Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3371-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 3 maart 2022 in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.C. van Meppelen Scheppink),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. van Keeken en M. Beulen-Darmstadt).
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de regeling voor vervroegd ontslag en de bijbehorende ontslaguitkering voor helikopterpiloten bij de politie, over de wijziging van die regeling en over hoe dat voor de situatie van eiser uitpakt. In de kern gaat het om de vraag wie tussen eisers 65-jarige leeftijd en zijn AOW-gerechtigde leeftijd (nu: op 67 jaar en drie maanden) voor zijn inkomen moet zorgen: eiser zelf of de korpschef.
De ontslagregeling voor helikopterpiloten
2. Voorheen konden helikoptervliegers bij de politie op 55-jarige leeftijd met eervol ontslag. Zij hadden dan recht op een uitkering tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd, die toen 65 jaar was. Vanwege de verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd is deze regeling gewijzigd en is de leeftijd van 55 losgelaten: vanaf 1 juli 2016 kunnen de helikoptervliegers 10 jaar voor het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd met eervol ontslag. Dat is op dit moment dus op 57-jarige leeftijd. Zowel de oude als de huidige ontslagregeling staat in artikel 88a van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). De ontslaguitkering is verder uitgewerkt in de Regeling Ontslaguitkering Vliegers Landelijke Eenheid (de Regeling).
3. Om tegemoet te komen aan helikoptervliegers die al langer bij de politie werkten en er rekening mee hielden dat zij op 55-jarige leeftijd met ontslag zouden kunnen, zijn maatwerkafspraken gemaakt op grond van buitenwettelijk begunstigend beleid. Die afspraken kom er op neer dat iemand uit die groep nog steeds op 55-jarige leeftijd met eervol ontslag kon en dat er dan een 10-jarige uitkering volgde. Het AOW- en pensioen-‘gat’ dat daardoor ontstond, moet de helikoptervlieger dan zelf opvangen. Eén en ander moet worden vastgelegd in een vaststellingsovereenkomst.
Eisers situatie en de procedure
4. Eiser is geboren in 1965 en werkte sinds 1997 als helikopterpiloot bij de politie. In 2020 heeft hij de korpschef verzocht hem met ingang van [2020] [1] eervol ontslag te verlenen. Dat verzoek is toegekend met het besluit van 25 mei 2020, waarbij is verwezen naar artikel 88a van het Barp. Vervolgens heeft eiser een aanvraag gedaan voor een ontslaguitkering op grond van de Regeling [2] , Met het besluit van 21 september 2020 [3] is de ontslaguitkering toegekend voor de duur van 10 jaar, te rekenen vanaf [2020] . Omdat eiser het niet eens was met de uitkeringsduur van 10 jaar, heeft hij bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Met het besluit van 28 juni 2021 heeft de korpschef het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Daarna, op 22 september 2021, heeft de korpschef het ontslagbesluit van 25 mei 2020 ingetrokken en een nieuw ontslagbesluit genomen. Het ontslag is nu verleend op grond van het buitenwettelijke begunstigende beleid en niet meer op grond van artikel 88a van het Barp. De ingangsdatum van het ontslag is [2020] gebleven.
5. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 28 juni 2021. De korpschef heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft ook bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 september 2021. Eiser en de korpschef hebben afgesproken dat dat bezwaar nog niet wordt behandeld, in afwachting van deze procedure bij de rechtbank over de beslissing op bezwaar over de ontslaguitkering.
6. De zaak is eerst behandeld op de zitting van 21 oktober 2021. Na verwijzing naar de meervoudige kamer is de zaak behandeld op de zitting van 17 februari 2022. Eiser is op de zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De standpunten van partijen
7. Eiser is het niet eens met de duur van de ontslaguitkering. Hij heeft uitgelegd dat hij ervan uit is gegaan en mocht gaan dat bij zijn eervol ontslag op 55-jarige leeftijd een uitkering tot aan zijn AOW-gerechtigde leeftijd zou horen, en dat hij zeker geen ontslag op die leeftijd zou hebben gevraagd als hij had geweten dat hij een uitkering van slechts 10 jaar zou krijgen.
8. De korpschef vindt dat de duur van de aan eiser verstrekte uitkering correct is. Volgens de korpschef is de vermelding van artikel 88a van het Barp in het ontslagbesluit fout geweest, maar moet het eiser duidelijk zijn geweest dat hij niet op grond daarvan met eervol ontslag kon op 55-jarige leeftijd. De enige mogelijkheid daarvoor was het buitenwettelijk begunstigend beleid, en de ontslaguitkering daarbij wordt slechts voor 10 jaar verleend. Eiser wist dit, want hij heeft al op 9 augustus 2016 een brief ontvangen waarin dit werd uitgelegd. Bovendien heeft eiser op 29 oktober 2020 een vaststellingsovereenkomst ondertekend waarin dit is vastgelegd. Om duidelijkheid te scheppen heeft de korpschef later alsnog het ontslagbesluit van 25 mei 2020 ingetrokken en een nieuw ontslagbesluit genomen.
Uitkering was in strijd met ontslagbesluit
9. Met het besluit van 25 mei 2020 is ontslag verleend in de zin van artikel 88a, eerste lid, van het Barp. Artikel 88a van het Barp zoals dat toen luidde, maakte eervol ontslag pas mogelijk op het moment van 10 jaar voor de AOW-gerechtigde leeftijd en eiser had dat moment op zijn 55ste nog niet bereikt. De korpschef heeft het ontslagbesluit echter toch genomen. Hoewel het dus de vraag is of dat besluit juist is, zijn partijen – en ook de rechtbank – het erover eens dat het ontslag op deze grondslag is verleend. Toen de korpschef besliste op eisers aanvraag om een uitkering, en ook nog toen hij besliste op het bezwaar daartegen, was het ontslagbesluit van 25 mei 2020 van kracht. De korpschef moest op dat moment uitgaan van de rechtmatigheid van dat besluit.
10. Een politieambtenaar aan wie ontslag is verleend in de zin van artikel 88a, eerste lid, van het Barp heeft recht op een uitkering overeenkomstig de Regeling. Dat volgt uit artikel 88a, vijfde lid, van het Barp. Uit artikel 11 van de Regeling volgt vervolgens dat de uitkering wordt verstrekt tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd. Bij deze bepalingen is er geen beslissingsruimte voor de korpschef. De rechtbank oordeelt dat de korpschef in het licht hiervan geen ruimte heeft om een uitkering te verstrekken die loopt tot een moment vóór de AOW-gerechtigde leeftijd. Als er op het moment waarop op de aanvraag om een uitkering wordt beslist een ontslagbesluit in de zin van artikel 88a van het Barp geldt, dan moet de korpschef de uitkering tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd verstrekken.
11. De korpschef heeft dit niet onderkend. Of het ontslagbesluit rechtmatig is genomen is in het licht van het voorgaande niet bepalend, omdat de wettelijke bepalingen geen ruimte geven om dat voor rekening van eiser te laten komen. Het is ook niet van belang of eiser wist dat hij niet op 55-jarige leeftijd met ontslag kon met een uitkering tot aan zijn AOW-gerechtigde leeftijd. Het daartoe strekkende besluit heeft de korpschef immers ondanks dat genomen.
12. De conclusie is dat de beslissing op bezwaar is genomen in strijd met artikel 88a, vijfde lid, van het Barp, in samenhang met artikel 11 van de Regeling. De beroepsgrond slaagt. Het beroep is gegrond en de beslissing op bezwaar moet om die reden worden vernietigd.
Uitkering is wel in lijn met gewijzigde ontslagbesluit
13. De rechtbank constateert vervolgens echter dat dit gebrek in de besluitvorming inmiddels is hersteld: nu geldt immers het gewijzigde besluit van 22 september 2021, waarbij het ontslag in de zin van artikel 88a van het Barp is ingetrokken. Als de korpschef na een vernietiging door de rechtbank opnieuw op het bezwaar zou beslissen moet hij dat doen met inachtneming van alle (gewijzigde) feiten en omstandigheden zoals die bekend zijn op het tijdstip van het nieuwe besluit op bezwaar. Dat is de hoofdregel van de heroverweging in bezwaar die volgt uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De korpschef toetst dan dus ‘ex nunc’ en moet de omstandigheid dat nu geen ontslag in de zin van artikel 88a van het Barp geldt daarbij betrekken. De uitkomst daarvan kan dan alleen maar zijn dat wordt geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor een uitkering in de zin van artikel 88a, vijfde lid, van het Barp in samenhang met artikel 11 van de Regeling en dat alleen de buitenwettelijke begunstigende regeling kan worden toegepast. Het nieuwe besluit op bezwaar zou – als de andere beroepsgronden niet slagen – dan alsnog moeten inhouden dat het primaire besluit met een uitkering van 10 jaar wordt gehandhaafd. Dat eiser bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 22 september 2021 is daarvoor niet van belang. Zolang dat besluit niet is vernietigd of herroepen, moet de korpschef namelijk ook uitgaan van de rechtmatigheid van dat besluit.
14. Omdat het hiervoor geconstateerde gebrek al is hersteld, staat dat niet meer in de weg aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar. Of de rechtbank daartoe kan overgaan hangt daarom nog af van het wel of niet slagen van de overige beroepsgronden. Daarop zal de rechtbank nu ingaan.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
15. Eiser heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Eiser voert in dit verband aan dat artikel 88a van het Barp (oud) dwingend voorschreef dat helikopterpiloten op hun 55e met ontslag moesten en dat er destijds om medische en functionele redenen bewust is gekozen voor deze leeftijdsgrens. Hem is in het verleden het perspectief geboden dat zijn inkomen gegarandeerd zou zijn van zijn ontslag tot aan zijn AOW-gerechtigde leeftijd. Bij het ABP [4] bouwt hij pensioen op tot de AOW-gerechtigde leeftijd. De wijziging van artikel 88a van het Barp per 1 juli 2016 en – in het verlengde daarvan – de wijziging van de Regeling is onzorgvuldig, niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met de gerechtvaardigde verwachtingen van eiser. In de brieven die de korpschef destijds in verband met de wijziging van de Regeling heeft verzonden staat keer op keer dat de wijziging van de Regeling geen negatieve gevolgen zal hebben voor de ontslaguitkering van de groep vliegers waartoe eiser behoorde. Dat zijn concrete toezeggingen, uitlatingen en/of gedragingen van de korpschef richting eiser, op basis waarvan bij hem de gerechtvaardigde verwachting is ontstaan dat de Regeling voor hem niet zou worden gewijzigd. Op grond hiervan vindt eiser dat op hem de Regeling moet worden toegepast zoals die luidde voor 26 juli 2016, met andere woorden: dat hij aanspraak heeft op een ontslaguitkering van zijn ontslagdatum [2020] tot aan zijn AOW-gerechtigde leeftijd.
16. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [5] Naar het oordeel van de rechtbank is daar in het geval van eiser geen sprake van geweest. Op grond van de Regeling (oud) moet het voor eiser voldoende duidelijk zijn geweest dat zijn ontslaguitkering eindigde op het moment dat hij de leeftijd van 65 jaar zou hebben bereikt. De Regeling (oud of nieuw) noch enig ander stuk biedt een aanknopingspunt voor het oordeel dat sprake is van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen van de zijde van de korpschef waaruit eiser redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij ook na het bereiken van de leeftijd van 65 jaar nog recht zou hebben op de ontslaguitkering, als gevolg van het feit dat de AOW-gerechtigde leeftijd was verhoogd of door de omstandigheid dat hij de ontslaguitkering bij het bereiken van die leeftijd nog geen tien jaar ontving. De beroepsgrond slaagt niet. [6]
Beroep op leeftijdsdiscriminatie
17. Eiser voert aan dat hij als gevolg van een verboden onderscheid op grond van leeftijd wordt geconfronteerd met een AOW-gat/een excessieve inkomensterugval zonder dat daar compensatie voor wordt geboden.
18. Naar het oordeel van de rechtbank faalt deze beroepsgrond. Op grond van de Regeling (oud of nieuw) wordt de ontslaguitkering voor maximaal 10 jaar verstrekt. Het verschil in de Regeling (oud of nieuw) is geen leeftijdsverschil, maar heeft betrekking op het moment waarop de termijn van 10 jaar aanvangt. Onder de Regeling (oud) lag dit moment bij 55 jaar en eindigde het altijd bij 65 jaar. Onder de Regeling (nieuw) hebben medewerkers de keuze of zij de uitkering willen laten ingaan met 55 jaar of later. Als zij de uitkering in laten gaan met 55 jaar, dan eindigt de uitkering met het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. [7]
Rechtsgevolgen in stand laten is nu ongewenst
19. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond over de aard van het ontslagbesluit van 25 mei 2020 slaagt, dat dat gebrek inmiddels is hersteld en dat de andere beroepsgronden niet slagen. Het gevolg daarvan is dat de rechtbank de zaak nu kan afdoen door de beslissing op bezwaar te vernietigen, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand kan laten. Dat zou betekenen dat de situatie ongewijzigd blijft en dat eiser een uitkering behoudt tot 65-jarige leeftijd en niet tot zijn AOW-gerechtigde leeftijd.
20. Deze uitkomst vindt de rechtbank in dit geval en op dit moment echter ongewenst en geen recht doen aan haar taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten. Er loopt immers nog een bezwaarprocedure tegen het gewijzigde ontslagbesluit van 22 september 2021. Als de uitkomst daarvan (eventueel na beroep en hoger beroep) is dat dat besluit wordt vernietigd, dan herleeft het oorspronkelijke ontslagbesluit van 25 mei 2020. Dat zou voor de korpschef aanleiding moeten zijn om terug te komen op het besluit over de uitkering als eiser daar dan om zou verzoeken, en om deze alsnog tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd te verstrekken. Het gebrek dat de rechtbank in deze zaak vaststelt is er dan immers opnieuw, en het herstel daarvan komt dan te vervallen.
Partijen mogen het gewijzigde ontslagbesluit alsnog in de procedure betrekken
21. De uiteindelijke uitkomst van het geschil tussen eiser en de korpschef is dus afhankelijk van het vervolg van de bezwaarprocedure tegen het ontslagbesluit van 22 september 2021, terwijl dat besluit nu buiten de omvang van het bij de rechtbank voorliggende geding valt. Dat is een gevolg van de keuze die partijen hebben gemaakt om eerst deze procedure af te wachten. Bij de uitkomst van deze procedure zoals de rechtbank die hiervoor heeft geschetst, is het echter goed voorstelbaar dat zowel eiser als de korpschef toch graag eerst verder willen procederen over het besluit van 22 september 2021. Dat voorkomt immers onnodige verdere procedures voor beide partijen. Omdat de standpunten die partijen over dat besluit hebben al duidelijk lijken, is het bovendien de vraag of het inhoudelijk voeren van de bezwaarprocedure voor hen toegevoegde waarde heeft. De rechtbank wil partijen daarom in de gelegenheid stellen om gezamenlijk te kiezen voor rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter, in de zin van artikel 7:1a van de Awb. De rechtbank geeft partijen hiervoor een termijn van vier weken. Als partijen die route kiezen, dan zal dat beroep worden toegedeeld aan dezelfde behandelende rechters als die van deze zaak, waarna de beide zaken gevoegd verder zullen worden behandeld. Een (eind)uitspraak van de rechtbank zal dan over beide besluiten gaan. Áls het (dan rechtstreekse) beroep tegen het besluit van 22 september 2021 slaagt en dat besluit wordt vernietigd, dan moet ook de beslissing op bezwaar in deze zaak worden vernietigd en dan moet de uitkomst in beginsel zijn dat eiser alsnog een uitkering krijgt tot aan de AOW-gerechtigde leeftijd. Als het beroep tegen het besluit van 22 september 2021 niet slaagt, dan zal de rechtbank de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in deze zaak in beginsel in stand laten en dan verandert de uitkering voor eiser niet.
22. De rechtbank zal een beslissing in deze zaak aanhouden om partijen in de gelegenheid te stellen in gezamenlijk overleg het bezwaar tegen het besluit van 22 september 2021 als beroep aan de rechtbank te sturen. Als partijen daarvoor niet kiezen, dan zal de rechtbank een einduitspraak doen in alleen deze zaak met de strekking die uit de beoordeling hiervoor volgt. Ook in dat geval blijven de rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar dus in stand en wijzigt de uitkering niet. Partijen kunnen dan los van deze procedure verder met de bezwaarprocedure, en kunnen als zij dat willen al in hoger beroep gaan over deze zaak over de uitkering.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt partijen op binnen vier weken aan de rechtbank mee te delen of zij rechtstreeks beroep in willen stellen tegen het ontslagbesluit van 22 september 2021;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, voorzitter, en mr. G.P. Loman en mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. C. ten Klooster, griffier. De beslissing is uitgesproken op 3 maart 2022 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.