Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/449 (vovo) en UTR 23/450 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 9 maart 2023 op het verzoek om een voorlopige voorziening en in de beroepszaak tussen
[verzoeker 1] ;
[verzoeker 2] ;
[verzoeker 3] ;
[verzoeker 4] ;
[verzoeker 5] ;
[verzoeker 6] ( [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V.),
gezamenlijk verzoekers,
(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten(het college), verweerder,
(gemachtigde: mr. A.M. Hegger).
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel: [derde-partij] , vergunninghouder.
Inleiding
1. Deze zaak gaat over het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers, gericht tegen een beslissing op bezwaar waarbij twee verleende omgevingsvergunningen in stand zijn gebleven. De voorzieningenrechter zal in deze uitspraak oordelen dat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven en dat het college opnieuw op de bezwaren van verzoekers zal moeten beslissen. De voorzieningenrechter zal ook beslissen dat de omgevingsvergunningen worden geschorst totdat er opnieuw op de bezwaren van verzoekers is beslist.
Wat gaat er aan deze zaak vooraf?
2. Vergunninghouder is eigenaar van het perceel [adres] in [woonplaats] (het perceel). Hij wil hier tijdelijk arbeidsmigranten huisvesten in de bestaande zorgboerderij en in nieuw te plaatsen modules. Hiervoor heeft hij bij het college twee aanvragen om een omgevingsvergunning ingediend. Het college heeft met het besluit van 12 januari 2022 (het primaire besluit I) een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van 31 arbeidsmigranten in de bestaande bebouwing. Het college heeft met het besluit van 26 januari 2022 (het primaire besluit II) een omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van 32 arbeidsmigranten in nieuw te plaatsen modules voor een periode van vijf jaar.
3. Verzoekers wonen in de buurt van het perceel of zijn daar in de buurt gevestigd. [verzoeker 1] woont op [adres] en heeft percelen op korte afstand van het perceel. [verzoeker 2] woont op [adres] . [verzoeker 3] op [adres] en heeft percelen ten zuiden van het plangebied op een afstand van ongeveer 6 meter. [verzoeker 4] woont op [adres] en [verzoeker 5] woont op [adres] . [verzoeker 6] woont op de [adres] te [woonplaats] . Hij is via zijn besloten vennootschappen eigenaar van de percelen ten oosten van het plangebied. Verzoekers zijn het om verschillende redenen niet eens met de verleende omgevingsvergunningen. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt. Ook hebben zij een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank, maar dit verzoek is in de uitspraak 7 april 2022 afgewezen. [1] De voorzieningenrechter oordeelde dat het college de gebreken ten aanzien van de afvalinzameling, het SNF-keurmerk en de belangenafweging in de heroverweging in bezwaar kon herstellen.
4. In de bezwaarfase heeft de commissie bezwaarschriften van de gemeente Dronten op 1 september 2022 een advies uitgebracht aan het college. Het college heeft daarna met de beslissing op bezwaar van 15 december 2022 (het bestreden besluit) het bezwaar van [verzoeker 6] niet-ontvankelijk verklaard en de rest van de bezwaren afgewezen. De omgevingsvergunningen zijn daarbij in stand gebleven.
5. Verzoekers hebben vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank. Ook hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek is behandeld op de zitting van 23 februari 2023. Daarbij waren [verzoeker 1] , de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigde van het college aanwezig.
Het geschil
6. Verzoekers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunningen en vinden daarom ook dat het college hun bezwaren ten onrechte heeft afgewezen. Gelet op de onrechtmatigheid van de vergunningen is er aanleiding om deze vergunningen nu bij wijze van een voorlopige voorziening te schorsen. Het college vindt dat de omgevingsvergunningen op een juiste manier verleend zijn en dat deze vergunningen in stand kunnen blijven. Er is daarom volgens het college ook geen aanleiding voor een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit aan de hand van wat verzoekers hebben aangevoerd.
De beoordeling door de voorzieningenrechter
De procedure
7. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. [2] Dit wordt hierna uitgelegd.
De bodemzaak (UTR 23/450)
Ontvankelijkheid van [verzoeker 6] , [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V.
8. Het college heeft [verzoeker 6] als privépersoon niet-ontvankelijk verklaard in bezwaar, omdat hij niet als belanghebbende bij de omgevingsvergunningen kan worden aangemerkt. Hij woont namelijk op meer dan 750 meter van het plangebied en ondervindt daardoor geen feitelijke gevolgen van de omgevingsvergunningen.
9. De gemachtigde van verzoekers heeft aangevoerd dat [verzoeker 6] ten onrechte nietontvankelijk is verklaard in bezwaar. Hij is eigenaar en bestuurder van verschillende besloten vennootschappen die gronden rondom het perceel hebben. Daarom is hij ook zelf, als natuurlijk persoon, als belanghebbende aan te merken. Op de zitting heeft de gemachtigde bevestigd dat er namens de besloten vennootschappen, [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V, geen bezwaar is gemaakt, maar dat zo nodig het verzoek en het beroep ook namens deze vennootschappen zijn ingesteld.
10. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college [verzoeker 6] als privépersoon terecht nietontvankelijk heeft verklaard, omdat hij geen belanghebbende is. Hij kan het zijn van belanghebbende niet ontlenen aan de omstandigheid dat hij via zijn vennootschappen eigenaar is van de naastgelegen percelen. Dit volgt uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [3] Het gaat in deze zaak niet om een vertegenwoordigingsrelatie, maar om het betoog van [verzoeker 6] dat hij naast [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V ook zelf belanghebbende is bij de omgevingsvergunningen en dat hij naast deze vennootschappen ook zelf tegen de omgevingsvergunningen op wenst te komen. In zijn hoedanigheid van enig aandeelhouder heeft [verzoeker 6] echter niet een rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij de omgevingsvergunningen. Hij kan daarom niet als belanghebbende worden aangemerkt. [4] Het belang van [verzoeker 6] is niet tegengesteld aan het belang van zijn vennootschappen en zijn belang is ook niet anders van aard. Verder is niet gebleken dat [verzoeker 6] als gevolg van het besluit in een zakelijk of een fundamenteel recht wordt geraakt. De conclusie is dat het bezwaar van [verzoeker 6] terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
11. Voor zover de gemachtigde heeft gesteld dat ook namens [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V beroep is ingesteld en is verzocht een voorlopige voorziening te treffen overweegt de voorzieningenrechter dat deze vennootschappen eerder geen bezwaar hebben gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunningen. Om beroep in te kunnen stellen tegen een besluit, moet diegene eerst bezwaar hebben gemaakt tegen dat besluit. [5] Het beroep van [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V. is daarom niet-ontvankelijk.
De inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden
De omgevingsvergunningen
12. Op het perceel geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Dronten ”. Het perceel heeft overwegend de bestemming “Agrarisch”. Aan de zuidwest kant op het perceel ligt een bouwvlak waaraan de bestemming ‘Maatschappelijk – Zorgboerderij’ is toegekend. Het huisvesten van arbeidsmigranten in de zorgboerderij en in de modules op agrarische gronden is in strijd met deze bestemmingen. Het college heeft van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt om van het bestemmingsplan af te wijken. [6] De keuze om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wel of niet te verlenen is een bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. Het college moet toetsen of de aanvraag niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich daarbij in bezwaar onder andere gebaseerd op het spuitzone onderzoek van [onderzoeksbureau] B.V., zoals opgenomen in het rapport van 7 juni 2022, en op advies van de commissie bezwaarschriften. Het college heeft de aanbeveling overgenomen om een aanvullend vergunningsvoorschrift op te nemen om een afscherming (een haag) voor gewasbeschermingsmiddelen te realiseren. Verder heeft het college zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan ingevuld met beleidsregels zoals vastgesteld in het Afwijkingenbeleid.
Het spuitzone onderzoek van [onderzoeksbureau]
13. Verzoekers voeren aan dat de omgevingsvergunningen in strijd zijn met een goede
ruimtelijke ordening, omdat de spuitzones ten onrechte niet in acht zijn genomen. Als vuistregel geldt een veilige afstand van tenminste 50 meter tussen percelen met gevoelige functies, zoals plekken waar mensen verblijven, en de naastgelegen agrarische percelen. Hiervan kan worden afgeweken als dit wordt onderbouwd met een locatiespecifiek onderzoek. Verzoekers stellen dat het onderzoek van [onderzoeksbureau] niet kan worden gebruikt om een verkleining van de spuitzones te onderbouwen. [onderzoeksbureau] heeft bij haar onderzoek gebruik gemaakt van het verspreidingsmodel van de European Safety Authority (het EFSA-model). Uit recente rechtspraak van de Afdeling volgt dat dit EFSA-model niet geschikt is om de risico’s voldoende in kaart te kunnen brengen en daarom is het onderzoek dat op dit model gebaseerd is ook onbetrouwbaar. [7]
14. Het college vindt dat het spuitzone rapport van [onderzoeksbureau] van 7 juni 2022 wel gebruikt kan worden, omdat in dit locatie onderzoek wordt uitgegaan van een worst-case scenario. Er wordt gerekend met ruime marges, er zijn aanvullende voorzorgsmaatregelen genomen en er is een verschil tussen de maximale planologische ruimte en het feitelijk gebruik van de percelen. Al die omstandigheden in acht genomen, vindt het college dat voldoende onderbouwd is dat de spuitzones verkleind kunnen worden.
15. De voorzieningenrechter is het met verzoekers eens. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk wordt geacht. Het is mogelijk die afstand te verkleinen als daaraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Deze motivering moet gebaseerd zijn op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek. De voorzieningenrechter oordeelt dat het college zich niet op de conclusies van het spuitzone onderzoek van [onderzoeksbureau] heeft kunnen baseren. Uit de recente rechtspraak van de Afdeling volgt, na advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB), dat het EFSA-model niet geschikt is om spuitzones in het kader van een goede ruimtelijke ordening te beoordelen. [8] Er zijn namelijk nog te veel onzekerheden met dit model. Zo geldt onder meer dat het EFSA-model niet voorziet in een berekening van de verspreiding van drift in de hoogte, geeft het model geen inzicht in de driftreducerende werking van hagen en ontbreekt er een berekening van de cumulatieve blootstelling en geaggregeerde blootstelling aan stoffen. Het EFSA-model moet daarom nog verder ontwikkeld worden. Het is wetenschappelijk nog niet gebleken dat het EFSA-model verantwoord is voor beoordelingen in het kader van een goede ruimtelijke ordening, terwijl dat model hiervoor in dit geval wel gebruikt is. De voorzieningenrechter betrekt hierbij dat bij deze omgevingsvergunningen het plaatsen van een haag door [onderzoeksbureau] als een van de voorzorgsmaatregelen wordt voorgesteld, terwijl het effect van een haag niet bepaald kan worden aan de hand van het EFSA-model. In het rapport van [onderzoeksbureau] staat ook dat afscherming door middel van een haag niet met het EFSA-model te modeleren is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat gelet op deze onzekerheden niet op een verantwoorde wijze kan worden bepaald of en zo ja, in hoeverre het gebruik van de hier gehanteerde versie van het EFSA-model leidt tot een voldoende betrouwbare inschatting van de in dit geval veilig te achten afstanden ten opzichte van de spuitzone(s). Dit brengt met zich dat het spuitzonerapport van 7 juni 2022 geen deugdelijke grondslag vormt voor het locatie specifieke onderzoek. Het college heeft gelet hierop niet deugdelijk gemotiveerd dat in het voorliggende geval met een fors kortere afstand dan 50 meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid kan worden volstaan. De beroepsgrond slaagt.
Gevolgen voor het bestreden besluit
16. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit van 15 december 2022 onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Dit besluit zal daarom moeten worden vernietigd en het college zal opnieuw op de bezwaren van verzoekers moeten beslissen. Dit is voor de voorzieningenrechter ook de reden geweest om uitspraak te doen in de bodemzaak. Immers, nader onderzoek kan niet bijdragen aan de beoordeling en de uitkomst van de bodemzaak. De door [onderzoeksbureau] gehanteerde onderzoeksmethode kan niet worden gebruikt en daarom kan het college zich ook niet opnieuw (of alsnog) op het rapport van [onderzoeksbureau] van 7 juni 2022 baseren. Het college zal opnieuw moeten beoordelen of het verkleinen van de spuitzones in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij zal het college moeten betrekken of er een betrouwbare onderzoeksmethode beschikbaar is, die gebruikt kan worden om een locatie specifiek onderzoek te doen naar de vraag of een kortere afstand dan 50 meter kan worden gehanteerd tussen de gevoelige functies en de agrarische bedrijvigheid. Als er geen betrouwbaar onderzoek mogelijk is, waaruit blijkt dat voor deze locatie een kortere afstand dan 50 meter gehanteerd kan worden, bestaat de mogelijkheid dat het college de omgevingsvergunningen kan weigeren vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
17. De voorzieningenrechter bespreekt hierna de overige beroepsgronden van verzoekers en wat die mogelijk betekenen voor de nieuwe beslissing op bezwaar die het college moet nemen.
Wijzigingen aan het bouwplan
18. Verzoekers voeren aan dat de wijzigingen aan het bouwplan in de bezwaarfase geen wijzigingen van ondergeschikte aard waren. Het college had deze wijzigingen daarom niet in deze procedure kunnen betrekken, maar had de wijzigingen als een nieuwe aanvraag in behandeling moeten nemen.
19. De voorzieningenrechter kan over dit punt niet oordelen, omdat het college hier geen duidelijk standpunt over heeft ingenomen en het ook niet uit de stukken blijkt. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat een besluit op een verzoek tot wijziging van een omgevingsvergunning op grond van artikel 6:19 van de Awb wordt betrokken bij de lopende procedure, mits het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard. [9] Het staat vast dat het bouwplan tijdens de bezwaarfase is gewijzigd. Hiervoor zijn ook gewijzigde bouwtekeningen opgesteld en ingebracht, maar of die wijzigingen van ondergeschikte aard zijn geweest of niet, kan de voorzieningenrechter niet beoordelen. Het college zal daarom in het kader van de nieuwe beslissing op bezwaar moeten beoordelen of het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard. Als het college vindt dat het gaat om wijzingen van ondergeschikte aard zal hij dat moeten motiveren. Als niet om wijzigingen van ondergeschikte aard gaat, zal het college het verzoek tot wijziging van de omgevingsvergunning als nieuwe aanvraag in behandeling moeten nemen.
Overige punten
20. Verzoekers hebben verder nog beroepsgronden aangevoerd over de brandveiligheid, strijd met het gemeentelijke beleid, afvalinzameling, het SNF-keurmerk, participatie en het schenden van de bezwaarprocedure. Het college zal bij de nieuwe beslissing op bezwaar in acht moeten nemen dat er aan deze voorwaarden wordt voldaan, zoals bijvoorbeeld dat er door de aanvrager een bewijs is overgelegd bij de aanvraag dat er afspraken zijn gemaakt met een afvalinzamelaar en dat het gewijzigde bouwplan aan de eisen voor brandveiligheid voldoet.
Conclusie, gevolgen en proceskosten
De bodemzaak (UTR 23/450)
21. Gelet op het voorgaande kan het bestreden besluit niet in stand blijven. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd, vanwege strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel [10] en het motiveringsbeginsel. [11] Het college zal opnieuw op de bezwaren van verzoekers moeten beslissen en daarbij zal het college deze uitspraak in acht moeten nemen.
22. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb en zal de twee omgevingsvergunningen schorsen totdat het college opnieuw op de bezwaren van verzoekers heeft beslist. De voorzieningenrechter schorst de twee vergunningen, omdat deze vergunningen, vanwege de geconstateerde gebreken, niet in stand kunnen blijven. Daarnaast is het onzeker of de omgevingsvergunningen na de (nieuwe) heroverweging van het college wel in stand kunnen blijven. Onzeker is of er een betrouwbare onderzoeksmethode beschikbaar is die geschikt is om een specifiek locatieonderzoek uit te voeren met betrekking tot het perceel, en die een deugdelijke onderbouwing kan bieden voor de conclusie dat er een kleinere afstand kan worden aangehouden dan 50 meter tussen de gevoelige functies en de agrarische bedrijvigheid. De belangen afwegend tussen enerzijds het belang van de vergunninghouder om gebruik te mogen blijven maken van zijn vergunningen voor het huisvesten van arbeidsmigranten en anderzijds van verzoekers als eigenaren van de omliggende agrarische percelen, vindt de voorzieningenrechter dat de belangen van verzoekers, bij deze stand van zaken, zwaarder moeten wegen. Dat betekent dat de vergunninghouder geen gebruik mag maken van de vergunningen totdat op de bezwaren is beslist.
De voorlopige voorzieningenzaak (UTR 23/449)
23. Omdat de voorzieningenrechter met deze uitspraak op het beroep van verzoekers beslist, hebben zij geen belang meer bij hun separate verzoek om een voorlopige voorziening dat zij op grond van artikel 8:81 van de Awb hebben ingediend. Dit verzoek zal worden afgewezen.
Proceskosten en griffierecht in de zaak UTR 23/450
24. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht van € 184,- aan verzoekers terugbetalen.
25. Verzoekers hebben ook verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. Dit zijn de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Daarnaast heeft [verzoeker 1] , die bij de zitting aanwezig was, vergoeding van reiskosten en verletkosten gevraagd.
26. De kosten voor een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting) met een waarde per punt van € 837,-, met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt dus € 1.674,-.
27. De door [verzoeker 1] gevraagde reiskosten van € 15,- moet het college vergoeden. Voor de verletkosten stelt de voorzieningenrechter het bedrag vast op € 190,-. [verzoeker 1] heeft weliswaar € 570,- verletkosten gevraagd, bestaande uit zes uren tegen een uurtarief van € 95,-, maar dat vindt de voorzieningenrechter te veel. De zitting heeft namelijk iets langer dan anderhalf uur geduurd. Voor het bijwonen van de zitting komen daarom twee uren voor vergoeding in aanmerking. Het uurtarief van € 95,- acht de voorzieningenrechter redelijk. De totale proceskosten die het college aan [verzoeker 1] moet vergoeden komen daarmee op € 205,- (€ 15,- + € 190.-).
Proceskosten en griffierecht in de zaak UTR 23/449
28. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek afwijst, krijgen verzoekers het betaalde griffierecht niet terug. Ook krijgen zij geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
In de zaak UTR 23/450:
verklaart het beroep van [onderneming 1] B.V. en [onderneming 2] B.V. niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van [verzoeker 6] ongegrond;
verklaart het beroep van de overige verzoekers gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op om binnen zes weken opnieuw op de bezwaren van de overige verzoekers te beslissen;
schorst het primaire besluit I en het primaire besluit II bij wijze van een voorlopige voorziening tot aan de nieuwe beslissing op bezwaar op grond van 8:72, vijfde lid, van de Awb;
draagt het college op om het griffierecht van € 184,- aan verzoekers te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 2.868,-;
veroordeelt het college in de proceskosten van [verzoeker 1] tot een bedrag van € 205,-;
In de zaak UTR 23/449:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De beslissing is op 9 maart 2023 in het openbaar uitsproken.
griffier voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.
Tegen het afwijzen van de voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.