ECLI:NL:RBMNE:2023:1421

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/1605

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 maart 2023 in de zaak tussen

Stichting Regionale Omroep Flevoland, uit Lelystad, eiseres

(gemachtigden: R. Woning en H. Severens),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [gemeente] ,het college, ende gemeenteraad van de gemeente [gemeente] , de raad

(gemachtigde: mr. S. Sluiter).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) over – kort samengevat – de gevolgde procedures naar aanleiding van klachten over mogelijk grensoverschrijdend gedrag van oud-burgemeester [A] van de gemeente [gemeente] .

De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en hun adviseur [B] en namens het college en de raad hun gemachtigde en [C] , directeur van de gemeente [gemeente] .

Totstandkoming van het besluit

Op 21 oktober 2019 heeft eiseres een verzoek om openbaarmaking op grond van de Wob ingediend. Eiseres heeft gevraagd om:

1. Alle verslaglegging van overleggen, gesprekken en alle correspondentie over de gevolgde procedure(s) en de keuze(s) daarvan bij het onderzoek naar klachten, zowel in- als extern, over het mogelijk grensoverschrijdend gedrag van ex-burgemeester [A] en;

2. Enkel en alleen de eindconclusies uit de verslagen van de vertrouwenspersonen dan wel klankbordgroep dan wel de commissie die het onderzoek heeft gedaan.

Bij besluit van 12 december 2019 heeft het college dit verzoek afgewezen. Dit besluit heeft zij gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 2 juni 2020, nadat de Commissie voor de bezwaarschriften (de Commissie) op 21 april 2020 advies heeft uitgebracht.
Bij uitspraak van 25 februari 2021^[1]heeft de rechtbank geoordeeld dat het college ten onrechte geen inventarisatie heeft gemaakt van de documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eiseres vallen. Omdat ook geen documenten aan de rechtbank zijn overgelegd, is het voor de rechtbank onmogelijk geweest om te beoordelen of de aan het besluit ten grondslag gelegde weigeringsgronden terecht zijn toegepast. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om een nieuw besluit te nemen.

Op 26 april 2021 heeft het college dit besluit (het primaire besluit) genomen. Het tegen dit primaire besluit gemaakte bezwaar heeft het college, na ontvangst van het advies van 6 oktober 2021 van de Commissie, bij besluit 23 februari 2022 (het bestreden besluit) gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, waarbij het primaire besluit deels is herroepen en aanvullend is gemotiveerd.

Tegen het bestreden besluit van 23 februari 2022 richt zich dit beroep.

Het college en de raad hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Beoordeling door de rechtbank

Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.

Het college heeft de documenten die onder het Wob-verzoek vallen en die zij geweigerd heeft (volledig) openbaar te maken naar de rechtbank gestuurd. Het college heeft verzocht dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van eiseres heeft de rechtbank deze documenten ingezien.

Bij het primaire besluit heeft het college geweigerd zes documenten openbaar te maken. Op de hierna weergegeven documenten 1 tot en met 4 is op grond van artikel 25 van Pro de Gemeentewet namelijk geheimhouding opgelegd door de raad:
1. Memo ‘Informatievoorziening en reactie college t.a.v. vertrek burgemeester [A] ’ van 14 oktober 2019;
2. Bijlage bij dit memo, genaamd verslag interne vertrouwenspersoon van 24 september 2019;
3. Bijlage bij dit memo genaamd verslag externe vertrouwenspersoon;
4. Raadsverslag besloten deel raadsvergadering van 14 oktober 2019.

Verder is het document genaamd ‘Beleid ongewenst gedrag op de werkplek 2015’ gedeeltelijk openbaar gemaakt en is het document ‘Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag’ van 24 februari 2020 volledig geweigerd.

4. Bij het bestreden besluit heeft het college dit laatste document alsnog openbaar gemaakt met weglakking van enerzijds de namen van de opstellers (op grond van artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob) en anderzijds van de laatste alinea (op grond van artikel 11 van Pro de Wob). Het college is gebleven bij de geheimhouding van de overige documenten waarover in het primaire besluit al was besloten.
Verder heeft het college alsnog documenten afkomstig van de Klankbordcommissie en nog 24 andere documenten beoordeeld, omdat het Wob-verzoek op aangeven van de Commissie ruimer is uitgelegd dan het college in eerste instantie had gedaan. De documenten van de Klankbordcommissie heeft het college geweigerd openbaar te maken. De overige 24 documenten heeft het college gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bevoegdheid van de rechtbank

5. Gedurende het besluitvormingsproces in de bezwaarfase heeft het college op 6 oktober 2021 een advies ontvangen van de Commissie. Naar aanleiding van dit advies heeft het college het verzoek om openbaarmaking van de documenten waarop de raad geheimhouding heeft gelegd (de hiervoor onder 3 genoemde documenten 1 tot en met 4), conform vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[2], alsnog opgevat als een verzoek om deze geheimhouding op te heffen en dit verzoek doorgestuurd naar de raad. Bij besluit van 8 november 2021 heeft de raad de geheimhouding van deze vier documenten niet opgeheven.

6. Het college en de raad hebben zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat eiseres tegen dit besluit van 8 november 2021 bezwaar had moeten maken, voordat hierover in beroep een oordeel kan worden gegeven. Omdat eiseres dit niet heeft gedaan bepleiten het college en de raad de onbevoegdheid van de rechtbank om over de gronden gericht tegen dit raadsbesluit te oordelen. Hetzelfde heeft volgens het college en de raad te gelden voor een raadsbesluit van 13 september 2021. Eiseres is het hier niet mee eens en ook de rechtbank volgt het college en de raad hierin niet. Hierna legt zij uit hoe ze tot dit oordeel komt.

7. Het is formeel juist dat het besluit van de raad van 8 november 2021 een besluit is waartegen bezwaar open staat. In dit specifieke geval is dit besluit echter pas genomen in de (tweede) bezwaarfase tegen de afwijzing van het Wob-verzoek, omdat het college heeft verzuimd het Wob-verzoek voor zover dat opgevat moest worden als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding, direct na ontvangst daarvan aan de raad door te sturen. Dit ondanks dat het college al op 21 april 2020 door de Commissie gedurende de eerste bezwaarfase op deze verplichting was gewezen. Daar komt bij dat de besluiten van de raad van 13 september 2021 en 8 november 2021 pas aan eiseres bekend zijn gemaakt (als bijlage) bij het bestreden besluit van het college en dat eiseres op dat moment (zowel in het bestreden besluit als in het raadsbesluit) niet is gewezen op een aparte bezwaarprocedure. Gelet op deze gang van zaken ziet de rechtbank om proceseconomische redenen en uit het oogpunt van efficiënte rechtsbescherming aanleiding om dit raadsbesluit bij de beoordeling van het beroep te betrekken en de rechtbank acht zich dan ook bevoegd om hierover te oordelen.

Beoordeling van de geheimhouding van het memo ‘Informatievoorziening en reactie college t.a.v. vertrek burgemeester [A] ’ van 14 oktober 2019 met de twee daarbij behorende bijlagen en het verslag van het besloten deel van de raadsvergadering van 14 oktober 2019

8. De rechtbank toetst aan de hand van de gronden van eiseres of het bestuursorgaan zich, gelet op de inhoud van de documenten ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich een belang als bedoeld in artikel 10 van Pro de Wob voordoet en of ten tijde van het verzoek om opheffing ervan nog voldoende grond bestond voor de geheimhouding.

9. De rechtbank is van oordeel dat de raad dit wat betreft het memo onvoldoende heeft gemotiveerd. Slechts is opgemerkt dat de redenen om de geheimhouding op te leggen nog onverkort gelden. Dit is niet nader toegelicht. Na kennisneming van het memo valt naar het oordeel van de rechtbank zonder nadere motivering niet in te zien dat de belangen van artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob zich nog tegen openbaarmaking verzetten. Dit geldt in ieder geval voor de paragrafen ‘Inleiding’ en ‘Juridisch/procedurele kader’, maar ook voor de paragrafen ‘Proces’ en de tijdlijn kan deze motivering, ook gelet op het tijdsverloop, niet gemist worden. De in het verweerschrift gegeven nadere toelichting dat het gaat om een (zeer) gevoelige kwestie met betrekking tot de “hoogste ambtenaar in rang” is onvoldoende. Dit ligt anders voor de als bijlagen gevoegde verslagen van de interne en externe vertrouwenspersonen. In het verweerschrift heeft de raad nader toegelicht dat het gevoel van veiligheid en de mogelijkheid om zich in vertrouwen tot een vertrouwenspersoon te kunnen wenden door openbaarmaking op onaanvaardbare wijze zouden worden doorkruist. De rechtbank is het op dit punt met verweerder eens. De aard van deze documenten maakt dat de belangen van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling zich verzetten tegen de opheffing van de geheimhouding.

10. De rechtbank heeft verder kennis genomen van het verslag van het besloten deel van de raadsvergadering van 14 oktober 2019. Uit dit verslag blijkt dat de raad heeft besloten tot een vergadering met gesloten deuren. Uit artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet volgt dan dat het afzonderlijke verslag dat daarvan wordt opgemaakt, niet openbaar wordt gemaakt, tenzij de raad anders beslist. Van dat laatste is niet gebleken. Dit is dus de grondslag voor de geheimhouding
.Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 juli 2021^[3]volgt dat de raad kan beslissen om het verslag alsnog openbaar te maken. Daarbij dienen, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden uitdrukkelijk in aanmerking te worden genomen. Bij het besluit van 8 november 2021 heeft de raad besloten om de geheimhouding niet op te heffen.

11. De raad heeft de opheffing van de geheimhouding afgewezen, gelet op de aard van de informatie en de daarbij betrokken belangen. Het belang van openbaarmaking weegt niet op tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen en het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de gemeente dan wel andere bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden, aldus de raad. De rechtbank stelt vast dat de raad hiermee niet het juiste toetsingskader heeft gehanteerd. De Wob is niet van toepassing, omdat artikel 23, vierde lid, van de Gemeentewet een uitputtende regeling over de openbaarmaking en geheimhouding van verslagen van vergaderingen van de gemeenteraad met gesloten deuren bevat, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob.^[4]De raad moet, in het licht van de actuele situatie, de belangen van de destijds bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden afwegen tegen het belang van openbaarheid. Nu de raad dat niet heeft gedaan, is het besluit om de geheimhouding niet op te heffen, onvoldoende gemotiveerd. De raad zal deze afweging in een nieuw te nemen besluit alsnog moeten maken.
Beoordeling van de documenten van de Klankbordcommissie

12. Zoals hiervoor onder 4 overwogen heeft verweerder in de (tweede) bezwaarfase de documenten van de Klankbordcommissie beoordeeld. Op deze documenten rust geheimhouding op grond van artikel 86 van Pro de Gemeentewet en artikel 6, eerste lid, van de Verordening klankbordgesprekken aangaande de burgemeester namens de gemeenteraad.^[5]Het is dus niet zo, zoals eiseres stelt, dat er geheimhouding op deze stukken is gelegd, nadat het Wob-verzoek was ingediend. Op deze documenten rust geheimhouding vanaf het ontstaan ervan. Ook wat betreft deze documenten heeft het college naar aanleiding van het advies van de Commissie van 6 oktober 2021 de raad gevraagd om te beslissen op het verzoek om de geheimhouding op deze documenten op te heffen. Bij besluit van 13 september 2021 heeft de raad geweigerd de geheimhouding op te heffen. Dit besluit is door het college aan eiseres bekend gemaakt bij het bestreden besluit.

13. De raad heeft geweigerd de geheimhouding op te heffen, omdat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokken personen en het belang van voorkoming van onevenredige benadeling niet opwegen tegen het belang van openbaarmaking. De documenten zijn daarom integraal geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad dit onvoldoende gemotiveerd. De documenten bevatten passages, waarvan niet direct valt in te zien dat openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer zou raken dan wel betrokkenen onevenredig zou benadelen. De rechtbank noemt als voorbeeld de delen in het eerste verslag die gaan over de aanpak van de klankbordgesprekken en de randvoorwaarden genoemd in het tweede verslag. Ook de geheimhouding van data en agenda’s is zonder nadere motivering niet te begrijpen.
De geheimhouding van de verslagen van de interviews daarentegen is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd. De raad heeft zich hierover terecht op het standpunt gesteld dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Alles bij elkaar komt de rechtbank tot de conclusie dat de raad alle documenten van de Klankbordcommissie opnieuw en per passage moet beoordelen en moet motiveren welke weigeringsgronden en waarom zich tegen openbaarmaking verzetten.

Beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 11 van Pro de Wob in de overige documenten

14. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat het college artikel 11 van Pro de Wob niet juist heeft toegepast. De toepassing van de weigeringsgronden ‘eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer’ en ‘onevenredige benadeling’ heeft eiseres niet bestreden. De rechtbank oordeelt daarom alleen over de documenten waarin met toepassing van artikel 11 van Pro de Wob door het college is gelakt.

15. In het document ‘Conclusies onderzoek toepassing beleid en regelingen ongewenst gedrag’ van 24 februari 2020 heeft het college één passage weggelakt op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Het college heeft hierover overwogen dat deze passage intern beraad weerspiegelt tussen de gemeente en een ander bestuursorgaan en daarom niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Naar het oordeel van de rechtbank is deze motivering niet afdoende. Het gaat er immers niet om of een passage intern beraad weerspiegelt, maar of sprake is van een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, waarin een persoonlijke beleidsopvatting is opgenomen. Daarvan is geen sprake. Het college moet deze passage dus alsnog openbaar maken dan wel motiveren welke andere weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking verzet.

16. Bij de zoekslag in de bezwaarfase heeft het college ook nog 24 andere documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek van eiseres vallen. Het gaat veelal om e-mailberichten met bijlagen. Het college heeft deze documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Passages zijn geweigerd onder toepassing van de weigeringsgronden van artikel 10, eerste lid, onder d (persoonsgegevens), en tweede lid, onder e, (persoonlijke levenssfeer van de oud-burgemeester en betrokken wethouders en ambtenaren) en tweede lid, onder g (voorkoming van onevenredige benadeling van de gemeente) en artikel 11, van de Wob.

17. Na kennis te hebben genomen van de 24 documenten stelt de rechtbank vast dat het college niet per passage heeft aangegeven welke weigeringsgrond aan openbaarmaking in de weg staat. Bij zo goed als elke passage/pagina staan drie of vier weigeringsgronden in de kantlijn of boven aan de pagina weergegeven. Hierdoor is het voor de rechtbank niet mogelijk om te beoordelen welke passages naar het oordeel van het college persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het college moet dit in een nieuw te nemen besluit alsnog verduidelijken en per passage laten zien wat naar haar mening een persoonlijke beleidsopvatting is. Daarbij geeft de rechtbank het college mee dat daarbij bezien moet worden of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, met inachtneming van welke wet het college het nieuwe besluit moet nemen.
Conclusie en gevolgen

Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen is het beroep gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is genomen met artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Wat betreft de bijlagen bij het memo (de verslagen van de interne en externe vertrouwenspersonen) ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat in het verweerschrift alsnog voldoende is gemotiveerd welke belangen zich tegen openbaarmaking verzetten. Voor het overige bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college en de raad nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De raad moet opnieuw beslissen over het verzoek om opheffing van de geheimhouding van het memo ‘Informatievoorziening en reactie college t.a.v. vertrek burgemeester [A] ’ van 14 oktober 2019, het raadsverslag van het besloten deel van de raadsvergadering van 14 oktober 2019 en de documenten van de Klankbordcommissie. Het college moet opnieuw beslissen over de 25 in het bestreden besluit genoemde documenten en per passage motiveren welke geheimhoudingsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. De rechtbank geeft het college en de raad hiervoor twaalf weken.

Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft niet gesteld dat er proceskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 23 februari 2022;
- laat de rechtsgevolgen in stand voor zover de geheimhouding op de bijlagen bij het memo (de verslagen van de vertrouwenspersonen) niet is opgeheven;

- draagt de raad en het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzitter, en mr. L.A. Banga en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit geheimhouding documenten over vertrek ex-burgemeester wegens onvoldoende motivering