen een afstand van 30 meter benadert en niet vlucht na handgebaren en luid spreken, zoals volgt uit de voorschriften 9 en 11 van de ontheffing, blijkt ook uit het rapport.
Anders dan het college, is de rechtbank van oordeel dat de ontheffing niet (alleen) is verleend voor het geval zich een e-situatie uit de escalatieladder van het wolvenplan voordoet. In zo’n e-situatie moet de wolf ook geïnteresseerd lijken in mensen en dat laatste komt in de ontheffing of voorschriften niet terug. Ook het ‘actief en bewust meermaals mensen benaderen’ volgt niet uit de ontheffing of de voorschriften. De rechtbank legt de omschrijving van de e-situatie zo uit dat een tweede, actieve benaderingshandeling van de wolf is vereist, terwijl de ontheffing en voorschriften het paintballen van de wolf mogelijk maken als die na luid spreken en klappen blijft staan of niet ver genoeg vlucht. De rechtbank kan het college wel volgen in de redenering dat de escalatieladder een hulpmiddel is voor de onderbouwing van de noodzaak en dat samen met de onderbouwing van [A] en de review van [B] de noodzaak tot ingrijpen aanwezig is als een wolf mensen of hun voertuig actief benadert binnen een afstand van 30 meter.

20. Wat de Faunabescherming naar voren heeft gebracht, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het college heeft over [A] meegedeeld dat hij een wolvendeskundige is, die de provincie adviseert op het gebied van de wolf en ruime ervaring heeft met het bestuderen en onderzoeken van de wolf, zowel in de praktijk als in de theorie. [A] is namelijk docent van de professionele wolvenopleiding, die wordt georganiseerd vanuit het Wolvenmeldpunt. [B] is volgens het college verbonden aan de Animal Ecology Research Group en is universitair docent ecologie en gespecialiseerd in dierenecologie met focus op wilde dieren bij de Universiteit van Ljubljana (Slovenië). Op grond hiervan merkt de rechtbank [A] en [B] aan als deskundigen op het gebied van het gedrag van wolven. Verder worden de bevindingen en conclusies van [A] ondersteund door de review van [B] . De bevindingen en conclusies van [A] kunnen dan ook niet zonder meer terzijde worden geschoven door de Faunabescherming. De Faunabescherming heeft geen tegenrapport van een deskundige ingebracht, die het rapport van [A] en de review van [B] kunnen ontkrachten en zij verwijst alleen naar algemene studies en artikelen en een eigen analyse van de veertien waarnemingen. De rechtbank ziet ook niet in waarom de waarnemingen tot december 2022 niet gebruikt kunnen worden voor de onderbouwing van het bestreden besluit. Die waarnemingen zijn nu immers wel uitgebreid omschreven en geanalyseerd door een deskundige. Het beeldmateriaal dat ter onderbouwing is bijgevoegd, verschilt per waarneming, zodat er geen aanknopingspunten zijn voor dubbeltellingen. Het is niet uitgesloten dat op één dag meerdere waarnemingen worden gedaan. Dat in de periode december 2022 tot en met augustus 2023 slechts vier waarnemingen van de wolf hebben plaatsgevonden, leidt de rechtbank niet af uit het dossier. Het college heeft namelijk een selectie van waarnemingen aan [A] voorgelegd, zodat niet de conclusie kan worden getrokken dat dit álle waarnemingen zijn van de afgelopen twee jaren.

21. De rechtbank kan de inmiddels wel zorgvuldig voorbereide en voldoende gemotiveerde redenering van het college volgen en is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van afwijkend gedrag van ten minste één wolf waardoor een gevaar voor de openbare veiligheid bestaat. Daarmee is aan het wettelijke vereiste noodzaakscriterium voldaan.

II. Afwezigheid van een andere bevredigende oplossing

22. Op grond van artikel 3.8, eerste en vijfde lid, onder a, van de Wnb kan het college de ontheffing uitsluitend verlenen als er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Dat betekent dat nauwkeurig en toereikend moet zijn gemotiveerd dat er geen alternatieve maatregel bestaat, waarmee de nagestreefde doelstelling op een bevredigende manier kan worden bereikt, die geen of een geringere overtreding van het verbod om de wolf te verstoren betekent.

Voorgeschiedenis

23. Volgens het college zal het met een paintballgeweer beschieten van de wolf die afwijkend gedrag vertoont afschrikkende werking hebben vanwege de pijnprikkel die de wolf zal ervaren (aversieve conditionering). Op die manier zal de wolf een negatieve associatie met de mens opbouwen. De hoop en verwachting is dat de wolf daardoor zijn natuurlijke schuwheid voor de mens zal terugkrijgen. Nú ingrijpen is volgens het college nodig, omdat het alleen maar moeilijker zal worden om de wolf op een later moment nog te ‘corrigeren’. Volgens het college is er geen andere bevredigende oplossing dan gebruik maken van een paintballgeweer. Het college heeft de bij hem bekende afschrikmiddelen beoordeeld, zoals het gebruik van rubberen kogels, rubberen hagel, beanbags, pepperspray, het gooien van stenen of het gebruik van een katapult. Ten opzichte van die middelen is volgens het college het gebruik van een paintballgeweer het meest geschikt, omdat daarmee gericht kan worden geschoten en de kans op verwondingen bij de wolf gering is. Het afsluiten van (grote delen van) het Park is geen geschikt alternatief, omdat het territorium van de wolf (80 km² tot 400 km²) groter is dan het Park (50 km²). Het college heeft zich bij het bestreden besluit met name gebaseerd op de factfinding study “De wolf terug in Nederland” van september 2021, het wolvenplan en het Wolf-Human Conflict Management Plan, opgesteld door Denali National Park en Preserve van 2007.

24. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of er andere bevredigende oplossingen voor het beschermen van de openbare veiligheid zijn dan het verstoren van de wolf. Daarnaast heeft het college de afweging van de alternatieven en de verschillende afschrikmiddelen niet inzichtelijk gemaakt. Het college heeft zich daarover niet kenbaar laten adviseren door een ter zake deskundige.
De rechtbank heeft geoordeeld dat zij het college wel kan volgen in het standpunt dat het afsluiten van (grote delen van) het park geen volwaardig alternatief is.

Herstelpoging

25. Bij de herstelpoging heeft het college onder andere het rapport van [A] overgelegd. [A] heeft in zijn rapport geconcludeerd dat gezien het gedrag van de wolven actief moet worden gehandeld in het belang van de openbare veiligheid. [A] heeft de mogelijke alternatieven om het risico op een bijtincident of zeer ernstig letsel van mensen te voorkomen en hun effect beoordeeld. De volgende alternatieven heeft hij bezien: een eet- en voerverbod, het verhogen van toezicht en handhaving, het verlagen van de recreatiedruk voor het Park, het afsluiten van (een deel van) het Park, het zenderen en monitoren, aversieve conditionering, afschot van de wolf en een combinatie van die alternatieven.
[A] komt tot de conclusie dat, hoewel de verschillende alternatieven zeker het vermoedelijke ontstaan van het geconstateerde afwijkend gedrag kunnen helpen voorkomen of in een vroeg stadium dit kunnen afleren, deze ontwikkeling in het Park te lang nagenoeg ongemoeid heeft voortbestaan. Ook de leeftijd van de wolven waarbij het afwijkend gedrag is geconstateerd weegt mee, omdat zij minstens anderhalf jaar oud zijn. Daarmee is het risico op escalatie gegroeid en zijn er urgente maatregelen nodig, die op korte termijn een afdoende interventie en omkering van het afwijkend gedrag kunnen bewerkstelligen. Actief uitgevoerde aversieve conditionering biedt in dit stadium daarvoor de beste kansen op succes. [A] heeft dit in zijn rapport nader gemotiveerd.

26. [A] heeft vervolgens de mogelijke afschrikmiddelen in het kader van aversieve conditionering op een rijtje gezet en beoordeeld op hun effect. Volgens [A] dient als aversief middel iets gekozen te worden met een voldoende indringend leereffect om snel tot resultaat te kunnen komen, ook gezien de leeftijd van de betrokken wolven. Het doel van de afschrikmiddelen is om een cognitief verband tot stand te brengen tussen het gedrag van of de aanwezigheid van een dier in relatie tot de mens. Het middel moet gericht toepasbaar zijn op relatief korte afstanden. Wanneer een middel als onprettig of pijnlijk wordt ervaren, zal het dier deze situaties gaan herkennen en vermijden. De afstand bij het uitvoeren moet niet te groot zijn, maar zodanig dat het lerend effect voldoende is. Voor de effectiviteit van een maatregel is de samenhang tussen timing van de uitvoering, de impact van een prikkel met herkenbare aanwezigheid van een mens belangrijk. Zodanig dat een dier leert deze factoren aan elkaar te koppelen en zijn gedrag daarop aan te passen.

27. Klappen en/of schreeuwen is volgens [A] een milde vorm van aversief conditioneren en zal mogelijk een aantal keer en consequent herhaald moeten worden, wil het leereffect blijvend zijn. Maar doordat geluid enkel als hinderlijk ervaren kan worden, heeft het slechts gering en kortdurend effect. Om eenmaal aangeleerd gedrag om te keren zijn volgens [A] sterke negatieve associaties nodig. Dat betekent een directe pijnprikkel gebruiken bij ongewenste situaties.

Bij stenen gooien is het raken moeilijk te controleren en het is daardoor minder geschikt. Ook leren wolven snel een gooibeweging te associëren met getroffen worden en deze te vermijden door een snelle reactie.

Bij het gebruik van een katapult is de trefenergie en plaats slecht controleerbaar en de katapult is als wapen niet zomaar toepasbaar.

Pepperspray is door de zeer korte afstand waarop dit toepasbaar is, vooral effectief bij verdediging tegen een gerichte aanval en minder voor aversieve conditionering. Voor het afschieten van pepperspray met een capsule is ervaring een voorwaarde. Daarnaast kunnen er door pepperspray onbedoelde effecten optreden als beschadiging van de ogen van de wolf.

28. Een scherpe pijn veroorzaakt door een projectiel, waarvan de herkomst door een wolf niet begrepen wordt, zorgt volgens [A] voor een veel sterkere aversieve ervaring dan andere middelen. Projectielen als rubberen kogels hebben op korte afstand een te hoge inslagenergie. Gebruik op grote afstand is niet wenselijk vanwege de onduidelijkheid over de te leggen associaties, waardoor het raken zijn leereffect mist. Rubber- of kunststofschot vormt snel een risico door de spreiding en daarmee onnauwkeurigheid. Het paintballgeweer lijkt een goed alternatief, ontworpen voor recreatief menselijk gebruik, met voldoende impact om te werken en met grote veiligheidsmarges. Indien correct toegepast en gericht op de achterste delen van het lichaam, de gespierde achterhand, niet de zijde of de kop met risico voor de ogen, is het een veilig middel. Paintballs bieden een ruime veiligheidsmarge, maar veroorzaken ook de gewenste fysieke reactie van ongemak, die ongelooflijk effectief kan zijn tijdens leerzame momenten waarop men negatief gedrag probeert te veranderen zoals wolven die te dicht bij mensen komen. De ervaring leert dat 84% van de beschoten wolven (in Yellowstone National Park) onmiddellijk reageerde met wegrennen na zo’n actie. In Yellowstone National Park wordt dit middel tegenwoordig bij voorkeur toegepast. Ook in Duitsland is praktijkonderzoek gedaan naar de technische werking van in te zetten munitietypen in een opstelling, in een poging effecten in te schatten voor de inzet bij aversieve conditionering inzake de wolf. [A] heeft in dat verband verwezen naar het bijgevoegde rapport “Anwendung und Wirkungsweise von Vergrämungsmunition im Rahmen des Wolfsmanagements” van Börner en Springborn.

29. Concluderend stelt [A] dat het gebruik van een paintballgeweer (en/of vergelijkbare projectielen) voor een verantwoorde keuze uit beschikbare middelen met bewezen veiligheid en effectiviteit als mid-level instrument het beste naar voren komt. Overige alternatieven hebben geen probleemoplossend vermogen, maar zijn veelal gericht op het niet verder uit de hand laten lopen van het probleem. Ze pakken het probleem niet bij de kern aan. Tot de middelen die tot omkering van het gedrag kunnen leiden, behoort een instrument dat een gerichte pijnprikkel kan toedienen op momenten dat de wolf kan leren van het ongewenst zijn van zijn gedrag. De beste keuze uit dergelijke instrumenten is het paintballgeweer. Daar bestaat ervaring mee en het heeft zich bewezen als effectief en veilig toe te passen (zonder direct risico van ernstig letsel).

30. [B] heeft in zijn review van 11 oktober 2023 aangesloten bij de door [A] gestelde noodzaak voor aversieve conditionering. Hij heeft daarbij de geschiktheid van het gebruik van het paintballgeweer als afschrikmiddel onderschreven. Daarnaast vindt hij zelfs het gebruik van rubberen kogels onder bepaalde omstandigheden geschikt en heeft hij het gebruik van pepperspray als aanvullend middel genoemd.

31. Het college heeft naar aanleiding van het rapport van [A] in zijn aanvullende motivering opgemerkt zich door de conclusie van [A] gesterkt te voelen in de keuze voor aversieve conditionering voor het omkeren van het afwijkende gedrag van de wolf. Ook voelt het college zich door de conclusie van [A] gesterkt in de keuze voor het paintballgeweer als middel voor aversieve conditionering. Door middel van voorschriften over het gebruik van het middel, waaronder de afstand van het gebruik (tussen de 15 en 30 meter) en het feit dat de gebruiker zich kenbaar moet maken, wordt volgens het college zo veel en goed mogelijk aangesloten bij de omstandigheden waaronder het succes van het alternatief en het afschrikmiddel zo groot mogelijk is.

(Nadere) standpunten van de Faunabescherming

32. De Faunabescherming heeft aangevoerd dat zij van mening blijft dat nadere maatregelen noodzakelijk blijven om juist de wolf te beschermen tegen mensen, dan wel dat er alternatieven zijn voor aversieve conditionering die ook tot het voorgenomen resultaat kunnen leiden. De Faunabescherming wijst bijvoorbeeld op het verbieden van het fotograferen van wolven, het verbieden van het meenemen en/of achterlaten van voedsel in het park, een verbod op het ontweiden door jagers (dat is het uithalen van ingewanden na afschot van dieren), het handhaven van het verbod voor mensen om zich buiten de paden te begeven, het informeren van het publiek van het Park over het verjagen van wolven en het tijdelijk afsluiten van delen van het park voor het publiek. Ter onderbouwing wijst de Faunabescherming ook op het artikel ‘Welcoming Wolves? Governing the return of large carnivores in traditional pastoral landscapes’ van Pettersson en anderen van 2021.
Over de afschrikmiddelen heeft de Faunabescherming aangevoerd dat [A] met geen enkele wetenschappelijke studie heeft onderbouwd dat schreeuwen en klappen niet zou helpen tegen eenmaal aangeleerd gedrag. De Faunabescherming is van mening dat onzeker is wat het effect van afschrikking met een paintballgeweer op een wolf en de roedel zou zijn en dat het tot ernstige verwonding en zelfs tot de dood van de wolf kan leiden. Ter onderbouwing van dat laatste wijst de Faunabescherming op het ‘Advies ter zake gebruik van FN-303’, opgesteld door de Werkgroep Internationaal Recht en Conventioneel Wapengebruik. Er is volgens de Faunabescherming geen bewijs dat het paintballgeweer effectief is als afschrikmiddel en het college heeft in de aanvullende motivering ook geen onderbouwing gegeven voor de effectiviteit van het paintballgeweer. Ter onderbouwing van haar standpunten verwijst de Faunabescherming ook naar (Annex 2 bij) de studie ‘How to deal with bold wolves’ van Reinhardt en anderen van 2020 en de factfinding study ‘De wolf terug in Nederland’ van september 2021 en het artikel ‘Tools for the Edge: What’s new for conserving carnivores’ van Shivik uit 2006.

(Nadere) standpunten van de Stichting

33. De Stichting heeft in de zienswijze aangegeven dat zij zich kan verenigen met de nadere motivering van het college, met uitzondering van de suggestie van [A] over het voeren van wolven.

Oordeel van de rechtbank

34. De rechtbank is van oordeel dat [A] in zijn rapport voldoende heeft onderbouwd dat aversieve conditionering van de wolf/wolven door inzet van een paintballgeweer een effectief en proportioneel middel is om de openbare veiligheid te beschermen. [A] heeft daarvoor verwezen naar de positieve ervaringen met het gebruik van het paintballgeweer bij wolven in Yellowstone National Park en naar een Duits onderzoek naar de bruikbaarheid van onder meer het paintballgeweer. Verder heeft ook [B] in zijn review de geschiktheid van het paintballgeweer als afschrikmiddel onderschreven.

35. [A] heeft in zijn rapport overtuigend uiteengezet dat andere maatregelen dan het gebruik van afschrikmiddelen, zoals genoemd door de Faunabescherming, onvoldoende effectief zijn om het reeds langere tijd bestaande, afwijkende wolvengedrag om te buigen naar normaal wolvengedrag. Daarbij heeft hij erop gewezen dat deze ombuiging gelet op het risico voor de openbare veiligheid zo snel en effectief mogelijk moet gebeuren. Ook [B] acht onmiddellijke aversieve conditionering van het grootste belang om gevaar voor dieren en mensen te voorkomen.

36. [A] heeft eveneens overtuigend uiteengezet dat en waarom andere afschrikmiddelen dan het paintballgeweer minder geschikt zijn. [B] heeft in zijn review weliswaar het gebruik van rubberen kogels op een afstand van minder dan 25 meter en het aanvullend gebruik van pepperspray als in te zetten middelen genoemd, maar uit het rapport van [A] blijkt dat rubberen kogels op een korte afstand een te hoge inslagenergie hebben. En over pepperspray schrijft [A] dat dat vooral effectief is bij verdediging tegen een gerichte aanval en minder bij aversieve conditionering en dat het tot beschadiging van de ogen van de wolf kan leiden.

37. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met het rapport van [A] voldoende onderbouwd dat geen alternatieven voorhanden zijn met geen of een geringere verstoring van de wolf die tot het bereiken van de nagestreefde doelstelling kunnen leiden.

38. Wat de Faunabescherming tegen het rapport van [A] naar voren heeft gebracht, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. [A] is, zoals hiervoor reeds overwogen, deskundig op het gebied van het gedrag van wolven, zodat zijn bevindingen en conclusies niet zonder meer terzijde kunnen worden geschoven door de Faunabescherming. Voorts bevestigt de review van [B] het oordeel van [A] dat een paintballgeweer een effectief middel is voor aversieve conditionering. Daaraan doet niet af dat [B] ook verdergaande maatregelen effectief acht. Relevant is of er een andere bevredigende oplossing is die geen of geringere verstoring van de wolf oplevert. De Faunabescherming heeft ten aanzien hiervan enkel verwezen naar algemene artikelen en stukken. Zij heeft geen tegenrapport van een deskundige ingebracht, die het rapport van [A] / [B] ontkracht. Daarbij benadrukt de rechtbank dat uit het rapport van [A] volgt dat de door de Faunabescherming genoemde alternatieven het geconstateerde afwijkend gedrag weliswaar kunnen helpen voorkomen of in een vroeg stadium kunnen afleren, maar dat dat bij de wolf/wolven in het Park inmiddels een gepasseerd station is door de leeftijd van de wolven en de lange tijd waarin het afwijkend gedrag zich heeft kunnen ontwikkelen.

39. De rechtbank kan de inmiddels wel zorgvuldig voorbereide en voldoende gemotiveerde redenering van het college volgen en is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing is. Het college heeft nauwkeurig en toereikend gemotiveerd met het rapport van [A] en de review van [B] dat er geen alternatieve maatregel of alternatief afschrikmiddel of combinatie daarvan bestaat, die geen of een geringere verstoring van de wolf oplevert dan aversieve conditionering met behulp van een paintballgeweer om het gevaar voor de openbare veiligheid af te wenden. Daarmee is aan het wettelijk vereiste dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, voldaan.

III. Conclusie en gevolgen

40. Het college heeft mogen vinden dat de ontheffing nodig is in het belang van de openbare veiligheid, dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat, zoals al in de tussenuitspraak is geoordeeld, de ontheffing geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding. Het college mocht daarom, na afweging van alle betrokken belangen, de ontheffing om de wolf te verstoren in redelijkheid verlenen.

41. Gelet op de in de tussenuitspraak geconstateerde motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Omdat het college in zijn reactie op de tussenuitspraak de gebreken heeft hersteld, laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand. Dit betekent dat gebruik mag worden gemaakt van de ontheffing.

42. De in de tussenuitspraak getroffen voorlopige voorziening vervalt door deze einduitspraak.^[3]

43. Als deze uitspraak onherroepelijk wordt, wordt de op grond van artikel 3.8 van de Wnb verleende ontheffing gelijk gesteld met een omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Omgevingswet. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.6, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

44. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan de Faunabescherming het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

45. De rechtbank veroordeelt het college in de door de Faunabescherming gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
veroordeelt het college in de proceskosten van de Faunabescherming ten bedrage van € 2.187,50;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de Faunabescherming te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. C. de Kruif, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is op 24 januari 2024 in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.

Bijlage bij de uitspraak

Artikel 3.5 van de Wnb

1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.

2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.

3. Het is verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.

4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.

5. Het is verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.

Artikel 3.8 van de Wnb

1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.

(….);

5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:

a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;

b. zij is nodig:

1° in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de

instandhouding van de natuurlijke habitats;

2° ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen,

visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;

3° in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende

redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of

economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;

4° voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de

daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of

5° om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve

wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld

aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben,

onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van

bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;

c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

(….).