ECLI:NL:RBMNE:2021:6614

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/4502

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2021 in de zaak tussen

De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Flevostate B.V., uit Emmeloord, eiseres

(gemachtigde: mr. L.M. Dragtenstein),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noordoostpolder, verweerder

(gemachtigden: mr. R. Tak en mr. L. Arends),

Procesverloop

In het besluit van 30 juli 2019 (primair besluit) heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie voor Residentiële jeugdhulp 2018 vastgesteld op € 139.278,- en van haar een bedrag ter hoogte van € 282.215,- teruggevorderd.

In het besluit van 1 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2021 op zitting behandeld. Voor eiseres is verschenen [A] , directeur van eiseres, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en door [B] , juridisch adviseur van de gemeente Almere , en [C] , manager bedrijfsvoering Aankoopcentrale Flevoland.

Overwegingen

Inleiding

Voor het jaar 2018 is tussen eiseres en verweerder afgesproken dat er een bedrag van € 548.940,- beschikbaar zou worden gesteld aan eiseres voor het bieden van residentiële jeugdhulp in de gemeente van verweerder. In het besluit van 28 december 2017 heeft verweerder een voorschot op dat afgesproken bedrag toegekend van € 336.226,- en dit bedrag aan eiseres overgemaakt.

In het besluit van 26 juni 2018 (het verleningsbesluit) heeft verweerder een bedrag van € 548.940,- aan subsidie aan eiseres verleend voor het verstrekken van residentiële jeugdhulp 2018. Bij dit besluit zijn drie bijlagen gevoegd. In bijlage A staan de uitgangspunten en de algemene leveringsvoorwaarden genoemd. In bijlage B staan meer specifieke leveringsvoorwaarden en prestatieafspraken. In bijlage C is een productietabel 2018 gevoegd, met daarin de tarieven die betaald worden voor geleverde jeugdzorg. Eiseres heeft geen rechtsmiddel ingesteld tegen het verleningsbesluit, zodat dit besluit formele rechtskracht heeft gekregen.

In het primaire besluit heeft verweerder de subsidie van eiseres vastgesteld op € 139.278,- . Dat is lager dan het bedrag dat haar is verleend. Dit bedrag is berekend door het aantal dagen dat er jongeren uit Noordoostpolder hebben verbleven in de instelling van eiseres, de zogenaamde productie (p), te vermenigvuldigen met het afgesproken tarief (q). Eiseres heeft volgens verweerder recht op 417 maal € 334,- (p x q), dus een bedrag van € 139.278,-Eiseres heeft na overleg in 2019 alvast een bedrag van € 100.000,- terugbetaald aan verweerder. Het bedrag dat verweerder nu in totaal nog terugvordert van eiseres is € 282.215,-.

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. De bezwaarschriftencommissie heeft eiseres gehoord en verweerder geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren. Dat heeft verweerder in het bestreden besluit vervolgens ook gedaan onder verwijzing naar het advies. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld en daarover gaat deze uitspraak.

In de bijlage bij deze uitspraak heeft de rechtbank de relevante wet- en regelgeving opgenomen. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Het beroep van eiseres gaat zowel over de terugvordering, als de vaststelling van de subsidie voor residentiële jeugdhulp over het jaar 2018 van eiseres. Weliswaar leken de gronden van bezwaar aanvankelijk alleen te gaan over de hoogte van de terugvordering, maar uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat eiseres ook opkomt tegen de lagere subsidievaststelling. Dat eiseres op enig moment een betalingsvoorstel aan verweerder heeft gedaan, waarbij zij heeft verzocht om kwijtschelding van € 150.000,-, betekent - anders dan verweerder aanneemt - niet dat het beroep van eiseres alleen nog kan gaan over dat bedrag. Eiseres heeft op de zitting benadrukt dat zij zowel de vaststelling van de subsidie, als de terugvordering wil voorleggen aan de rechtbank en dat mag zij ook doen.

Tijdens de zitting is er veel aandacht geweest voor de vraag op grond van welk wettelijk voorschrift de subsidie voor residentiële jeugdhulp aan eiseres is verstrekt. Artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt namelijk dat een wettelijke basis voor de subsidieverstrekking is vereist. Verweerder heeft uiteengezet dat hij op grond van de Jeugdwet verplicht is om voorzieningen voor jeugdhulp te treffen. Verweerder is daarom een regionale samenwerking aangegaan met andere gemeenten in Flevoland en deze gemeenten hebben de gemeente Almere aangewezen als de centrumgemeente die de getroffen gemeenschappelijke regeling uitvoert. Het college van burgemeester en wethouders van Almere beslist op grond van die regeling in mandaat voor verweerder en baseert zich daarbij op de Algemene subsidieverordening van Almere. Voor de invulling van de concreet te subsidiëren activiteiten verwijst verweerder naar de eigen beleidsstukken.

Verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat een regionale samenwerking op het gebied van jeugdzorg niet ongebruikelijk en zelfs wenselijk is, maar dat neemt niet weg dat de manier waarop gemeenten dit onderling regelen wél juridisch in orde moet zijn. De rechtbank twijfelt eraan of de subsidieverlening van verweerder een wettelijke grondslag kan vinden in alleen de Algemene subsidieverordening van een andere gemeente. Hoewel er dus vraagtekens zijn te stellen bij de door verweerder (en de overige gemeenten van Flevoland) gekozen juridische constructie voor subsidieverlening, is dit voor dit beroep niet relevant. Het beroep gaat namelijk niet om de subsidieverlening, maar om de subsidievaststelling en om de terugvordering van het teveel betaalde bedrag aan subsidie over 2018. Die vaststelling en terugvordering zijn niet gebaseerd op de Algemene subsidieverordening van de gemeente Almere, maar rechtstreeks op de Awb. Daarin is bepaald dat de subsidievaststelling plaatsvindt overeenkomstig de subsidieverlening. Het verleningsbesluit heeft formele rechtskracht en daarmee staat vast hoe het recht op subsidie voor residentiële jeugdhulp berekend moet worden. In het verleningsbesluit staat duidelijk dat de berekening plaatsvindt aan de hand van productie maal afgesproken tarief, p x q. Deze berekening vormt het uitgangspunt in deze procedure.

Verweerder heeft aan de subsidievaststelling artikel 4:46 van de Awb ten grondslag gelegd en heeft vastgesteld dat de werkelijke productie in het jaar 2018 voor residentiële jeugdhulp lager is uitgevallen dan vooraf was voorspeld. Tussen partijen is daarover ook geen verschil van mening. Eiseres heeft in 2018 voorzien in minder bedden dan vooraf was verwacht.

Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat verweerder aan haar, als jonge onderneming, naast de p x q-som ook de bijkomende noodzakelijke kosten voor huisvesting en bedrijfsvoering en dergelijke zou vergoeden. Volgens eiseres is dat ook de insteek geweest van verweerder en dat blijkt volgens haar uit de gevoerde gesprekken voorafgaand aan de subsidieverlening. Verweerder is volgens eiseres juist overgegaan tot het verlenen van voorschotten om eiseres te ondersteunen. Er zouden nog nadere afspraken over de subsidie worden gemaakt volgens eiseres. Uit een e-mailbericht dat zij bij de bevoorschotting heeft ontvangen, staat immers dat er in 2018 afspraken zouden worden gemaakt over de producten, tarieven, productcodes 2018, de afbakening en productomschrijving van de verschillende producten en de werkwijze ten aanzien van berichtenverkeer. Het college van burgemeester en wethouders van Almere heeft vervolgens namens verweerder een heel ander besluit genomen dat voorbijgaat aan de bedoeling van partijen. Eiseres vindt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid door de subsidie lager vast te stellen en de overheadkosten van eiseres niet te vergoeden.

De rechtbank geeft eiseres hierin echter geen gelijk. Eiseres heeft geen concrete onderbouwing gegeven waarom zij erop mocht vertrouwen dat verweerder de subsidie anders zou vaststellen dan in het verleningsbesluit staat omschreven en dat zij dus naast de bekostiging aan de hand van p x q ook nog extra financiering zou ontvangen voor de door haar gemaakte overheadkosten. Dat extra financiering de bedoeling zou zijn geweest van partijen, ziet de rechtbank niet. In het zorginkoopgesprek van 17 november 2017 is de aanvraag voor subsidie over 2018 met eiseres besproken. Uit het verslag van dat gesprek blijkt dat de subsidieverlening over 2018 in het jaar 2019 zou plaatsvinden aan de hand van de daadwerkelijke inzet van producten, dus p x q. Met eiseres is toen ook een tarief afgesproken dat hoger ligt dan gebruikelijk was. Vervolgens is aan eiseres een voorschot verleend voor het jaar 2018. In het voorschotbesluit van 28 december 2017 is toegelicht dat een verleningsbesluit nog zou worden genomen, maar dat eiseres alvast een voorschot kreeg om de residentiële jeugdhulp voor de eerste drie maanden van 2018 te kunnen bekostigen. Verweerder heeft het voorschot onder dezelfde verplichtingen verleend als die in de beschikking van het voorgaande jaar stonden vermeld. Daaruit volgt – zoals verweerder terecht heeft aangevoerd – dat de bekostiging zou plaatsvinden aan de hand van p x q dat ook leidend was in 2017. Uit een gespreksverslag van 8 maart 2018 maakt de rechtbank op dat de achterblijvende instroom vervolgens met eiseres is besproken. In de inhoud van dit gespreksverslag ziet de rechtbank evenmin aanwijzingen voor een mogelijk recht op een extra vergoeding. Eiseres ziet in het feit dat zij een voorschot heeft ontvangen in 2018 verder ten onrechte een aanwijzing dat voor haar andere voorwaarden zouden gelden dan de afgesproken p x q-bekostiging. In het e-mailbericht dat zij na het voorschotbesluit van verweerder heeft ontvangen, ziet de rechtbank vooral een bevestiging dat over praktische onderwerpen nog overleg zou plaatsvinden en niet dat verweerder een andere bekostigingsmethodiek zou hanteren ten opzichte van eiseres.

Los van de vraag of eiseres voorafgaand aan het verleningsbesluit voldoende kon weten hoe de bekostiging zou plaatsvinden, had zij daarvan in elk geval op de hoogte kunnen zijn nadat zij het verleningsbesluit ontving. Daarin staat namelijk klip en klaar hoe het recht op subsidie uiteindelijk zou worden vastgesteld. Als eiseres zich hierin niet had kunnen vinden, had zij bezwaar moeten maken tegen dit besluit. Dat eiseres mocht uitgaan van een andere bekostigingsmethodiek dan in het verleningsbesluit is neergelegd, ziet de rechtbank niet. Verweerder heeft met het bestreden besluit het rechtszekerheidsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel naar het oordeel van de rechtbank dus ook niet geschonden.

Voor zover eiseres met haar beroep op de redelijkheid en billijkheid een beroep heeft willen doen op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, oordeelt de rechtbank dat van schending van dat artikel geen sprake is, althans dat eiseres dat niet heeft onderbouwd. Zoals hiervoor is toegelicht waren de afspraken over de bekostiging van de subsidie vooraf helder. Ook gedurende het jaar 2018 zijn er gesprekken geweest met eiseres over de achterblijvende instroom in dat jaar en de gevolgen daarvan voor haar recht op subsidie. In het verleningsbesluit is immers al de voorzet gegeven dat een deel van het nog te ontvangen bedrag aan subsidie over 2018 en een nabetaling uit 2017 mogelijk verrekend zouden worden met het voorschot dat eiseres had ontvangen. Weliswaar heeft verweerder abusievelijk de achter te houden bedragen toch aan eiseres overgemaakt, maar dat neemt niet weg dat eiseres er zelf rekening mee had kunnen en moeten houden dat de productie achterbleef en dat zij de subsidie dus moest terugbetalen. Er zijn door haar geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die zouden maken dat een lagere subsidievaststelling in haar geval desondanks onevenredig is.

Het beroep op artikel 4:84 van de Awb gaat alleen al niet op, omdat de vaststelling van de subsidie niet plaatsvindt op grond van beleid maar op grond van de wet.

Op de zitting heeft eiseres aangevoerd dat de subsidievaststelling onzorgvuldig is geweest en dat maatwerk verricht had moeten worden. Zij heeft in dat kader verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 oktober 2018.^[1]

16. De rechtbank volgt eiseres ook niet in dit standpunt. Zij heeft niet uiteengezet op welke punten het vaststellingsbesluit onzorgvuldig zou zijn genomen. De door eiseres aangehaalde uitspraak gaat over een geheel andere kwestie, namelijk of de weigering subsidie te verlenen discriminatoir was. Het is de rechtbank niet duidelijk waarin de overeenkomst schuilt met de situatie die hier aan de orde is. Dat heeft eiseres ook niet verder toegelicht. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.

17. Samenvattend komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepsgronden van eiseres gericht tegen de subsidievaststelling geen doel treffen.

18. Eiseres heeft ook beroepsgronden gericht tegen de terugvordering. Zij stelt zich op het standpunt dat zij het terug te vorderen bedrag niet kan betalen omdat haar onderneming de laatste jaren verlies heeft geleden. Eiseres heeft ter onderbouwing daarvan financiële gegevens aangeleverd over het jaar 2020, waaruit volgens haar blijkt dat haar onderneming in zwaar weer verkeert.

19. Ook hierin geeft de rechtbank eiseres geen gelijk. Eiseres heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat een faillissement of een acute financiële noodsituatie dreigt als zij het bedrag dat zij ten onrechte in 2018 heeft ontvangen aan verweerder moet terugbetalen. Zij heeft weliswaar financiële gegevens in de vorm van de balans over 2020 en de winst- en verliesrekening van dat jaar overgelegd, maar zij heeft niet toegelicht waaruit blijkt dat zij door de terugvordering in financiële nood zal raken en/of failliet zal gaan. Eiseres hoeft bovendien niet alles in één keer terug te betalen, maar kan met verweerder een betalingsregeling afspreken. Dat verweerder in dit geval zou moeten afzien van terugvordering heeft eiseres dan ook niet voldoende onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt niet.

20. Het beroep is ongegrond.

21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door, mr. L.M. Reijnierse, voorzitter, en mr. J.H. Lange en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 21 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrechtArtikel 4:23

1Een bestuursorgaan verstrekt slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.

[…]

Artikel 4:42
De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.

Artikel 4:46
1 Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2 De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a.de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
[…]

Artikel 4:52
1 Het subsidiebedrag wordt overeenkomstig de subsidievaststelling betaald.
[…]

Artikel 4:57
1 Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…]