ECLI:NL:RBMNE:2023:380

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/4854

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 februari 2023 op het beroep in de zaak tussen

[eiser] uit [woonplaats] (eiser)

(gemachtigde: mr. J.R. van Manen)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vijfheerenlanden(het college)

(gemachtigde: A.J. La Soe).

Inleiding

Aanvraag van 2 mei 2021

1.1

Eiser woont aan de [adres] in [woonplaats] (hierna: de woning). Hij en zijn onderbuurman, [A], willen ieder een terras realiseren op het dak van de woning. Op 2 mei 2021 heeft eiser daar een omgevingsvergunning voor aangevraagd bij het college.

1.2

Eisers woning valt onder het bestemmingsplan ‘Binnenstad’. Op grond van dit bestemmingsplan rust onder meer de dubbelbestemming ‘Waarde – beschermd stadsgezicht’ en de gebiedsaanduiding 'zone A’ op de woning. Artikel 18.1, aanhef en onder a, onder 1, van de planregels bepaalt dat voor zone A de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadgezicht bestaan uit: het historisch en architectonisch karakteristieke beeld dat wordt bepaald door het patroon van straten, wegen, het profiel en de groenvoorziening van de openbare ruimte en de afmetingen en vormgeving van de bebouwing (hoogte, breedte, gevelindeling, bekappingen) benevens de aard van de toegepaste materialen. Artikel 18.2, aanhef, en onder a, van de planregels bepaalt dat een omgevingsvergunning voor het bouwen alleen wordt verleend, als is aangetoond dat de cultuurhistorische waarden niet onevenredig worden verstoord. Behoud, onderhoud en de versterking van deze waarden gaan vóór. Dat betekent dat vernieuwing en ontwikkeling alleen kan op basis van de cultuurhistorische waarden en respect daarvoor.

1.3

Het college heeft de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit en Erfgoed (hierna de CRKE) gevraagd om over het bouwplan van eiser te adviseren. Op 14 juni 2021 heeft de CRKE een negatief welstandsadvies uitgebracht over de twee dakterrassen. Volgens de CRKE doen de dakterrassen af aan het beschermd stadsgezicht. Eiser heeft zijn zienswijze gegeven op het advies, maar de CRKE heeft daarin volgens haar aanvullend advies van 13 juli 2021 geen aanleiding gezien om haar standpunt te wijzigen. Volgens de CRKE doen de dakterrassen af aan de cultuurhistorische waarden. Bij besluit van 22 juli 2021 heeft het college de aanvraag van eiser daarom afgewezen.

1.4

Eiser heeft bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar voor advies voorgelegd aan de Commissie bezwaarschriften Vijfheerenlanden (hierna: de bezwaarcommissie) die het bezwaarschrift op een hoorzitting heeft behandeld. Eiser heeft zich hierbij bereid verklaard om zijn bouwplan aan te passen (bijvoorbeeld door voor andere materialen voor de balustrade te kiezen) als dat maakt dat de CRKE alsnog akkoord gaat. In het kader van die bereidheid heeft er op 30 september 2022 een ontmoeting plaatsgevonden met de CRKE. Onder meer eiser en de gemachtigde van het college waren hierbij aanwezig.

1.5

Op 14 oktober 2021 heeft de CRKE opnieuw een negatief advies uitgebracht over de dakterrassen. Volgens de CRKE doen de dakterrassen af aan de cultuurhistorische waarden. In het licht daarvan heeft de bezwaarcommissie het college geadviseerd om het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren. Bij besluit van 11 november 2021 heeft het college dat gedaan. Eiser heeft geen beroep ingesteld, zodat dit besluit op bezwaar inmiddels onherroepelijk is.

Aanvraag van 7 maart 2022

1.6

Op 7 maart 2022 heeft eiser opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van de twee dakterrassen. In tegenstelling tot zijn vorige bouwplan zullen de terrassen nu niet worden omheind door balustrades van zwart staal, maar door balustrades van transparant glas. Voor het overige is het bouwplan gelijk gebleven.

1.7

Met het besluit van 1 april 2022 (
het primaire besluit) heeft het college met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geweigerd om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, omdat de aanvraag van 7 maart 2022 een ‘herhaalde aanvraag’ is in de zin van dit artikel en eiser geen blijk heeft gegeven van nieuwe feiten en omstandigheden ten opzichte van de aanvraag van 2 mei 2021. Het college heeft de aanvraag van eiser daarom afgewezen onder verwijzing naar het besluit op bezwaar van 11 november 2021.

1.8

Eiser is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt. Het college heeft ook dit bezwaar voor advies voorgelegd aan de bezwaarcommissie die het bezwaar op een hoorzitting heeft behandeld. De bezwaarcommissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren. Bij besluit van 6 september 2022 (
het bestreden besluit)heeft het college dat gedaan.

1.9

Eiser heeft beroep ingesteld en heeft 28 oktober 2022 en 20 januari 2023 aanvullende beroepsgronden ingediend. Het college heeft op 14 november 2022 een verweerschrift ingediend. De zaak is op 31 januari 2023 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen, vergezeld door [B] en bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [C]. Verder is [A], de onderbuurman van eiser, op de zitting verschenen. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak gesloten.

Beoordeling van de zaak

Was het college bevoegd om artikel 4:6 van de Awb toe te passen?

2. Eiser voert aan van niet. Hij wijst erop dat de cultuurhistorische waarden volgens de CRKE vooral worden aangetast vanwege het silhouet en het aangezicht van het gebouw met dakterrassen vanaf de straat. De gewijzigde materiaalkeuze voor de balustrades (transparant glas in plaats van zwart ijzer) maakt de dakterrassen aanzienlijk minder zichtbaar volgens eiser en zorgt dus ook voor een ander silhouet en aangezicht van het gebouw. De cultuurhistorische waarden zullen hierdoor significant minder onevenredig worden aangetast. De transparante balustrades zijn daarom volgens eiser wel degelijk relevant voor de beoordeling van het bouwplan, en dus een ‘nieuw feit’ in de zin van artikel 4:6 van de Awb. Het college had daarom geen toepassing mogen geven aan dit artikel.

3.1

De rechtbank volgt eiser hierin niet. Voor het antwoord op de vraag of een aanvraag moet worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Awb, is van belang of het bouwplan waarop de eerdere aanvraag betrekking heeft
in essentie gelijk is aanhet bouwplan waarop de tweede aanvraag ziet. Bij die vergelijking komt ook betekenis toe aan de gronden waarop de vergunning voor het eerste bouwplan is geweigerd.^[1]

3.2

In tegenstelling tot eiser, ziet de rechtbank niet dat het de CRKE vooral ging om het silhouet en aangezicht van het gebouw als daar dakterrassen op zouden worden gerealiseerd. Uit de adviezen van de CRKE maakt de rechtbank op dat voornamelijk het gebruik van het dak als terras op deze (grote) hoogte en op korte afstand van de nok of bovenrand van het gebouw, de cultuurhistorische waarden onevenredig verstoort. In het advies van 14 oktober 2021 staat hierover:

“(…) Van oudsher is er sprake van een beeld van een beeld van met pannen bedekte daken waar geen verblijfsgebieden op grote hoogte aanwezig zijn. (…) Zichtbare activiteiten op grote hoogte (verblijf van mensen en de daarbij te verwachten zichtbare gebruiksartikelen zoals buitenmeubilair en parasols ed.) zijn atypisch en oneigenlijk voor de binnenstad en in tegenspraak met de traditionele functie van daken in de binnenstad. Juist door de hoge positie met invloed op het silhouet van de bebouwing zal de invloed van dakterrassen op grote hoogte op het stadsbeeld als geheel groot zijn. Dakterrassen op grote hoogte zullen het als waardevolle bestempelde beeld en de beleving van de binnenstad met haar cultuurhistorische waarden naar de mening van de commissie aantasten. Dakterrassen komen op zichzelf wel voor in de binnenstad maar deze bevinden zich in de regel op lagere aanbouwen of bijgebouwen onder de gootlijn van het aanpalende hoofdgebouw waardoor ze, ook met bijbehorende activiteiten en terrasinrichting, niet boven het silhouet van de omringende bebouwing uit zullen komen. De invloed op het totale stadsbeeld blijft zo beperkt. (…) Beide dakterrassen, ook het ene lager gelegen dakterras, heeft naar de mening van de commissie in dit verband een te korte afstand tot nok of bovenrand van de bebouwing om geen nadelige invloed op het silhouet van de stad te hebben. (…) Al met al komt de commissie zo tot de conclusie dat dakterrassen gelegen boven of ter hoogte van de pannendaken van de binnenstad tot een onevenredige verstoring van de cultuurhistorische waarden leidt.”

3.3

De rechtbank ziet niet hoe de transparante balustrades hieraan kunnen afdoen. De transparante balustrades maken de (grote) hoogte van de dakterrassen en de afstand tot de nok/bovenrand van het gebouw immers niet anders. Ook het feit dat het dak als terras wordt gebruikt verandert niet door de balustrades transparant te maken. Om die reden heeft het college de transparante balustrades als niet-relevante wijziging kunnen aanmerken, waardoor het tweede bouwplan van eiser
in essentiegelijk is aan het eerste bouwplan. Het college was daarom bevoegd om artikel 4:6 van de Awb toe te passen. De beroepsgrond slaagt niet.

Moest het college belangen wegen en het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel betrekken bij de keuze om van zijn bevoegdheid gebruik te maken?

4. Eiser vindt van wel. Omdat de bevoegdheid die het college heeft op grond van artikel 4:6 van de Awb een discretionaire bevoegdheid is, had het college alle daarbij betrokken belangen moeten wegen. Als toepassing van artikel 4:6 van de Awb onevenredig is in vergelijking met het doel van het artikel (het vereenvoudigd afdoen van aanvragen) dan had het college daarvan moeten afzien volgens eiser. Eiser vindt dat de vereenvoudigde afdoening van de aanvraag heel onevenredig voor hem uitvalt, omdat hij geen inhoudelijke beoordeling van zijn aanvraag krijgt en tegen de afwijzing dus ook niet (inhoudelijk) op kan komen. Het college heeft zich daar geen rekenschap van gegeven. Bovendien zijn er volgens eiser in de buurt vergelijkbare dakterrassen wél vergund, zodat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook dit had het college moeten meewegen. Door dit niet te doen, is het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd. Tot slot heeft eiser gewezen op de tendens in de rechtspraak en politiek dat van een bestuursorgaan oog voor de belangen van de burger mag worden verwacht. De ambtelijke en formalistische opstelling van het college in dezen, past daar niet bij.

5. De rechtbank volgt eiser hierin evenmin. Als niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden, wat hier het geval is, dan mag het college de aanvraag vereenvoudigd afdoen onder toepassing van artikel 4:6 van de Awb. Als het college ervoor kiest om van die bevoegdheid gebruik te maken, moet hij daarbij motiveren waarom er geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden. Dat heeft het college in dit geval gedaan. Het college hoeft niet te motiveren waarom hij ervoor kiest om de aanvraag niet inhoudelijk te beoordelen. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat eisers aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld?

6. Eiser vindt van wel en onderbouwt dat als volgt. Op de hoorzitting in bezwaar van 16 september 2021 (dus in het kader van de eerste aanvraag) heeft eiser zich zoals gezegd, bereid verklaard om zijn bouwplan aan te passen, bijvoorbeeld door voor andere materialen voor de balustrades te kiezen. De gemachtigde van het college heeft vervolgens toegezegd dat hij de wijziging opnieuw aan de CRKE zou voorleggen. Dat staat ook in het verslag van de hoorzitting. Vervolgens heeft er een ontmoeting plaatsgevonden met de CRKE op 30 september 2022. Onder meer eiser en de gemachtigde van het college waren daarbij aanwezig. Er was echter volgens eiser geen sprake van een ‘gesprek’. Aan eiser werd eigenlijk meteen meegedeeld dat hij maar een nieuwe aanvraag moest indienen. Omdat dat dus blijkbaar de enige weg was, heeft eiser dat gedaan en dus geen beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar van 11 november 2021. Ook uit deze gang van zaken vindt eiser dat hij heeft mogen afleiden dat zijn aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld.

7.1

De rechtbank volgt eiser niet. Voor het vertrouwensbeginsel heeft de ABRvS in haar rechtspraak een stappenplan ontwikkeld. In de eerste plaats is vereist dat er een ‘toezegging’ is gedaan waaruit eiser redelijkerwijs mocht afleiden dat zijn aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld. Er is in ieder geval geen sprake van een toezegging als uitdrukkelijk over het concrete geval aan eiser een voorbehoud is gemaakt.^[2]De rechtbank ziet in het verslag van de hoorzitting staan dat de gemachtigde van het college inderdaad heeft gezegd dat hij het transparante materiaal wil voorleggen aan de CRKE, maar dat hij daarbij ook heeft gezegd dat hij geen verwachtingen wil wekken. De gemachtigde van het college heeft daarbij dus een uitdrukkelijk voorbehoud gemaakt. Er kan alleen daarom al geen sprake zijn van een toezegging zoals door eiser gesteld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt in zoverre dus niet.

7.2

Over de ontmoeting met de CRKE van 30 september 2022 overweegt de rechtbank als volgt. Op de zitting is duidelijk geworden dat eiser en de gemachtigde van het college ieder een geheel andere indruk hebben ontleend aan die ontmoeting. Waar eiser geconcludeerd heeft dat hij een nieuwe aanvraag moest indienen voordat een wijziging in zijn bouwplan überhaupt bespreekbaar was, heeft de gemachtigde van het college geconcludeerd dat de CRKE niet positief tegenover de transparante balustrades stond en dat eiser als hij nog iets wilde, beroep moest instellen tegen het besluit van 11 november 2022 en met een tegenadvies moest komen. De rechtbank vindt dat opvallend en ook betreurenswaardig. Vooral omdat eiser zijn handelen hierop heeft aangepast. De rechtbank is ook in deze situatie echter niet gebleken van een toezegging aan eiser. Er is geen verslag gemaakt van de ontmoeting, maar als daarbij al tegen eiser is gezegd dat hij opnieuw een aanvraag moest indienen dan is daarmee nog niet toegezegd dat die aanvraag ook inhoudelijk zou worden beoordeeld. Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan daarom ook in zoverre niet slagen.

Conclusie

8. Gelet op het voorgaande heeft het college de aanvraag van eiser in redelijkheid met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), af kunnen wijzen onder verwijzing naar het besluit op bezwaar van 11 november 2021.

9. Het beroep is ongegrond. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van
N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2023.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak dan kunt u binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak in hoger beroep gaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.