Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5691
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: E. Siemeling, T. Willemsen en M. Bredenhoff).
Inleiding en procesverloop
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder dat hij geen recht heeft op de eenmalige energietoeslag.
Eiser is student en verweerder heeft in zijn beleidsregels bepaald dat studenten worden uitgesloten van de eenmalige energietoeslag. Daarom heeft verweerder eisers aanvraag in het besluit van 4 oktober 2022 (het primaire besluit) afgewezen.
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Met het besluit van 28 november 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van verweerder deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
1. Eiser heeft op 23 juli 2022 een eenmalige energietoeslag aangevraagd. Bij de aanvraag heeft eiser vermeld dat hij studeert, studiefinanciering ontvangt, in een zelfstandige studio woont en dat zijn netto inkomen minder dan € 1.364,64 per maand bedraagt. Ter onderbouwing van zijn aanvraag heeft eiser kopieën overgelegd betreffende de door hem maandelijks ontvangen DUO-bijdragen en zorg- en huurtoeslag. Tijdens de zitting heeft eiser toegelicht dat hij maximaal leent van DUO en dat hij geen bijbaan heeft. Eiser heeft geen zelfstandig energiecontract, maar de verhuurder verrekent de energiekosten met de aan eiser in rekening gebrachte servicekosten.
Bestreden besluit
2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat eiser student is en niet behoort tot de doelgroep die in aanmerking komt voor de eenmalige energietoeslag. Dit staat in de Beleidsregel energievergoeding gemeente Utrecht [1] (hierna: de Beleidsregel).
3. Volgens verweerder zijn studenten niet vergelijkbaar met de groep inwoners met een laag inkomen die waarschijnlijk in overwegende mate is getroffen door de stijgende energiekosten. Studenten vallen regelmatig nog onder de onderhoudsplicht van hun ouders, wonen gemiddeld kleiner dan de groep minima waardoor ze waarschijnlijk minder last hebben van de stijgende energiekosten en delen vaak de voorzieningen. Verweerder baseert zich - zo is ter zitting gebleken - op de Landelijke monitor studentenhuisvesting van Kences. Hieruit blijkt volgens verweerder dat:
- 48% van de studenten in een woning met gedeelde voorzieningen woont in een kamer van gemiddeld zeventien a achttien vierkante meter;
- ongeveer 20% van de studenten in een kamer woont van ongeveer 23 vierkante meter met eigen voorzieningen; en
- ongeveer 23% een gedeelde huishouding vormt in een woning van gemiddeld 69 vierkante meter.
Verweerder vergelijkt deze gegevens met die van de groep minima die vooral in sociale huurwoningen van gemiddeld 84 vierkante meter woont. Voor studenten is de behoefte voor een energietoeslag vanwege de diverse woonsituaties niet op voorhand en in alle gevallen kenbaar. Dit betekent dat verweerder de individuele situaties moet beoordelen. De studenten die (toch) worden geraakt door de stijgende energieprijzen kunnen volgens verweerder individuele bijzondere bijstand aanvragen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit een redelijk alternatief en een geschikter instrument is om studenten te compenseren voor verhoogde energieprijzen dan de categoriale bijzondere bijstand.
Standpunt van eiser
4. Volgens eiser is de categoriale uitsluiting van studenten van de eenmalige energietoeslag in strijd is met het discriminatieverbod. [2] De (woon)situatie van studenten - en specifiek zijn eigen woonsituatie - is vergelijkbaar met anderen die ook te maken hebben met verhoogde energielasten. Verweerder noemt geen goede redenen die de categoriale uitsluiting van studenten rechtvaardigt. Eiser vindt - anders dan verweerder - dat de diversiteit van de woonsituaties onder studenten geen geldige reden is om studenten uit te sluiten. Niet alleen studenten maar alle inwoners van Nederland wonen divers zodat dit niet is aan te merken als een rechtvaardigingsgrond. Verder is het argument van verweerder dat studenten regelmatig onder de onderhoudsplicht van hun ouders vallen omdat zij veelal jonger zijn dan 21 jaar, niet relevant omdat iedereen jonger dan 21 jaar al wordt uitgesloten van de energietoeslag op grond van artikel 4, tweede lid, sub d, van de Beleidsregel. Ook voert eiser aan dat het argument van verweerder dat de energievergoeding onder grote tijdsdruk tot stand is gekomen en in eenvoud uit te voeren moet zijn, geen geldige reden is om studenten uit te sluiten. Eiser wijst in dat verband op de uitspraak van 5 augustus 2022 van de rechtbank Gelderland. [3] Tot slot voert eiser aan dat de individuele bijzondere bijstand geen redelijk alternatief is voor studenten, omdat de voorwaarden om hiervoor in aanmerking te komen strenger zijn dan de voorwaarden voor de categoriale bijzondere bijstand. De aanvrager moet namelijk een energiecontract op naam hebben, er geldt een vermogenstoets en de maandlast aan energiekosten moet voldoen aan een bepaald minimum. Eiser verzoekt de rechtbank te bepalen dat hem de eenmalige energievergoeding van € 1.300,- wordt toegekend.
Beoordelingskader
5. Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) heeft iemand recht op bijzondere bijstand voor zover:
1. de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd zich voordoen;
2. de kosten voor de aanvrager noodzakelijk zijn;
3. de kosten het gevolg zijn van bijzondere omstandigheden; en
4. de kosten niet betaald kunnen worden uit de bijstandsuitkering, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen (voor zover dit hoger is dan de bijstandsnorm).
6. Om categoriale verstrekking van de energietoeslag mogelijk te maken is artikel 35 van Pro de Pw gewijzigd. [4] Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of de aanvrager in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Op grond van het vijfde lid kan de in het vierde lid bedoelde toeslag in afwijking van artikel 43, eerste lid, van de Pw ambtshalve worden vastgesteld.
7. Verweerder heeft de bevoegdheid om een eenmalige energietoeslag toe te kennen en heeft bij de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsruimte om te bepalen wie voor deze energietoeslag in aanmerking komt.
8. Verweerder heeft naar aanleiding van deze wijziging beleidsregels opgesteld. [5] Uit de door verweerder opgestelde Beleidsregel volgt dat de eenmalige energietoeslag ter hoogte van € 1.300, wordt verstrekt aan een huishouden met een inkomen lager dan 150% van de geldende bijstandsnorm. [6] Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van artikel 35 Pw Pro stelt verweerder zich op het standpunt dat gemeenten beleidsruimte hebben om bij de formulering van de doelgroepen bepaalde groepen uit te sluiten van het recht op de eenmalige energietoeslag. Verweerder meent dan ook dat hij gerechtigd was om - onder meer - studenten in de Beleidsregel uit te sluiten van de eenmalige energietoeslag. [7]
9. Verder heeft verweerder in Beleidsregel opgenomen dat hij ambtshalve de energietoeslag verstrekt aan huishoudens waarvan minstens één persoon een inkomensvoorziening ontvangt. [8] Huishoudens die niet in aanmerking komen voor deze ambtshalve toekenning maar die menen recht te hebben op de energietoeslag kunnen zelf een aanvraag indienen. [9]
Het oordeel van de rechtbank
10. Niet in geschil is dat verweerder in het bestreden besluit heeft besloten overeenkomstig de Beleidsregel.
De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn beroepsgronden feitelijk verzoekt om toetsing van de Beleidsregel. Het gaat dan om exceptieve toetsing. Dit houdt in dat de bestuursrechter de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel toetst aan hogere regelgeving of algemene beginselen.
De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of het beleid dat verweerder voert door studenten uit te sluiten voor de eenmalige categoriale energietoeslag in strijd is met het discriminatieverbod. [10] Daarvoor moet de rechtbank eerst vaststellen of er sprake is van vergelijkbare gevallen en of de vergelijkbare gevallen verschillend worden behandeld. Als dat het geval is moet worden beoordeeld of het onderscheid gerechtvaardigd is.
Is er sprake van vergelijkbare gevallen?
11. De rechtbank oordeelt dat er sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat het doel van de categoriale eenmalige energietoeslag is om te voorkomen dat huishoudens met een laag inkomen als gevolg van de sterk gestegen energierekening ernstig in de financiële problemen raken. De rechtbank onderkent dat de situatie van veel studenten anders kan zijn dan die van de meeste huishoudens die onder het minimabeleid vallen. Dat neemt niet weg dat ook studenten zich in dezelfde situatie kunnen bevinden voor wat betreft, woonsituatie, inkomen en energiekosten als niet-studenten die wel in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag. Eiser woont in een zelfstandige studio, heeft een inkomen onder de norm van 150% van de geldende bijstandsnorm en betaalt energiekosten. Zijn feitelijke situatie verschilt in die zin op de relevante punten van het beleid niet van anderen die (wel) in aanmerking komen voor de categoriale eenmalige energietoeslag.
Is het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd?
12. Dat er in dit geval sprake is van vergelijkbare gevallen die verschillend worden behandeld betekent nog niet dat het beleid van verweerder in strijd is met het discriminatieverbod. Niet elke ongelijke behandeling tussen vergelijkbare gevallen is namelijk verboden. Soms bestaat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. Om dit te bepalen is relevant of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd, of dit onderscheid kan worden aangemerkt als een passend middel om dit doel te bereiken en of het proportioneel is.
13. Volgens verweerder is het gemaakte onderscheid tussen studenten en (andere) groepen minima legitiem, doelmatig en proportioneel.
Legitimiteit
14. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het doel van de eenmalige energietoeslag is om tegen aanvaardbare administratieve inspanningen en kosten een zo groot mogelijke groep inwoners met een laag inkomen snel van dienst te zijn. Het legitieme doel om studenten van de eenmalige energietoeslag uit te sluiten is om het nadeel van die grofmazige benadering, namelijk een reëel risico op grootschalige overcompensatie onder studenten, zo veel mogelijk te voorkomen. Het is volgens verweerder in het algemeen belang dat de middelen terechtkomen bij groepen waarop het gemeentelijk minimabeleid evident op is gericht en dat het risico van verstrekking aan diegenen die evident niet tot die groepen behoren zoveel mogelijk worden geminimaliseerd. Verweerder stelt dat voor studenten geldt dat zij naar waarschijnlijkheid niet als groep in overwegende mate getroffen zijn door een hogere energierekening. In zoverre verschilt de groep studenten van andere huishoudens waarop het gemeentelijk minimabeleid wel ziet.
15. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden waarom voor studenten als categorie geldt dat zij – zoals verweerder stelt – niet naar alle waarschijnlijkheid in overwegende mate zijn getroffen door een hogere energierekening dan andere groepen minima. De toelichting die verweerder tijdens de zitting heeft gegeven over het verschil in de woonsituatie (woonoppervlakte) tussen de groep studenten en de groepen minima, is onvoldoende onderbouwing hiervoor. Verweerder heeft hiermee immers enkel de woonsituatie van studenten vergeleken met die van de minima en zijn conclusie dat dit waarschijnlijk gepaard gaat met hogere energiekosten niet nader onderbouwd. Ook heeft verweerder onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat juist ten aanzien van de groep studenten een reëel risico bestaat op grootschalige overcompensatie. Op dit punt voert verweerder eveneens aan dat studenten gemiddeld gezien kleiner en diverser (zouden) wonen dan de groepen minima en dat de impact van de prijsstijging op studenten daarom minder zal zijn. Ook hiervoor heeft verweerder onvoldoende onderbouwing gegeven. De algemene verwijzing naar een indicatie van de gemiddelde stijging in servicekosten is onvoldoende om aan te nemen dat het risico op overcompensatie voor studenten reëel is. Tijdens de zitting heeft verweerder bovendien medegedeeld dat ook terzake de groep minima sprake kan zijn van overcompensatie. Verweerder heeft door enkel te verwijzen naar de gemiddelde prijsstijging zoals weergegeven door CBS [11] en het Nibud [12] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat dit risico minder zal zijn. Los daarvan heeft verweerder ook niet gemotiveerd waarom het risico op overcompensatie bij studenten problematisch zou zijn en bij andere groepen minima niet.
Doelmatigheid
16. Verweerder stelt verder dat het gemaakte onderscheid doelmatig is omdat juist binnen de studentenpopulatie een dusdanige variëteit aan woon- en energiesituaties voordoet. Hierdoor is het voor gemeenten niet mogelijk om zonder nadere uitvoeringshandelingen zoals een BRP-toets [13] of het opvragen van gegevens de studentenpopulatie verder te differentiëren in het kader van het te voeren beleid.
17. De rechtbank begrijpt dat verweerder de eenmalige energietoeslag relatief snel heeft willen toekennen omdat inwoners financieel in de knel dreigden te raken. Uit de mededelingen van verweerder ter zitting maakt de rechtbank op dat de groep die wegens individuele omstandigheden in aanmerking komt voor de energietoeslag groter is dan de groep die van verweerder ambtshalve de energietoeslag heeft ontvangen nu verweerder ter zitting heeft toegelicht dat zij ambtshalve aan ongeveer elfduizend inwoners de energietoeslag heeft toegekend en dat zij verder ongeveer veertien- a vijftienduizend individuele aanvragen heeft beoordeeld. Deze laatste groep heeft bij zijn aanvraag meer informatie moeten overleggen die verweerder vervolgens per individueel geval heeft moeten beoordelen. Daarvoor heeft verweerder een werkproces moeten ontwikkelen. Verweerder heeft niet uitgelegd waarom het ten aanzien van deze - naar eigen zeggen van verweerder - niet homogene groep wel mogelijk is gebleken om in korte tijd een dergelijk werkproces te ontwikkelen, maar dat dit ten aanzien van studenten niet mogelijk is. Verder heeft verweerder niet duidelijk gemaakt dat zij niet de capaciteit heeft om een dergelijk proces voor studenten te ontwikkelen en uit te voeren. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat verweerder ook een individuele beoordeling moet maken als studenten een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand (moeten) indienen waarmee ook extra tijd en kosten zullen zijn gemoeid.
Proportionaliteit
18. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat het gemaakte onderscheid proportioneel is, omdat de nadelige gevolgen van de beleidskeuze om de studenten (bij wijze van uitzondering op de uitzondering) buiten het bereik van de categoriale bijstand te houden, worden ondervangen door de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor individuele bijzondere bijstand. Daarmee wordt voorkomen dat onevenredige gevolgen ontstaan.
19. Anders dan verweerder oordeelt de rechtbank dat de mogelijkheid van energietoeslag in de vorm van individuele bijzondere bijstand niet als een redelijk alternatief ten opzichte van de categoriale bijzondere bijstand kan worden aangemerkt. Verweerder hanteert met de voorwaarden die gelden voor de individuele bijzondere bijstand namelijk een strengere norm dan de voorwaarden die gelden voor de categoriale bijzondere bijstand. Een aanvrager die alleenstaand is moet bijvoorbeeld maandelijks in ieder geval meer dan € 75,- aan energiekosten zijn verschuldigd. Ook vindt er een vermogenstoets plaats en moet de aanvrager een energiecontract op eigen naam hebben. Aannemelijk is dan ook dat een deel van de studenten die in vergelijkbare omstandigheden verkeren als de niet-studenten die de eenmalige energietoeslag (ambtshalve) krijgen, niet in aanmerking zal komen voor individuele bijzondere bijstand vanwege deze strengere voorwaarden. De rechtbank volgt verweerder daarom niet dat de individuele bijzondere bijstand voorkomt dat studenten onevenredige gevolgen ervaren door de beleidskeuze om hen uit sluiten van de categoriale bijstand.
Conclusie en gevolgen
20. De conclusie is dat de Beleidsregel ten onrechte studenten als groep uitsluit voor de categoriale eenmalige energietoeslag. Verweerder had zich niet op de Beleidsregel mogen baseren. De rechtbank verklaart daarom artikel 4, tweede lid, onder a van de in deze zaak van toepassing zijnde Beleidsregel geldend van 2 november 2022 tot en met 31 december 2022 onverbindend wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel.
21. Dit betekent dat het beroep van eiser gegrond is. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien omdat verweerder tijdens de zitting de criteria zoals vermeld in artikel 4 van Pro de Beleidsregel heeft beoordeeld en heeft geconcludeerd dat eiser in het geval hij geen student zou zijn, in aanmerking komt voor de categoriale eenmalige energietoeslag. De rechtbank zal daarom het primaire besluit van 4 oktober 2022 herroepen. De rechtbank zal eiser eenmalig categoriaal energietoeslag verstrekken ter hoogte van een bedrag van € 1.300,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
22. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 4 oktober 2022;
- bepaalt dat verweerder eenmalig aan eiser de categoriale energietoeslag verstrekt zijnde een bedrag van € 1.300,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. van Veen, rechter, in aanwezigheid van mr. L.L. Hol, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.