ECLI:NL:RBMNE:2023:2209

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 21/2577 en UTR 22/1362

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2023 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. M. Gideonse),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest

en (het college)de burgemeester van de gemeente Soest (de burgemeester),samen verweerders,

(gemachtigde: mr. P. Dijkstra).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen het besluit van 24 januari 2022 dat door beide verweerders is genomen naar aanleiding van vier verzoeken om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

1.1.

De burgemeester heeft gereageerd met een verweerschrift van 4 november 2022 en het college heeft gereageerd met een verweerschrift van 8 december 2022.

1.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 2 februari 2023 samen op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerders.

Totstandkoming van de besluiten

2. Eiser was vanaf 2015 tot maart 2022 eigenaar van een terrein met recreatiewoningen aan de [adres 1] (het recreatieterrein). De kantoorvilla aan de [adres 2] is nog steeds zijn eigendom. Eiser exploiteerde het terrein zelf in het laatste jaar. [bedrijf] B.V. ( [bedrijf] ) verzorgde de exploitatie gedurende de andere jaren. Er werd onder andere aan arbeidsmigranten verhuurd. Het college heeft aan eiser in 2018 en 2019 lasten onder dwangsom opgelegd om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoningen te beëindigen. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college zijn beleid en bestendige bestuurspraktijk ingrijpend heeft gewijzigd, omdat voorheen de verhuur van de recreatiewoningen anders dan voor recreatie onder voorwaarden wel was toegestaan, zolang maar geen sprake was van daadwerkelijke permanente bewoning. Dat blijkt volgens eiser uit het feit dat de burgemeester zelf rond zijn aantreden enige tijd in één van de woningen heeft verbleven. Eiser heeft bij verweerders op 24 maart 2021 de vier Wob-verzoeken gedaan.

2.1.

Eiser wil openbaarmaking van de volgende documenten:
I. Verzoek aan de burgemeester om documenten vanaf zijn aantreden, die gaan over (contacten van de burgemeester over) het recreatieterrein en de kantoorvilla en specifiek over het contact dat de burgemeester over deze twee onderwerpen heeft gehad vanaf het moment van zijn aantreden.

II. Verzoek aan het college om documenten openbaar te maken sinds 2005 die gaan over (contacten over) de Stichting Logies-Verschaffers Soest en over de heffing van toeristenbelasting in die periode.
III. Verzoek aan het college om documenten vanaf 2005 die gaan over het recreatieterrein en de kantoorvilla. Eiser wil informatie over de contacten die het college daarover heeft gehad en verzoekt daarbij om specifieke stukken over onder meer contacten met omwonenden en de vorige eigenaar, de curator na het faillissement van deze eigenaar/exploitant, planologische mogelijkheden vanaf 2015 en handhaving(sverzoeken) vanaf 2005.
IV. Verzoek aan het college over het beleid dat de gemeente Soest sinds 2005 voert met betrekking tot verblijfsrecreatieterreinen en de (prioritering van) handhaving daarvan.

2.2.

Eiser heeft bij de rechtbank beroepen ingediend tegen het niet-tijdig beslissen op zijn Wob-verzoeken. De rechtbank heeft zonder zitting uitspraak gedaan op die beroepen. Zij heeft in haar uitspraak van 22 november 2021^[1]geoordeeld dat verweerders feitelijk met hun brieven van 22 juli en 9 augustus 2021 op de vier Wob-verzoeken van eiser hebben beslist door een groot aantal documenten openbaar te maken die kennelijk vallen onder de reikwijdte van die verzoeken. De beroepen tegen het niet-tijdig beslissen zijn daarom niet-ontvankelijk verklaard want eiser had geen belang meer bij een beoordeling daarvan. Omdat eiser het niet eens is met deze twee primaire besluiten heeft de rechtbank de beroepen doorgestuurd naar verweerders om als bezwaar te worden behandeld.

2.3.

Eiser heeft verzet gedaan tegen deze uitspraak, omdat hij vindt dat de rechtbank niet zonder een zitting uitspraak had mogen doen. De rechtbank heeft het verzet in haar uitspraak van 10 maart 2022 alleen gegrond verklaard in de procedure UTR 21/577, waarin de burgemeester het bevoegde bestuursorgaan is. Zij oordeelt dat de burgemeester de twee primaire besluiten niet heeft bekrachtigd en dat de besluiten daarom niet kunnen worden aangemerkt als reële besluiten die van hem afkomstig zijn.

2.4.

Verweerders hadden echter op het moment van de uitspraak van 10 maart 2022 al gezamenlijk een besluit op het bezwaar genomen, waarin de burgemeester de primaire besluiten alsnog voor zijn rekening heeft genomen. De rechtbank behandelt in deze uitspraak de twee beroepen van eiser tegen dat besluit.

2.5.

In de uitspraak van 10 maart 2022 heeft de rechtbank voor het verzet nog geen proceskostenvergoeding uitgesproken. Dat zal zij alsnog aan het eind van deze uitspraak doen.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt in deze beroepsprocedure of het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en of het college en de burgemeester op juiste wijze toepassing hebben gegeven aan de Wob. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

4. Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.

5. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om de zogenaamde Wob-stukken, die verweerders aan de rechtbank hebben toegestuurd, in te zien.
Over de voorbereiding van het besluit.

6. Eiser stelt dat de adviescommissie die verweerders in bezwaar heeft geadviseerd onzorgvuldig te werk is gegaan. Deze commissie zou niet beschikken over bepaalde documenten en dat valt verweerders te verwijten, want die hadden die documenten aan de adviescommissie moeten sturen.

7. De rechtbank volgt eiser niet in zijn conclusie. De adviescommissie heeft in het advies opgenomen dat zij wegens tijdsgebrek niet in staat is geweest alle stukken bij de beoordeling te betrekken. De rechtbank stelt vast dat het kennelijk niet gelukt is om het advies uit te brengen binnen de beslistermijn die in de uitspraak van 22 november 2021 is opgenomen. De adviescommissie heeft verweerders dus inderdaad niet van een volledig advies voorzien. Dit leidt op zichzelf evenwel niet tot de conclusie dat de besluiten van verweerders hierom al niet in stand kunnen blijven. Verweerders volstaan namelijk niet met een enkele verwijzing naar het advies, maar zij nemen zelf een inhoudelijk besluit, waarbij zij de overwegingen uit het advies van de adviescommissie over de motivering van de primaire besluiten met nadere eigen overwegingen uitvoeren. Hoewel de rechtbank eiser kan volgen dat het advies onvolledig is, is dat dus op zichzelf geen reden om al te concluderen dat het daaropvolgende besluit dus ook onzorgvuldig is.

Over het besluit van de burgemeester

8. Eiser stelt zich op het standpunt dat er veel documenten missen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek aan de burgemeester vallen. Hij heeft al op 18 september 2021 een lijst overgelegd met documenten die óf ten onrechte zijn zwartgelakt óf ontbreken, terwijl zij er wel zouden moeten zijn. De lijst ziet op alle vier de Wob-verzoeken. Eiser overlegt deze lijst nogmaals. Hij vermoedt dat de eigen betrokkenheid van de burgemeester er mede debet aan is dat de documenten op die lijst niet openbaar zijn gemaakt. Eiser geeft concrete voorbeelden van documenten die hij zelf wél heeft gevonden, maar de burgemeester kennelijk niet. Hij stelt bovendien dat sms- of WhatsApp-berichten van de burgemeester ten onrechte niet in de beoordeling zijn betrokken. Ook geeft hij voorbeelden waarin de burgemeester via e-mailberichten (al dan niet in -cc) in de correspondentie is betrokken. Deze correspondentie ontbreekt. Eiser stelt verder dat als er correspondentie is over juridische procedures en media-aandacht ná maart 2021, het aannemelijk is dat zulke correspondentie er ook is over procedures en media-aandacht van vóór die tijd.

9. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat er binnen de gemeente geen cultuur is van gebruik van sms- en WhatsApp in het zakelijk verkeer. Er zijn dus geen sms- en WhatsApp-berichten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Naast de gegevens over de tijdelijke bewoning in 2014 en het recreatief gebruik van het terrein nadien door de burgemeester, zijn er geen documenten aangetroffen. De gebruikelijk geautomatiseerde systemen zijn onderzocht en de betrokken ambtenaren geraadpleegd. Ook heeft de gemachtigde van de burgemeester navraag gedaan bij de burgemeester zelf en diens secretariaat. Ter zitting is toegelicht dat, toen de reactie was dat er verder geen documenten waren, er verder geen navraag of nader onderzoek is gedaan. De gemachtigde van de burgemeester, die ook behandelend ambtenaar is, heeft niet zelf de smartphone van de burgemeester in het onderzoek betrokken.

10. De rechtbank stelt vast dat het betoog van eiser erop neerkomt dat de zoekslag van de burgemeester niet afdoende is geweest. Als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, dan is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten. Dit volgt uit vaste rechtspraak.^[2]

11. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat er niet meer documenten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank komt deze mededeling niet geloofwaardig voor. Allereerst heeft eiser concrete voorbeelden aangedragen van documenten die wel aanwezig zijn bij de burgemeester, zoals het e-mailbericht van 8 juli 2020 over het artikel in het AD van 6 juli 2020 dat berichtte over het voorgenomen getuigenverhoor van de burgemeester over zijn kortdurende verblijf op het recreatiepark. Dit document heeft eiser naar aanleiding van een ander verzoek om openbaarmaking ontvangen. Eiser heeft meer concrete voorbeelden aangedragen van e-mailcorrespondentie die bij de burgemeester zou moeten berusten. Zo noemt hij:
- een e-mail van [bedrijf] van 18 augustus 2017 over ontwikkelingen op het [bedrijf] gericht aan de burgemeester waar ook een gesprek met de heer [A] op 17 augustus 2017 aan de orde komt en een e-mail van mevrouw [B] daarop van 24 augustus 2017, waarin wethouder Pijnenborg wordt genoemd;
- een e-mail van de heer [C] van [bedrijf] aan mr. Gideonse van 11 maart 2020 met kopie aan de burgemeester, waarop de heer [D] op 12 maart 2020 per e-mail aan mr. Gideonse heeft gereageerd.
De burgemeester heeft niet kunnen toelichten waarom hij deze documenten niet heeft gevonden.

11. Verder is vast komen te staan dat de smartphone van de burgemeester niet in het onderzoek is betrokken. Dat er binnen de gemeente geen cultuur is dat inhoudelijk gebruikt wordt gemaakt van sms of WhatsApp, betekent nog niet dat dit feitelijk ook niet gebeurt. Eiser heeft een concreet voorbeeld gegeven dat er feitelijk wel gebruik wordt gemaakt van sms of WhatsApp. Hij heeft namelijk een inventarislijst overgelegd van documenten die op grond van de Woo zijn gevonden naar aanleiding van een ander verzoek om openbaarmaking, waarop vier WhatsApp-gesprekken staan vermeld. Zulke berichten vallen in beginsel onder de reikwijdte van een Wob-verzoek. De burgemeester heeft dat tijdens de zitting ook erkend. Dat betekent dat zulke berichten van de smartphone van de burgemeester dus ook geïnventariseerd en beoordeeld hadden moeten worden. Dat is ten onrechte niet gedaan.

11. Ten slotte acht de rechtbank bij haar oordeel van belang dat de navraag van de behandelend ambtenaar om documenten bij de burgemeester zelf, kennelijk ontoereikend is geweest, alleen al omdat niet duidelijk is of de burgemeester volledig in het Wob-verzoek is gekend en omdat niet duidelijk is of hij met dezelfde methodiek heeft gezocht als de methodiek waarmee naar de documenten in de andere Wob-verzoeken is gezocht. De gemachtigde van verweerder heeft die methodiek tijdens de zitting toegelicht. Er is - kort gezegd- naar de documenten gezocht door raadpleging van digitale systemen en eigen bestanden met het gebruik van trefwoorden. Ook zijn papieren archieven geraadpleegd.
Hoe de burgemeester zelf heeft gezocht, is niet duidelijk geworden.

11. De conclusie is dan ook dat de zoekslag van de burgemeester ontoereikend is geweest en het besluit daarom in strijd met de vereiste zorgvuldigheid van artikel 3:2 van de Awb is genomen. Dat hiermee ook is gehandeld in strijd met het verbod op vooringenomenheid heeft de rechtbank niet kunnen vaststellen. Eiser vermoedt dat de burgemeester vanwege zijn eigen kortdurende verblijf op het recreatiepark een belang heeft om zo min mogelijk documenten te verstrekken en als het ware ‘low profile’ te willen blijven, maar de rechtbank heeft hier geen concrete aanwijzing voor gevonden.

11. Wat betreft de overige concreet genoemde voorbeelden van documenten die volgens eiser onder de burgemeester moeten berusten, oordeelt de rechtbank dat deze niet allemaal tot de conclusie leiden dat er meer documenten onder de burgemeester zouden moeten berusten. De rechtbank bespreekt die voorbeelden hierna.

11. Voor de genoemde documenten over de zoektocht naar woonruimte voor de burgemeester (eind 2013/begin 2014) binnen de gemeente Soest, geldt dat deze alleen onder het Wob-verzoek vallen voor zover deze documenten het adres [adres 2] en [adres 1] betreffen. Omdat eiser stelt dat de gemeentesecretaris contact heeft gehad met de voormalig eigenaar van het recreatieterrein en kennelijk niet met de burgemeester zelf, is op voorhand niet aannemelijk dat zulke documenten onder de burgemeester berusten.

11. Over de inschrijving in de Basisregistratie personen (Brp) van de burgemeester ten tijde van zijn verblijf op het adres van het [bedrijf] heeft de burgemeester terecht gesteld dat deze inschrijving geen document in de zin van de Wob is, alleen al omdat het Brp een eigen openbaarmakingsregime heeft dat voorgaat op de Wob. Voor zover eiser het adres bedoelt als adressering van (de formele) post in die periode heeft de burgemeester terecht gesteld dat dit niet onder de reikwijdte van het Wob-verzoek valt, omdat de inhoud van zulke post geen relatie hoeft te hebben met het adres zelf.

11. Over documenten die gaan over het contact tussen de burgemeester en de burgemeester van Vijfheerenlanden heeft eiser gesteld dat hij over dit contact heeft gehoord van de burgemeester van Vijfherenlanden. De rechtbank oordeelt dat niet aannemelijk is geworden dat dit contact over de [straat] ging en/of het verblijf van de burgemeester aldaar. De reden voor het contact, zo heeft eiser tijdens de zitting toegelicht, was namelijk gelegen in het feit dat de exploitant van het [bedrijf] kennelijk op zoek was naar een locatie voor huisvesting van arbeidsmigranten in andere gemeenten. Ook in dit voorbeeld ziet de rechtbank dus geen concrete aanwijzing dat er meer documenten bij de burgemeester zouden moeten berusten.

11. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn standpunt dat het aannemelijk is dat er specifieke documenten moeten zijn over de procedure over de geweigerde omgevingsvergunning en de discussie over de betrokkenheid van de raad daarbij in relatie tot het niet-recreatieve verblijf van de burgemeester op het recreatiepark. Concrete aanwijzingen dat die documenten er wel moeten zijn, ontbreken namelijk.

11. Eiser heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat er in de genoemde periode interne schriftelijke communicatie van de burgemeester met anderen zou moeten zijn over de aandacht voor of de discussie over zijn niet-recreatieve bewoning van een recreatiewoning en het verzoek om voorlopig getuigenverhoor daarover. Dat er wel een reactie is op het artikel in het AD over dit onderwerp, betekent niet noodzakelijkerwijs dat er ook eerdere in documenten vastgelegde reacties moet zijn naar aanleiding van gerechtelijke procedures of eventuele media-aandacht.

21. Over de e-mail van het [bedrijf] over een Wob-verzoek van 20 december 2019, oordeelt de rechtbank dat eiser hierover te weinig concrete informatie heeft verschaft. Hij heeft niet concreet gemaakt welk bestuursorgaan dit verzoek zou moeten behandelen en stukken zou moeten hebben en ook niet dat de genoemde e-mail onder het hier voorliggende Wob-verzoek valt.

22. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat de zoekslag van de burgemeester niet voldoende is geweest en opnieuw moet. Er zijn voldoende concrete aanwijzingen waarmee de burgemeester een nieuwe zoekslag kan uitvoeren. De rechtbank wijst naar de door eiser overgelegde lijst. Er zijn echter ook voorbeelden gegeven die niet leiden tot de conclusie dat er meer documenten zouden moeten zijn. Daar hoeft de burgemeester in een vervolgbesluit dus ook niet meer op in te gaan. In het verweerschrift heeft de burgemeester over de zoekslag gezegd dat informatie over concrete e-mails en andere documenten hem helpen bij die zoekslag. In dat kader overweegt de rechtbank dat als de burgermeester de concreet door eiser genoemde documenten nog steeds niet kan vinden, hij bij eiser – voor zover deze daarover de beschikking heeft - afschriften van deze documenten moet vragen om te zien of er andere aanknopingspunten op staan die wél tot een zoekresultaat kunnen leiden.
Over het besluit van het collegeHeeft het college teveel weggelakt?

22. Eiser heeft zich ten eerste op het standpunt gesteld dat een deel van de documenten die verweerder (gedeeltelijk) openbaar heeft gemaakt te verregaand zijn gelakt. Eiser betwist dat de weigeringsgronden van de Wob daarop van toepassing zijn. Het gaat concreet om de documenten C6, F0.15 en F 0.16.

22. De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond geen doel treft: het college heeft document C6 op goede gronden gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken met toepassing van artikel 11 van de Wob. Dit artikel bepaalt namelijk dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Document C6 is een advies van de advocaat van het college. Ook correspondentie tussen het college en zijn advocaat kan volgens vaste rechtspraak onder intern beraad vallen.^[3]Daarvoor is belangrijk dat de documenten zijn opgesteld voor intern beraad en dat de advocaat, als derde, geen eigen belang heeft maar alleen het belang van het college behartigt. Daarvan is hier sprake. Het document is opgesteld om het college te adviseren. Het college heeft de persoonlijke beleidsopvattingen weliswaar niet openbaar gemaakt, maar de daarmee niet nauw verweven feiten wel. Het college heeft daarmee de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob op juist wijze toegepast en heeft niet te ruim gegevens weggelakt.

25. Op de overige documenten, die het college heeft geweigerd openbaar te maken, waaronder de documenten F0.15 en F 0.16, heeft hij aanvankelijk op de Algemene Verordening Gegevensbescherming gewezen. In het bestreden besluit heeft hij dit hersteld en heeft hij aan zijn weigering artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ten grondslag gelegd. Dat artikellid bepaalt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft als het belang van openbaarheid niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. De rechtbank oordeelt dat het college op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan dit artikel door persoonsgegevens zoals namen, adressen en telefoonnummers weg te lakken. F.0.15 en F0.16 zijn volledig zwartgelakt. Deze stukken bevatten namelijk over de hele pagina lijsten met zulke persoonsgegevens, zodat deze pagina’s volledig geweigerd mochten worden.
Heeft het college voldoende gezocht naar documenten?

25. Ook ten aanzien van de besluitvorming van het college voert eiser aan dat deze niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden en dat het college welbewust te weinig documenten openbaar heeft gemaakt omdat de gemeente eigen belangen dient. Eiser noemt onder meer ontbrekende documenten over handhaving c.q aanpak permanente bewoning, correspondentie over beleidsnota’s, betalingen SLVS, contacten van omwonenden met de gemeente, documenten over het voorlopig getuigenverhoor en mediaberichten en documenten over (mogelijke) ruimtelijke ontwikkelingen op het adres. Van dit laatste onderwerp noemt eiser concrete voorbeelden van documenten om zijn stelling te staven.

25. Het college stelt zich op het standpunt dat alles wat is gevonden, ook openbaar is gemaakt. Er is geen reden om documenten achter te houden en dat is dan ook niet gebeurd. Er zijn niet meer documenten die onder de reikwijdte van de drie Wob-verzoeken vallen.

25. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, geldt volgens vaste rechtspraak dat als eiser stelt dat de zoekslag van het college niet in orde is geweest, en het bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, eiser aan zet is om aannemelijk te maken dat er meer documenten zouden moeten zijn.

25. Over de zoekslag is tijdens de zitting toegelicht dat is gezocht in de desbetreffende (geautomatiseerde en papieren) bestanden van de gemeente. Verder zijn de betrokken medewerkers en bestuurders benaderd met de vraag of zij zelf nog documenten hebben. Vanaf 2017 of 2018 werd binnen de gemeente zaaksgericht gedocumenteerd en is het zaaksysteem geraadpleegd. Voor die tijd werden documenten per document ingevoegd in het systeem VERSEON (tot 2021) en het vergunningensysteem SQUIT. Deze systemen zijn benaderd met verschillende zoektermen (adresgegevens, namen, naam rechtspersoon, onderwerp). In de systemen kan op document, titel en inhoud worden gezocht. Dit heeft een lijst met documenten opgeleverd. Ook is er in papieren archieven gekeken naar aanleiding van treffers in de digitale systemen. Verder is er contact geweest met de documentatie informatie afdeling (dif) waar stukken/post worden ingeboekt om te bezien of langs die weg nog stukken konden worden teruggevonden. Na de besluitvorming is geconstateerd dat het ook mogelijk was geweest om bestanden/mailboxen van vertrokken medewerkers na te kijken. Via de automatiseringsdienst zijn, na toestemming van de desbetreffende autoriteit, bestanden zoals mailboxen nog in te zien van medewerkers die bij de gemeente zijn vertrokken.

25. Gezien de beschreven methode bestaat er geen aanwijzing voor de stelling van eiser dat het college uit eigen belang of vooringenomenheid anderszins niet heeft willen meewerken aan de Wob-verzoeken. Aan eiser zijn in de zomer van 2021 stukken toegezonden. Hij kon daarbij aangegeven welke documenten zijn prioriteit hadden. Die documenten heeft hij als eerste ontvangen, pas later de rest. Dat bij de gemeente het idee dat eiser een schadeclaim wil indienen, de hoofdrol heeft gespeeld, en daarom niet alle documenten die daarvoor in aanmerking kwamen, zijn geïnventariseerd, is gezien de toelichting op de werkwijze en ook overigens niet aannemelijk geworden.

25. Uit de beschreven werkwijze kan als zodanig evenwel niet worden afgeleid dat de zoekslag naar alle drie de Wob-verzoeken (voldoende) uitputtend is geweest. Dat geldt voor het raadplegen van bestanden van vertrokken medewerkers. Nu (delen van) de drie verzoeken zien op een lange zoekperiode, had het voor de hand gelegen deze bestanden te beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat het college op dit punt het besluit zorgvuldiger had moeten voorbereiden. Hoe dat moet, heeft de gemachtigde van het college tijdens de zitting toegelicht. Het college zal dit onderdeel van de zoekslag nog moeten uitvoeren.

25. Deze overweging leidt er echter niet zonder meer toe dat het besluit in zijn geheel onzorgvuldig is voorbereid. Het college heeft immers uit die verschillende digitale systemen, het papieren archief en navraag bij betrokkenen ook veel documenten wel gevonden, ook uit de periode vanaf 2005. Om te beoordelen of aannemelijk is dat daadwerkelijk nog meer documenten aanwezig moeten zijn, neemt de rechtbank de concrete voorbeelden van eiser als uitgangspunt. Deze staan onder meer op de lijst die eiser al op 18 september 2021 heeft overgelegd in zowel de procedure van de burgemeester als die van het college.

25. Eiser noemt als ontbrekende documenten bij Wob-verzoek II dat de informatie over de jaarlijkse betalingen aan SLVS niet compleet is aangeleverd. De rechtbank stelt vast dat het Wob-verzoek een periode van zestien jaar omvat en dat gedingstuk D04 geen documentatie over die zestien jaren behelst. Uit de gedingstukken, in het bijzonder D05, blijkt echter dat de exploitant eerder (Wob)-verzoeken heeft ingediend over ditzelfde onderwerp en naar aanleiding daarvan overleg is geweest en de exploitant ook informatie heeft ontvangen. Dat maakt aannemelijk dat een deel van de documenten waar eiser om heeft verzocht al is verstrekt. Van eiser, die zelf ook exploitant is geweest, mocht verwacht worden dat hij concreet had gemaakt wat hij nog niet had ontvangen en nog wel wilde hebben. Een algemene verwijzing naar jaarlijkse betalingen aan SLVS over de periode van zestien jaar door eiser volstaat niet. De rechtbank oordeelt dat het college onder de gegeven omstandigheden met de huidige openbaarmaking over dit onderwerp heeft mogen volstaan.

25. De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn standpunt dat er documenten ontbreken ter zake van het verzoek om compensatie toeristenbelasting aan het Rijk. Eiser heeft op de overzichtslijst verwezen naar een brief van 3 april 2020 van de minister van Milieu en Wonen aan de VNG over de handhaving van permanente bewoning tijdens de COVID-19 pandemie. Deze brief is al openbaar en het college hoeft die dus niet nogmaals openbaar te maken. Het college is ook niet gehouden om verder te zoeken naar een mogelijk begeleidend schrijven bij deze brief. Dat strekt gelet op de reikwijdte van het Wob-verzoek IV namelijk te ver.

25. Eiser heeft met Wob-verzoek IV verder verzocht om openbaarmakingen van de aanschrijvingen van personen die zich in de Brp hebben laten inschrijven op het adres van het [bedrijf] . Het college heeft de documenten F0.15 en F.016 overgelegd. Dit zijn de aanschrijvingen uit 2009 van personen die zich hebben laten inschrijven in de Brp op een adres van een recreatiewoning, kennelijk in verband met toenmalige gedoogmogelijkheden. Daaronder bevinden zich echter geen aanschrijvingen van personen die op het adres van het [bedrijf] hebben gewoond. Uit de stukken maakt de rechtbank op dat de gemeente in dat jaar een in de stukken beschreven eenmalige “veegactie” heeft gehouden, met de mogelijkheid in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Eiser heeft onvoldoende concreet gemaakt dat er ook bewoners van het [bedrijf] zijn geweest die zo’n aanschrijving hebben ontvangen of dat er ook in andere periodes dergelijke acties zijn geweest en dat hier dus documenten over zouden moeten zijn

36. Eiser heeft met Wob-verzoek IV ook verzocht om documenten over de planologische mogelijkheden van het recreatieterrein en de kantoorvilla vanaf 2015. Het college heeft documenten openbaar gemaakt die gaan over de mogelijkheden van het gebruik van het recreatieterrein, waaronder een verzoek om het te gebruiken voor ‘short stay’. Het betreft naast het besluit dat eiser noemt onder meer een besluit (en bijbehorend bezwaarschrift) over het weigeren van “gewijzigd” gebruik (document BB 24) en weigeren van het concept-ontwerpbestemmingsplan (document B.0.12-18) waaruit volgt dat ‘short stay’ niet wordt toegestaan. Ook is correspondentie (ongenummerd opgenomen achter het document “Vitaliteitsonderzoek”) openbaar gemaakt met als onderwerp “tijdelijke bewoning/handhaving” uit 2018 waarin op planologische (on)mogelijkheden sinds 2009 wordt gewezen. De rechtbank overweegt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten zouden moeten zijn die expliciet over dit onderwerp gaan. Het lag op zijn weg om dat nader te duiden of te onderbouwen en aldus daar duidelijkheid over te verschaffen, omdat eiser in die periode de eigenaar en deels ook de exploitant van het terrein was, zodat aangenomen mag worden dat hij over meer informatie beschikt als die aanwezig is.

37. Over de stelling van eiser dat documenten over de handhaving ontbreken, overweegt de rechtbank dat tijdens de zitting is gebleken dat park [locatie] het derde recreatiepark is waar handhavend zou zijn opgetreden. Dat er ook op dat park handhaving zou worden ingezet is al in een besluit aan eiser in 2019 meegedeeld, maar ter zitting stelt het college dat deze handhaving pas concreet is ingezet in 2022. Eventuele documenten hierover vallen dus buiten de reikwijdte van Wob-verzoek IV. Dat overigens documenten over handhaving(sverzoeken) of begeleidende documenten bij beleidsnota’s ontbreken, is niet aannemelijk geworden. De rechtbank overweegt hiertoe dat er veel (ook interne) documenten over handhaving openbaar zijn gemaakt, waaronder verzoeken en correspondentie en verslagen met de buurt over. Het was aan eiser geweest hierover concretere aanknopingspunten te geven.

38. Eiser heeft met Wob-verzoek III verzocht om contacten met en berichten van omwonenden dan wel de buurtwerkgroep BASje waarbij de heer [E] was betrokken. Er zijn, zo heeft eiser van de voormalig eigenaar/exploitant begrepen, gesprekken geweest over de aanwezigheid van Poolse arbeidsmigranten. Daar moeten volgens hem verslagen van zijn.

38. De rechtbank overweegt dat documenten, waaronder verslagen van gesprekken met deze werkgroep zijn geïnventariseerd en openbaar gemaakt. De rechtbank verwijst naar de documenten B4, B5 en B6. Het illegaal ombouwen om zo veel mogelijk gastarbeiders te huisvesten wordt hierin genoemd. Dat er meer van dergelijke verslagen zouden moeten zijn over contacten met de buurt, heeft eiser niet concreet gemaakt. Dat geldt ook voor de correspondentie tussen de gemeente en de voormalig eigenaar. Ook daarvan heeft de rechtbank namelijk documenten aangetroffen onder legger B. Het gaat om verschillende documenten die dateren uit 2007, 2008, 2010 en 2015. Eiser heeft verzocht om documenten in de periode 2005 tot en met 2015. Dat er uit deze periode meer zouden moeten zijn, is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden.

38. Eiser heeft met Wob-verzoek III ook verzocht om handhavingsverzoeken en contacten met klagers. Die documenten zijn vervolgens ook openbaar gemaakt. Kennelijk ontbreekt correspondentie tussen de behandelend ambtenaar, die zelf ook contact heeft gehad met klagers. Het college heeft op de zitting erkend dat er mailberichten over die contacten bestaan: de behandelend ambtenaar heeft e-mails ontvangen en verstuurd. Deze documenten maken echter geen onderdeel uit van de gevonden documenten en daar moet dus alsnog naar gezocht worden.

38. Eiser heeft verder gesteld dat er schriftelijke communicatie met en van de curator van de op 22 december 2020 gefailleerde voormalig exploitant van het verblijfsrecreatieterrein moet zijn. Tijdens de zitting heeft het college verklaard dat met de curator inderdaad een e-mailwisseling heeft plaatsgevonden en dat daarvan ook een document is dat bij de Wob-stukken zou zitten. Het college heeft het desbetreffende document niet kunnen aanwijzen en ook eiser weet niet welk document wordt bedoeld. De rechtbank heeft evenmin een document aangetroffen dat is gericht aan of afkomstig is van de curator. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat het document niet is geïnventariseerd. Het college moet hier meer onderzoek naar doen.

38. Eiser noemt een aantal volgens hem ontbrekende documenten, zowel bij zijn beroep gericht tegen het besluit van de burgemeester, als gericht tegen het besluit van het college. Het gaat met name om documenten die gaan over de burgemeester en over diens verblijf op het recreatieterrein. De rechtbank gaat ervan uit dat die documenten, waaronder de door eiser genoemde e-mails, bij de burgemeester moeten berusten en niet bij het college. Het is aan de burgemeester om in de nog te maken zoekslag die documenten boven tafel te krijgen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college ook over deze documenten zou beschikken of zou behoren te beschikken. Het college hoeft hier dus niet naar te zoeken.

38. Eiser verwijst verder als voorbeeld van een document dat er niet is, maar wel zou moeten zijn, nog naar een brief van het college van 17 april 2018, documentnummer 2008623, inzake de uitbreiding van het aantal recreatiewoningen en een te realiseren winkel. De rechtbank stelt vast dat dit document al openbaar is gemaakt, zie document B010. Het document is openbaar gemaakt op de persoonsgegevens na. Hier hoeft het college verder niets mee te doen.

38. Het college moet naar het oordeel van de rechtbank wel nader zoeken naar de voorbereidende documenten die zien op de door eiser genoemde beslissing op bezwaar van 9 maart 2021. Of er binnen de gemeente een discussie is geweest of de raad hierbij betrokken moest worden, staat niet vast, maar is wel aannemelijk. Ter zitting heeft het college gesteld dat is gezocht op informatie bij de zaaksbehandelaar, [F] maar dat in diens persoonlijke bestanden noch in het zaakssysteem andere documenten zijn gevonden. Nu de rechtbank aannemelijk acht dat hierover wel gecorrespondeerd is, is over dit onderwerp de zoekslag kennelijk ontoereikend geweest en moet het college hierover een nieuw besluit nemen.

38. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat niet is vast komen te staan dat de zoekslag van het college in algemene zin ontoereikend is geweest. Wel is dat het geval waar het betreft de e-mailboxen/bestanden van oud-medewerkers (r.o 31), de correspondentie met de omwonenden (r.o 40) en met de bedoelde curator (r.o 41) en documenten die relateren aan het besluit van 9 maart 2021 (r.o. 44). Het college zal hierover een nieuw besluit moeten nemen. Dat overigens documenten ontbreken is niet aannemelijk geworden.

Over beide besluiten

Verweerders zullen opnieuw op de bezwaren moeten beslissen. De zoekslag moet opnieuw met inachtneming van wat de rechtbank heeft overwogen. Uitgangspunt bij die zoekslag door de burgemeester is de lijst die eiser heeft overgelegd met voorbeelden van documenten die hij mist. Het college moet ook opnieuw te zoeken en opnieuw een besluit te nemen over de onderwerpen genoemd in r.o. 45.

De rechtbank geeft verweerders een termijn van 13 weken om opnieuw op het bezwaar te beslissen. Dat geeft hen voldoende tijd om, indien gewenst, een adviescommissie in te schakelen. Om misverstanden te voorkomen, wijst de rechtbank erop dat deze beslistermijn vooral is bedoeld om een betere zoekslag te verrichten en daarover een goede beslissing te nemen en niet zozeer om eiser nogmaals te horen in bezwaar over de al gevonden documenten. Dat neemt niet weg dat horen of een andere vorm van overleg in deze zaak wel noodzakelijk wordt geacht. De rechtbank heeft vastgesteld dat eiser in het kader van deze Wob-verzoeken al veel documenten van verweerders heeft ontvangen. Bovendien blijkt uit die documenten dat eiser door de jaren heen meerdere Wob-verzoeken heeft ingediend over dit onderwerp en dat hij ook als gevolg daarvan veel documenten van verweerders heeft ontvangen. Wellicht is dit aanleiding voor een nader overleg.

Conclusie en gevolgen

46. De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met de artikelen 3:2 van de Awb. De zoekslag is namelijk niet voldoende geweest en daarmee is sprake van onzorgvuldig onderzoek. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerders zullen opnieuw in bezwaar op de Wob-verzoeken moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet op dit moment geen aanleiding voor finale geschilbeslechting. Verweerder moeten opnieuw onderzoek doen en opnieuw beslissen. Daar komt bij dat de Woo inmiddels in werking is getreden en dat het nieuwe besluit genomen moet worden met toepassing van deze wet. De situatie leent zich daarmee niet voor een bestuurlijke lus.

46.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerders een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft hiervoor 13 weken.

46.2.

Omdat de beroepen gegrond zijn moeten verweerders het griffierecht aan eiser vergoeden. In de uitspraak van 22 november 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester eiser het griffierecht voor de procedure UTR 21/2577 moest vergoeden. Deze uitspraak is echter voor deze procedure als gevolg van de uitspraak in verzet, komen te vervallen. Dat betekent dat ook het daarin opgenomen oordeel over het griffierecht is vervallen. Het kan zijn dat de burgemeester daar verder niets mee heeft gedaan en het griffierecht toch aan eiser heeft vergoed. In dat geval hoeft hij het griffierecht niet nogmaals aan eiser over te maken.

46.3.

Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerders moeten deze vergoeding betalen. De standaard proceskostenvergoeding voor proceshandelingen is per punt € 837,-, wegingsfactor 1. De burgemeester moet € 1.674,-, aan eiser vergoeden (0,5 punt voor het indienen van het verzetschrift en 0,5 punt voor het bijwonen van de zitting in die procedure en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift gericht tegen het besluit van 24 januari 2022). Het college is een bedrag van € 837, - aan eiser verschuldigd, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift. De kosten voor het bijwonen van de zitting in beide zaken tezamen is € 837,-. Verweerders zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de betaling daarvan, waarbij geldt dat betaling door de één kwijting van de ander betekent. In totaal heeft eiser recht op € 3.348,- aan proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt het besluit van 24 januari 2022 van de burgemeester ;

- vernietigt het besluit van 24 januari 2022van het college voor zover het betreft de onderwerpen uit rechtsoverwegingen 31, 40, 41 en 44;

- draagt verweerders op binnen 13 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden tenzij hij dit naar aanleiding van de uitspraak van 22 november 2021 al heeft gedaan;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser;
- veroordeelt het college tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiser;
- veroordeelt verweerders samen tot betaling van € 837,- aan proceskosten aan eiser, waarbij geldt dat betaling van de één de ander kwijt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2023.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.