Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 22/2605 en UTR 22/2615
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2022 in de zaak tussen
[eiser(es) 1] & [eiser(es) 2] , uit [woonplaats] , eisers,
(gemachtigde: mr. W.M.A. der Weduwe-de Groot)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] (het college), verweerder,
(gemachtigde: mr. J. Aznag).
Inleiding
Eisers wonen op het adres [adres 1] in [plaats] . Bij een controle op 21 mei 2021 is geconstateerd dat er een vrijstaand bijgebouw met zadeldak in aanbouw is, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Een omgevingsvergunning is nodig, omdat het bijgebouw in strijd is met het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] , [plaats] ” (het bestemmingsplan). Op de dubbelbestemming “Waarde-Landschap” mogen geen gebouwen worden gebouwd. [1] Ook mag het bijgebouw met dakkap niet hoger zijn dan 4,5 meter. [2] Het college heeft daarom aan eisers een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend gemaakt.
Eisers hebben een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend om het bijgebouw te legaliseren. Deze aanvraag ziet op een bijgebouw zonder kap, met een dakhoogte van 3,20 meter en een oppervlakte van 55 m2. In het besluit van 12 oktober 2021 (het primaire besluit I) heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. In het besluit van 15 november 2021 (het primaire besluit II) heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd.
Eisers hebben tegen beide besluiten bezwaar gemaakt. In de beslissingen op bezwaar van 12 mei 2022 (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en de primaire besluiten in stand gelaten.
Tegen de bestreden besluiten hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep dat gaat over de omgevingsvergunning is geregistreerd onder zaaknummer UTR 22/2605. Het beroep dat gaat over de last onder dwangsom is geregistreerd onder zaaknummer UTR 22/2615.
De beroepen zijn behandeld op de zitting van 2 november 2022. Eisers waren hierbij aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde en ing. [ingenieur] , stedenbouwkundige bij [management-consultant] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [A] , werkzaam bij de afdeling Stedenbouw van de gemeente [plaats] .
Overwegingen
De bestreden besluiten
1. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. [3] Op de plek waar het bijgebouw staat rust namelijk de bestemming “Waarde – Landschap” en op gronden met die bestemming mag helemaal niet (meer) worden gebouwd. [4] Er is in het verleden namelijk al veel gebouwd aan de [straat] en dat is niet de bedoeling geweest. Het huidige bestemmingsplan is daarom gericht op behoud en eventueel herstel van de gewenste situatie, waarbij het cultuurhistorische dubbellint met openingen tussen de bebouwing voor doorkijk op het achterliggende landschap en de achterliggende bebouwing de basis vormt. Elke extra bebouwing wordt door het college gezien als aantasting van deze waarde. Het college heeft daarom geen gebruik willen maken van zijn bevoegdheid om via de zogenoemde kruimelregeling af te wijken van het bestemmingsplan. [5] Het college baseert zich daarbij op een advies van Stedenbouw en Erfgoed (Stedenbouw) van 6 september 2021 en een aanvullende reactie van Stedenbouw van 20 oktober 2022.
2. Het college heeft de last onder dwangsom opgelegd, omdat het bijgebouw zonder omgevingsvergunning is gebouwd en er geen redenen zijn om van handhaving af te zien. Er is niet langer concreet zicht op legalisatie, omdat de omgevingsvergunning is geweigerd. Daarnaast vindt het college dat handhaving niet onevenredig is met de te dienen doelen. Het algemene belang bij handhaving is belangrijker dan het individuele belang van eisers bij behoud van het bijgebouw.
3. De rechtbank behandelt hierna eerst de omgevingsvergunning en daarna de last onder dwangsom. De uitkomst ten aanzien van de omgevingsvergunning heeft namelijk direct invloed op de last onder dwangsom.
De geweigerde omgevingsvergunning
4. De rechtbank stelt voorop dat de keuze om wel of niet een vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen een bevoegdheid van het college is. Het college maakt daarbij een afweging van de bij de aanvraag betrokken belangen. Het college heeft daarbij beleidsruimte. De rechtbank toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit is gekomen en of daarbij alle betrokken belangen zijn meegewogen.
5. Eisers vinden dat het college in redelijkheid gebruik had moeten maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken en de vergunning dus had moeten verlenen. Volgens hen heeft het college ten onrechte geen rekening gehouden met de toekomstige ontwikkelingen in de polder [bestemmingsplan] en is het bijgebouw niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De “Waarde – Landschap” wordt volgens eisers nauwelijks aangetast door het bijgebouw. Eisers hebben hun standpunt onderbouwd met een rapport van [management-consultant] van 20 juni 2022.
Ontwikkelingen [bestemmingsplan]
6. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de geplande ontwikkelingen in de polder [bestemmingsplan] . Deze locatie is namelijk aangewezen als een toekomstige woon- en werklocatie. Volgens eisers zijn er plannen om voor 2028 ten minste 5.000 woningen te bouwen in de polder. Deze ontwikkelingen zouden voor het college reden moeten zijn om minder streng vast te houden aan de waarden die het bestemmingsplan beoogt te beschermen. Dat het landschap in de polder gaat veranderen staat namelijk vast. Het is alleen nog niet duidelijk wanneer. De “Waarde – Landschap” zou daarom geen doorslaggevende rol moeten spelen bij de actuele opvatting over invulling van de polder.
7. Het college stelt zich op het standpunt dat de plannen voor [bestemmingsplan] te onzeker, onvoldoende concreet en nog niet uitgewerkt zijn om daar nu al rekening mee te kunnen houden. Verder zal er ook bij toekomstige plannen een stedenbouwkundig inpassing moeten plaatsvinden, waarbij de huidige landschappelijke waarden worden betrokken. De mogelijke ontwikkelingen staan dus niet in de weg aan toepassing van de “Waarde – Landschap”.
8. De rechtbank is het op dit punt eens met het college. Er is weliswaar discussie over de toekomstige invulling van de polder en het gebruik van de ruimte daar. Op dit moment is de stand van zaken dat er woningen gebouwd zullen gaan worden, maar over de invulling en uitwerking is nog geen duidelijkheid. Het college stelt terecht dat de plannen voor de polder daardoor onvoldoende concreet zijn om daar nu al rekening mee houden. Bovendien blijkt uit de toelichting van het college dat ook niet duidelijk is of en hoe de landschappelijke waarden onderdeel blijven van de toekomstige ruimtelijke invulling. De bestemming “Waarde – Landschap” is daarom van belang bij beoordeling van het bouwplan. Het college heeft daar terecht aan getoetst. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met “Waarde – Landschap”
9. Eisers voeren aan dat het college de omgevingsvergunning niet heeft kunnen weigeren op grond van strijd met de bestemming “Waarde – Landschap”. In de eerste plaats vinden eisers dat het college zich niet heeft mogen baseren op de adviezen van Stedenbouw. Die adviezen zijn volgens eisers onzorgvuldig tot stand gekomen. Stedenbouw gaat namelijk uit van een papieren werkelijkheid, die niet overeenkomt met de huidige feitelijke situatie. Vanwege de al aanwezige bebouwing en begroeiing aan het dubbellint, is dit enkele bijgebouw niet een verstorend element voor de te beschermen waarden. Om hun standpunt te onderbouwen hebben eisers een advies van [management-consultant] van 20 juni 2022 overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat de landschappelijke waarden nauwelijks worden beïnvloed door dit bijgebouw en niet onevenredig wordt aangetast.
10. De rechtbank oordeelt in de eerste plaats dat het college zich op de adviezen van Stedenbouw heeft mogen baseren. De rechtbank overweegt dat het overnemen van een deskundigenadvies in beginsel geen nadere toelichting behoeft. [6] Dit is anders indien er een tegenadvies van een andere deskundige is overgelegd, of als er door een van de partijen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren zijn gebracht. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de adviezen van Stedenbouw niet aan de minimale zorgvuldigheidseisen voldoen. Er is weliswaar een tegenadvies van [management-consultant] overgelegd, maar in reactie daarop is door Stedenbouw een nadere inhoudelijke toelichting op hun advies gegeven. Dat [management-consultant] tot een andere conclusie komt, betekent nog niet dat het college geen doorslaggevende betekenis mag hechten aan de bevindingen van Stedenbouw. Dat het advies van Stedenbouw onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen, omdat zij niet ter plaatse zijn geweest om de situatie te beoordelen volgt de rechtbank ook niet. De kern van het advies van Stedenbouw is dat er helemaal niet mag worden gebouwd. Dat kan worden beoordeeld zonder ter plaatse te zijn geweest. Het college heeft zich dus in redelijkheid op de adviezen van Stedenbouw mogen baseren.
11. De rechtbank is het ook niet met eisers eens dat het college ten onrechte concludeert dat het bijgebouw afbreuk doet aan de bestemming “Waarde – Landschap”. Eisers wijzen in dit kader op het advies van [management-consultant] . [management-consultant] concludeert dat het bijgebouw geen negatieve ruimtelijke impact heeft, omdat de te beschermen waarden op deze locatie al (grotendeels) verloren zijn gegaan. Het zicht op het open landschap aan de achterzijde van het perceel van eisers is al jaren (steeds meer) weggenomen door het achterliggende agrarische bedrijf, dat steeds verder is uitgebreid. Er is nog wel voldoende zicht op de achterliggende bebouwing, omdat er langs het bijgebouw heen kan worden gekeken. Er is dan ook geen aantasting van de bestemming “Waarde – Landschap”, aldus [management-consultant] . De rechtbank ziet in het advies van [management-consultant] geen reden voor het college om Stedenbouw niet te volgen. De conclusies van [management-consultant] gaan namelijk voorbij aan het belangrijkste uitgangspunt van het college en Stedenbouw dat er op deze locatie helemaal niet meer mag worden gebouwd. Op deze locatie wordt juist behoud en herstel van de historische huiskavels beoogd. Op de zitting is toegelicht dat het daarbij niet alleen gaat om het zicht op het achterliggende landschap, maar ook om het zicht op de achterliggende bebouwing van het dubbellint. Het college hecht er daarbij veel waarde aan dat het toestaan van het bijgebouw op deze locatie een ongewenst precedent zal zijn voor verdere verdichting op andere percelen aan de [straat] . Dat is een toelichting die de rechtbank kan volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
12. De omstandigheid dat er elders in het dubbellint bijgebouwen zijn gebouwd, al dan niet op gronden met de bestemming “Waarde – Landschap”, maakt dat niet anders. Het college heeft namelijk het hier voorliggende bouwplan moeten beoordelen en heeft kunnen concluderen dat dit bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijk ordening. Ook de handtekeningenlijst die eisers hebben verzameld, maakt het voorgaande niet anders. Die handtekeningenlijst doet in het kader van een goede ruimtelijke ordening niet ter zake. Deze beroepsgronden slagen ook niet.
Conclusie omgevingsvergunning
13. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten geen gebruik e maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. De omgevingsvergunning voor het bouwplan is daarom terecht geweigerd.
De last onder dwangsom
14. Ten aanzien van de last onder dwangsom stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er sprake is van een overtreding. Dat brengt met zich mee dat het college in beginsel handhavend moet optreden. Het college kan hier slechts onder bijzondere omstandigheden van afzien. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie is of als handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
15. Gelet op de geweigerde omgevingsvergunning is er geen concreet zicht op legalisatie op grond waarvan het college van handhaving af zou moeten zien.
Onevenredigheid van handhaving
16. Eisers vinden dat handhaving onevenredig is met de te dienen belangen. In dit kader wijzen eisers op andere percelen en bijgebouwen in de omgeving waarbij niet wordt gehandhaafd. Verder wijzen eisers op de handtekeningenlijst van omwonenden, waarmee zij willen aantonen dat er geen weerstand in de omgeving is. Eisers werpen daarom de vraag op hoe erg de aanwezigheid van het bijgebouw op deze plek nu daadwerkelijk is. Het lijkt daarom willekeurig dat het college in hun geval wel streng handhaaft. Er zou daarom meer belang moeten worden toegekend aan de belangen van eisers bij het behoud van het bijgebouw.
17. De rechtbank oordeelt dat handhaving niet onevenredig is in verhouding met de te dienen belangen. Het bijgebouw is gebouwd op een plek waar dat niet mag, zonder dat daar een omgevingsvergunning voor verleend is. Het college mag meer belang toekennen aan het algemene belang dat is gediend met handhaving van de regels van het bestemmingsplan dan aan het belang van eisers bij behoud van het bijgebouw voor hun bedrijf en gezin. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de dwangsom
18. Eisers voeren aan dat de hoogte van de dwangsom van € 15.000,- onevenredig is, maar daar is de rechtbank het niet mee eens. Het college heeft toegelicht dat de hoogte van de dwangsom afhankelijk is dan de aard en de ernst van de overtreding. Het college hecht er daarbij aan dat het hier gaat om een zonder vergunning gebouwd gebouw op een plek waar gebouwen niet zijn toegestaan. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd, zonder dat er een dwangsom wordt verbeurd. [7] De rechtbank oordeelt dat het college in dit licht heeft kunnen beslissen dat de dwangsom van € 15.000,- passend is geweest om de overtreding te laten beëindigen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusies
Het beroep over de omgevingsvergunning
19. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan en het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken. De omgevingsvergunning is daarom terecht geweigerd. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep over de last onder dwangsom
20. Er is sprake van een overtreding. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. De last onder dwangsom is terecht opgelegd. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissingen
Ten aanzien van UTR 22/2605
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Ten aanzien van UTR 22/2615
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.J. Naus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2022.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden, hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.