Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/3485-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. H. de Groen),
en
De Minister van Justitie en Veiligheid, namens deze, plv. Hoofddirecteur Dienst Justitiële Inrichtingen, verweerder
(gemachtigde: mr. R.M. Koene).
Inleiding en procesverloop
Feiten
Vanaf 27 augustus 2012 is eiser voor verweerder werkzaam geweest als medior
transportbegeleider bij de afdeling [afdeling] .
Op 15 oktober 2016 is eiser tijdens een dienstoefening aangereden door een collega. Tussen
partijen staat vast dat dit een dienstongeval is.
Op 27 oktober 2017 heeft de arbeidsdeskundige geconcludeerd dat eiser niet geschikt meer
(te maken) is voor zijn eigen werk.
Bij besluit van 19 april 2018 is eiser aangemerkt als medisch herplaatsingskandidaat. Dit
besluit staat in rechte vast.
Huidige procedure
Op 26 juli 2018 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend voor vergoeding van de
kosten voor verkeerstherapie. Deze aanvraag is op 13 augustus 2018 afgewezen (het
primaire besluit I). Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
Op 15 oktober 2018 heeft verweerder aan eiser een loonsanctie opgelegd (het primaire
besluit II). Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het primaire besluit III) heeft verweerder eiser strafontslag
verleend met ingang van 24 januari 2019. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 juli 2019 (het bestreden besluit) is eisers bezwaar tegen de primaire
besluiten I, II en III ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 10 december 2020 op zitting behandeld. Eiser is daarbij verschenen,
bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn
gemachtigde. Namens verweerder zijn tevens verschenen: [A] en [B] .
Overwegingen
1. Het bestreden besluit bestaat uit drie onderdelen, die de rechtbank hierna afzonderlijk zal beoordelen.
Kosten verkeerstherapie
2. Eiser heeft vanaf 23 januari 2018 verkeerstherapie gevolgd bij RaNed. De eerste fase van deze therapie kostte € 6.881,88. Dit bedrag heeft eiser zelf betaald. Aan de tweede fase van de therapie waren kosten verbonden ad € 74.644,- [1] . Verweerder heeft aangeboden de helft van deze kosten voor zijn rekening te nemen. Eiser vindt echter dat deze kosten volledig door verweerder vergoed moeten worden omdat – kort gezegd – deze therapie een juiste en logische stap was in het kader van zijn re-integratie naar zijn eigen of een andere functie. Eiser heeft daarbij verwezen naar het rapport van de bedrijfsarts van 13 december 2018 en het eindrapport van RaNed van 16 mei 2017 [2] . Verder heeft eiser gesteld dat verweerder hem tijdens het verzuimgesprek van 13 december 2017 [3] heeft toegezegd dat de kosten van RaNed zouden worden vergoed. Eiser doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel.
3. Verweerder heeft geweigerd de (volledige) kosten van RaNed te vergoeden op de grond dat op 27 oktober 2017 door de arbeidsdeskundige al was geconcludeerd dat eiser niet zou kunnen terugkeren in zijn eigen functie. Verder heeft eiser onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de kosten hebben gediend voor zijn re-integratie en vallen de kosten niet onder het ziektekostenbegrip van artikel 48, eerste lid, van het ARAR [4] . Daarnaast heeft verweerder betwist dat hij heeft toegezegd dat hij de kosten van de verkeerstherapie zou vergoeden.
4. De rechtbank stelt voorop dat uit het verslag van het verzuimgesprek van 13 december 2017 niet blijkt dat verweerder aan eiser heeft toegezegd dat de kosten van de verkeerstherapie zouden worden vergoed. Uit het verslag blijkt dat eiser de factuur van de intake en de offerte mocht mailen aan zijn afdelingshoofd [afdelingshoofd] ( [afdelingshoofd] ). Uit het verslag blijkt verder dat [afdelingshoofd] tegen eiser heeft gezegd dat hij (dat wil zeggen: [afdelingshoofd] ) op zijn beurt het akkoord moest hebben van zijn leidinggevende voordat de kosten van de verkeerstherapie door eiser mochten worden gedeclareerd. De rechtbank oordeelt dat eiser hieruit niet redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de kosten voor de verkeerstherapie zouden worden vergoed. Er is dus geen sprake geweest van een toezegging of andere uitlating zoals is vereist op grond van de rechtspraak [5] . Uit de verslagen van andere (verzuim)gesprekken blijkt ook niet dat verweerder een dergelijke toezegging of andere uitlating heeft gedaan. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verslagen van de (verzuim)gesprekken geen correcte weergave bevatten van hetgeen tijdens die gesprekken over en weer is gezegd. De rechtbank gaat daarom uit van de juistheid van die verslagen. Aan eiser komt geen beroep toe op het vertrouwensbeginsel.
5. Op grond van artikel 48, eerste lid, van het ARAR kunnen de ziektekosten als gevolg van het dienstongeval in beginsel aan eiser worden vergoed. Het moet dan gaan om kosten van geneeskundige behandeling of verzorging die naar het oordeel van verweerder noodzakelijk zijn en die eiser niet vergoed krijgt van zijn ziektekostenverzekeraar. Er komt aan verweerder veel beoordelingsruimte toe als het gaat om de vraag of de in dat artikel bedoelde kosten wel of niet moeten worden vergoed. Verweerder mag daarbij – onder meer – kijken naar het dienstbelang. Nog afgezien van de vraag of de kosten van de verkeerstherapie onder het medische kosten-begrip van artikel 48 van het ARAR vallen, heeft verweerder in zijn besluitvorming kunnen betrekken dat al vanaf 27 oktober 2017 duidelijk was dat eiser niet zou kunnen terugkeren in zijn functie van medior transportbegeleider. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn re-integratie in algemene zin gediend is geweest met de verkeerstherapie. Eiser is er steeds vanuit gegaan dat hij, ook als hij niet zou kunnen terugkeren in zijn functie van medior transportbegeleider, zou re-integreren naar een functie waarin hij (veel) zou moeten autorijden. Eiser is hierbij uitgegaan van de veronderstelling dat het aan hem was om te bepalen wat een andere passende functie zou zijn, maar dat klopt niet: die bevoegdheid (en verantwoordelijkheid) lag bij verweerder. Om dezelfde reden was verweerder ook niet verplicht om aan eiser een dienstauto ter beschikking te stellen, zoals eiser kennelijk meent. Tot slot overweegt de rechtbank dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten voor de verkeerstherapie niet worden vergoed [6] door zijn ziektekostenverzekeraar. De conclusie is dat verweerder de kosten van de verkeerstherapie niet hoefde te vergoeden. De beroepsgrond slaagt niet.
Loonsanctie
6. Verweerder heeft bij wijze van loonsanctie eisers bezoldiging stop gezet. Hieraan heeft verweerder ten eerste ten grondslag gelegd dat eiser niet (tijdig) een WIA-uitkering heeft aangevraagd, zoals is vereist op grond van verweerders verzuimprotocol. Ten tweede heeft eiser volgens verweerder zonder goede reden geweigerd mee te werken aan een belastbaarheidsonderzoek bij Ergatis. Op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder j en/of q, van het ARAR was verweerder in zijn visie daarom bevoegd een loonsanctie op te leggen.
7. De rechtbank zal eerst ingaan op het belastbaarheidsonderzoek bij Ergatis. Als de conclusie namelijk is dat verweerder op die grond al bevoegd was om een loonsanctie op te leggen, dan kan de discussie rondom de WIA-aanvraag verder buiten beschouwing worden gelaten.
8. Met betrekking tot het belastbaarheidsonderzoek bij Ergatis heeft eiser gesteld dat geen sprake was van een redelijk voorschrift van verweerder. Het initiatief voor dit onderzoek lag bij verweerder en niet bij de bedrijfsarts en mist daarom een medische onderbouwing. Het onderzoek was ook niet geïndiceerd door een andere medisch deskundige en het betrof geen maatregel die er op gericht was eiser in staat te stellen passende arbeid te verrichten. Daarbij komt dat eiser – op advies van de bedrijfsarts – al was gestart met een multidisciplinair behandeltraject bij OCA [7] en dat eiser door bureau De Nieuwe Kracht [8] een haalbaarheidsonderzoek heeft laten uitvoeren. Door De Nieuwe Kracht was al vastgesteld dat eiser niet zou kunnen terugkeren in zijn eigen functie en dat er ook geen mogelijkheden waren in het kader van het zogenoemde 2de spoor. Er was bovendien op 6 september 2017 al een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) [9] opgesteld. Er was geen behoefte aan nóg een onderzoek. Verweerder heeft ook niet uitgelegd waarom het onderzoek bij Ergatis nodig was. Het was voor eiser psychologisch niet meer te volgen en niet meer op te brengen om mee te werken aan het onderzoek bij Ergatis. Verweerder heeft bovendien zelf niet aan zijn re-integratieverplichtingen voldaan, zo blijkt uit diverse deskundigenoordelen van het UWV [10] en uit de arbeidskundige rapportage van 3 mei 2019 [11] . Gelet op het voorgaande had hij een goede reden om zijn medewerking aan het onderzoek bij Ergatis te weigeren, aldus nog steeds eiser.
9. Ingevolge artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder q, van het ARAR vervalt het recht op loondoorbetaling tijdens ziekte als de ambtenaar zonder deugdelijke grond weigert gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan getroffen maatregelen die erop gericht zijn om de betrokkene in staat te stellen passende arbeid te verrichten.
10. De rechtbank overweegt dat uit het verslag van het gesprek tussen eiser en zijn toenmalige leidinggevende ( [A] ) d.d. 29 oktober 2018 [12] blijkt dat tijdens dat gesprek aan eiser is uitgelegd waarom het onderzoek door Ergatis in de visie van verweerder nodig was, namelijk om te toetsen wat eiser wel en niet meer kon. Daarnaast blijkt uit dit gespreksverslag en uit de brief van verweerder aan eiser d.d. 5 november 2018 [13] dat verweerder eiser in feite heeft opgedragen mee te werken aan het onderzoek bij Ergatis. Het betreft daarom een door het bevoegd gezag ondubbelzinnig gegeven voorschrift [14] .
11. Verder heeft verweerder toegelicht dat het onderzoek bij Ergatis multidisciplinair zou zijn en méér zou omvatten dan het opstellen van een FML. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat de bedrijfsarts al op 15 maart 2018 heeft geadviseerd om een multidisciplinair traject te starten. Ook hieruit blijkt dat het onderzoek bij Ergatis nodig was. Deze stelling van verweerder wordt naar het oordeel van de rechtbank nader onderbouwd door het verslag van het verzuimgesprek van 16 juli 2018 tussen eiser en [afdelingshoofd] , waaruit blijkt dat het onderzoek bij Ergatis door de bedrijfsarts is besproken met eiser en dat de bedrijfsarts het onderzoek zinvol achtte. De door eiser bepleitte onderbouwing door een medisch deskundige, voor zover die zou zijn vereist, is hiermee eveneens gegeven.
12. Verweerder heeft voorts afdoende gemotiveerd dat het onderzoek bij Ergatis nodig was omdat het (multidisciplinaire) onderzoek bij OCA niet van de grond was gekomen. De rechtbank vindt bevestiging voor deze stelling van verweerder in de brief van OCA van
7 augustus 2018. De rechtbank acht voorts aannemelijk dat de oorspronkelijke FML niet (langer) toereikend was omdat deze gedateerd was en dat het onderzoek van De Nieuwe Kracht te beperkt was omdat dit alleen was gericht op een haalbaarheidsonderzoek in het 2de spoortraject.
7 augustus 2018. De rechtbank acht voorts aannemelijk dat de oorspronkelijke FML niet (langer) toereikend was omdat deze gedateerd was en dat het onderzoek van De Nieuwe Kracht te beperkt was omdat dit alleen was gericht op een haalbaarheidsonderzoek in het 2de spoortraject.
13. Onder de gedingstukken bevindt zich de offerte die Ergatis aan verweerder heeft uitgebracht. Hieruit blijkt dat het doel van het onderzoek zou zijn het verkrijgen van een goed medisch onderbouwd belastbaarheidsprofiel en advies over de noodzaak van een (behandel)interventie ter bevordering van verder herstel en re-integratie in passende arbeid. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit, anders dan eiser heeft betoogd, dat het onderzoek er op gericht was hem in staat te stellen passende arbeid te verrichten.
14. Uit het voorgaande volgt voorts dat verweerder in redelijkheid aan eiser heeft kunnen opdragen zijn medewerking te verlenen aan het onderzoek bij Ergatis en dat eiser geen deugdelijke redenen heeft gegeven om zijn medewerking te weigeren, één en ander zoals bedoeld in artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder q, van het ARAR. Dat eiser geen behoefte had aan dit onderzoek, dat het voor hem psychologisch niet meer te volgen was of dat hij het niet kon opbrengen hieraan mee te werken, is onvoldoende voor een ander oordeel. Hetzelfde geldt voor eisers stelling dat verweerder zich niet aan zijn re-integratieverplichtingen heeft gehouden. Mogelijke tekortkomingen van de zijde van verweerder ontslaan eiser namelijk niet van de op hemzelf rustende verplichtingen in verband met zijn re-integratie. Dat eiser nabehandeling in aangepaste vorm moest volgen en hij daar al mee bezig was, leidt evenmin tot het oordeel dat het een onredelijk voorschrift was. Deze nabehandeling in aangepaste vorm is namelijk niet op één lijn te stellen met een multidisciplinair onderzoek.
15. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder aan eiser op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder q, van het ARAR een loonsanctie heeft kunnen opleggen. De vraag of eiser heeft verzuimd tijdig een WIA-aanvraag in te dienen, behoeft daarom geen bespreking meer. De beroepsgrond slaagt niet.
Strafontslag
16. Verweerder heeft het ontslag gebaseerd op artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser zonder goede reden heeft geweigerd om mee te werken aan het onderzoek bij Ergatis.
17. In artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR is bepaald dat aan de ambtenaar die ten gevolge van ziekte is verhinderd zijn arbeid te verrichtten ontslag kan worden verleend, indien hij zonder deugdelijke grond weigert gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige getroffen maatregelen om hem in staat te stellen de eigen of passende andere arbeid te verrichten.
18. De rechtbank heeft hiervoor reeds geoordeeld dat eiser ten onrechte heeft geweigerd zijn medewerking te verlenen aan het onderzoek bij Ergatis. Verweerder was daarom bevoegd eiser op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR ontslag te verlenen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
19. Verweerder heeft in het bestreden besluit geen belangenafweging gemaakt. Het bestreden besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
20. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
21. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
22. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013 [15] .
23. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G. Nicholson, rechter, in aanwezigheid van mr. L.Y. Wong, griffier. De beslissing is uitgesproken op 8 maart 2021 en zal openbaar worden gemaakt via publicatie op rechtspraak.nl
- de griffier is verhinderd deze
uitspraak mede te ondertekenen -
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.