Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/3568 en UTR 21/3569
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 september 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eisers] , te [plaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder
(gemachtigde: mr. L.A. Bolmers).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [bedrijf]
(gemachtigde: mr. A. Coppelmans).
Inleiding
Deze zaak gaat over het perceel aan de [adres] in [plaats] . Op dit perceel staat een monumentaal pand waar voorheen de zorginstelling [naam] was gevestigd. [bedrijf] . (hierna: vergunninghouder) wil op dit perceel een woonzorgcentrum met zorgappartementen en twee huisartsenpraktijken gaan realiseren en heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd.
Bij besluit van 22 december 2020 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van bomen, het verbouwen en uitbreiden van het bestaande gebouw en het oprichten van een nieuw bouwdeel op het perceel.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning en de voorzieningenrechter verzocht om de omgevingsvergunning te schorsen.
Op 25 maart 2021 heeft de voorzieningenrechter uitspraak gedaan en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. [1]
Verweerder heeft op 6 juli 2021 een beslissing genomen en de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Dit is het bestreden besluit dat in deze procedure ter beoordeling voorligt. Omdat eisers zich niet met het bestreden besluit kunnen verenigen, hebben zij daartegen beroep ingesteld. Ook is de voorzieningenrechter verzocht om de omgevingsvergunning te schorsen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 september 2021 op zitting behandeld. Eisers [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De gemachtigde heeft aan de zitting deelgenomen via een beeldverbinding. Namens vergunninghouder zijn verschenen de gemachtigde, vergezeld door [naam] , planoloog [naam] , architect, en [naam] , directeur van vergunninghouder.
Spoedeisend belang aanwezig
1. Eisers vinden het bouwplan te massaal en daardoor niet passend in de omgeving. Zij willen met het verzoek om voorlopige voorziening voorkomen dat er al bomen gekapt gaan worden voordat de (hoger)beroepsprocedure is afgerond. Zij menen dat er bomen behouden kunnen blijven als hun beroepsgrond over het bebouwingspercentage slaagt. Op de zitting heeft de gemachtigde van vergunninghouder uitleg gegeven over de voorbereidende werkzaamheden die al hebben plaatsgevonden en de planning van de uitvoering van het project. Omdat op korte termijn gestart zal worden met uitvoerende werkzaamheden, oordeelt de voorzieningenrechter dat spoedeisend belang aanwezig is.
Ook uitspraak op het beroep
2. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
De indieners van het verzoek en het beroep
3. Vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat het beroep voor zover ingediend door [eiser 4] , [eiseres 1] , [eiser 3] , [eiseres 2] en [eiser 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat zij [eiser 1] pas na afloop van de beroepstermijn hebben gemachtigd om namens hen beroep in te stellen. De machtiging strekt volgens vergunninghouder bovendien niet tot het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening.
4. De voorzieningenrechter stelt vast dat [eiser 1] het verzoek- en beroepschrift heeft ingediend. Beide geschriften zijn opgesteld in de ‘wij-vorm’. De rechtbank heeft [eiser 1] telefonisch verzocht om kenbaar te maken namens wie hij het verzoek en het beroep heeft ingediend. In reactie daarop heeft [eiser 1] op 25 augustus 2021 een lijst opgestuurd met namen van bewoners van 31 adressen en 1 belangenvereniging en een aantal handtekeningen. Op 26 augustus 2021 heeft [eiser 1] hierop een correctie opgestuurd. Vervolgens heeft [eiser 1] op verzoek van de rechtbank vijf machtigingen opgestuurd van [eiser 5] , [eiseres 3] , [eiser 3] , [eiseres 2] en [eiser 2] .
5. Op de zitting heeft [eiser 1] verklaard dat het beroep en het verzoek mede is ingediend door de omwonenden van wie hij een machtiging heeft overgelegd. [eiser 2] en [eiser 3] hebben op de zitting toegelicht dat zij [eiser 1] voor de schriftelijke machtiging al mondeling hadden gemachtigd om namens hen het beroep en het verzoek in te dienen.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan de omstandigheid dat beroep wordt ingesteld namens een persoon of personen van wie tijdens de beroepstermijn de identiteit niet kenbaar is, niet worden beschouwd als een vormverzuim dat op grond van artikel 6:6 van de Awb kan worden geheeld. In dat geval staat tijdens de beroepstermijn immers in het geheel nog niet vast wie beroep heeft willen instellen. De artikelen 6:5 en 6:6 van de Awb strekken er niet toe het mogelijk te maken beroep in te stellen namens nog onbekende personen. [2]
7. Vergunninghouder wijst er terecht op dat de identiteit van de indieners van het beroep binnen de beroepstermijn bekend moet zijn. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat daar ook aan is voldaan. Op de namenlijst die [eiser 1] heeft overgelegd staan [eiser 5] , [eiseres 3] , [eiser 3] , [eiseres 2] en [eiser 2] vermeld. Deze lijst is binnen de beroepstermijn ontvangen, zodat niet geoordeeld kan worden dat [eiser 1] namens nog onbekende personen beroep heeft ingesteld en het verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend. Weliswaar zijn de machtigingen buiten de beroepstermijn ontvangen, maar dat leidt de voorzieningenrechter niet tot het oordeel dat het beroep voor zover ingediend door [eiser 5] , [eiseres 3] , [eiser 3] , [eiseres 2] en [eiser 2] niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het ontbreken van machtigingen is wel een verzuim dat hersteld kan worden na afloop van de beroepstermijn.
8. De voorzieningenrechter is het met vergunninghouder eens dat de overgelegde machtigingen uitsluitend strekken tot het indienen van het beroepschrift. Zo’n machtiging betekent niet automatisch dat de machtiging ook ziet op het indienen van het verzoek om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter ziet in dit geval echter geen aanleiding om daaraan consequenties te verbinden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [eiser 2] en [eiser 3] op de zitting aanwezig waren en hebben verklaard dat zij [eiser 1] mondeling hadden gemachtigd om namens hen het verzoek in te dienen. De rechtbank twijfelt er niet aan dat dit ook zo is gegaan bij [eiser 5] , [eiseres 3] en [eiseres 2] .
Belanghebbenden
9. Vergunninghouder voert aan dat [eiseres 2] geen belanghebbende is, omdat hij geen gevolgen van enige betekenis zal ondervinden van het bouwplan.
10. [eiseres 2] woont aan de [adres] in [plaats] . De [adres] ligt ten zuiden van de [adres] . De noordelijk gelegen percelen aan het begin van de [adres] grenzen aan percelen aan de zuidzijde van de [adres] . Het perceel [adres] ligt echter aan de zuidzijde van de [adres] , dus verder weg van de [adres] . Gelet op het aanwezige groen en de tussenliggende bebouwing is niet aannemelijk dat vanuit de woning zicht op het perceel [adres] bestaat. Ook is niet aannemelijk dat ter plaatse van de [adres] ruimtelijke gevolgen van enige betekenis van het woonzorgcentrum ondervonden kunnen gaan worden. Eisers hebben dit op zitting ook niet kunnen toelichten. Wel is op de zitting toegelicht dat [eiseres 2] bestuurslid is van de belangenvereniging [belangenvereniging 1] en betrokken is bij de belangenvereniging [belangenvereniging 2] . Omdat deze verenigingen geen beroep hebben ingesteld, kan [eiseres 2] zijn belanghebbendheid niet ontlenen aan een functie of betrokkenheid bij deze belangenverenigingen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter onderscheidt [eiseres 2] zich onvoldoende van andere inwoners van [plaats] voor wat betreft zijn belang. Daarom zal de voorzieningenrechter het beroep voor zover ingediend door [eiseres 2] niet-ontvankelijk verklaren.
11. De voorzieningenrechter twijfelt niet aan de belanghebbendheid van de andere eisers. Zij wonen dichterbij het perceel of aan de [adres] waardoor het aannemelijk is dat zij naast (mogelijk) zicht op het woonzorgcentrum, ook verkeersgevolgen van het bouwplan kunnen gaan ondervinden.
Activiteit bouwen
12. Voor de activiteit ‘bouwen’ geldt het toetsingskader uit artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dit toetsingskader komt er, kort gezegd, op neer dat verweerder de omgevingsvergunning alleen toetst aan het bestemmingsplan, de redelijke eisen van welstand, het Bouwbesluit en de bouwverordening. Deze vier toetsingsgronden zijn limitatief en imperatief van aard. Dat houdt in dat verweerder de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ móet weigeren als het bouwplan in strijd is met één of meer van deze toetsingsgronden en dat verweerder de omgevingsvergunning móet verlenen als géén sprake is van strijd met deze toetsingsgronden. Indien dat laatste het geval is, staat het verweerder niet vrij om een ruimer toetsingskader te hanteren en zal verweerder aan een belangenafweging dus niet kunnen toekomen.
Het bestemmingsplan
13. Verweerder heeft het bouwplan getoetst aan de bepalingen uit het geldende bestemmingsplan “Den Dolder Zuid, Bosch en Duin en Huis ter Heide Noord” (het bestemmingsplan).
14. Aan het perceel [adres] is in het bestemmingsplan de bestemming ‘Maatschappelijk’ toegekend. Ook gelden er verschillende aanduidingen, zoals de aanduiding ‘maximum bebouwingspercentage terrein: 55%’.
Exceptieve toetsing
15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bouwplan past binnen de bepalingen van het bestemmingsplan, zodat dat dat geen weigeringsgrond kan zijn. Verweerder heeft aan de hand van de rechtspraak exceptief getoetst of de aanduiding met het bebouwingspercentage buiten toepassing gelaten moet worden. De omstandigheid dat de verhoging van het bebouwingspercentage van 35% in het oude bestemmingsplan naar 55% in het geldende bestemmingsplan niet is gemotiveerd, geeft verweerder onvoldoende reden om de aanduiding buiten toepassing te laten. Dit volgt uit het advies van de adviescommissie bezwaarschriften dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Voor zover eisers aanvoeren dat verweerder ten onrechte geen exceptieve toets heeft uitgevoerd, slaagt dit dus niet.
16. Eisers vinden dat verweerder het planonderdeel buiten toepassing had moeten laten. Zij voeren aan dat het bestemmingsplan onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig tot stand is gekomen. Daarbij wijzen zij erop dat destijds is gecommuniceerd dat het bestemmingsplan een zogenoemde ‘koude overzetting’ zou zijn van het daarvoor geldende bestemmingsplan. Met koud overzetten wordt bedoeld dat de gebruiks- en bouwrechten één op één worden overgenomen in het nieuwe bestemmingsplan. Pas bij de beoordeling van deze bouwaanvraag is duidelijk geworden dat het bebouwingspercentage is gewijzigd van 35% naar 55% en dat voor dit perceel geen sprake was van een conserverend bestemmingsplan. Omdat voor deze verhoging geen motivering is gegeven en over deze wijziging niet is gecommuniceerd, is volgens eisers evident sprake van strijd met algemene beginsel van behoorlijk bestuur.
17. De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling over de exceptieve toets volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. [3] Uit deze rechtspraak volgt dat een planregel of planonderdeel alleen evident in strijd is met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet.
18. De voorzieningenrechter komt – net als verweerder – tot de conclusie dat de aanduiding met het bebouwingspercentage in het bestemmingsplan niet evident in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijke bestuur of andere hogere regelgeving. Daartoe overweegt zij dat het bestemmingsplan in overeenstemming met de bestemmingsplanprocedure uit de Wet ruimtelijke ordening tot stand is gekomen. Het ontwerpbestemmingsplan heeft ter inzage gelegen en in de periode van terinzagelegging bestond de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen. Ook het vastgestelde bestemmingsplan heeft ter inzage gelegen. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat onverplicht een voorontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen en dat een inspraakavond is georganiseerd. Verder heeft verweerder uiteengezet, en dat volgt ook uit de stukken, dat het bestemmingsplan destijds in procedure is gebracht vanwege de verplichting om bestemmingsplannen vóór 1 juli 2013 te actualiseren en digitaal raadpleegbaar te maken. Vanwege de nieuwe systematiek SVBP (Standaard Vergelijkbare BestemmingsPlannen) is volgens verweerder steeds benadrukt dat goed opgelet moet worden of de gebruiks- en bouwrechten wel juist zijn omgezet. De voorzieningenrechter overweegt dat de omstandigheid dat in de publicatie of op andere wijze niet specifiek is gewezen op de wijziging van het bebouwingspercentage op het perceel, onverlet laat dat het bebouwingspercentage van 55% al in het (voor)ontwerpbestemmingsplan was opgenomen. Daarbij wijst de voorzieningenrechter erop dat het de verantwoordelijkheid van iedere burger is om zelf in de gaten te houden of een voor hem relevante wijziging van een bestemmingsplan plaatsvindt en daar tijdig rechtsmiddelen tegen aan te wenden.
19. Uit de stukken en wat op zitting is besproken kan niet eenduidig worden afgeleid of sprake is geweest van een kennelijke verschrijving van het bebouwingspercentage of dat het een bewuste ruimtelijke keuze is geweest. Het memo van 23 juni 2020 van verweerder aan de gemeenteraad wijst in de richting van dit laatste. Wat daar verder ook van zij, de voorzieningenrechter stelt vast dat in de plantoelichting of andere stukken niet is gemotiveerd waarom het bebouwingspercentage is verhoogd naar 55% en waarom dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarom bestaat geen zekerheid of de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de belangen van omwonenden heeft meegewogen. In dit motiveringsgebrek ziet de voorzieningenrechter echter geen aanleiding om de aanduiding buiten toepassing te laten. Vergunninghouder moet als eigenaar van het perceel van de rechtmatigheid van het onherroepelijke bestemmingsplan kunnen uitgaan. Daarom oordeelt de voorzieningenrechter dat de rechtszekerheid in dit geval zwaarder dient te wegen dan de eis dat besluiten deugdelijk gemotiveerd moeten worden. Daarbij weegt de voorzieningenrechter mee dat eisers de kans hebben gehad om op te komen tegen de planregeling voor het perceel en daarbij het gebrek aan motivering aan de orde hadden kunnen stellen.
20. Het voorgaande brengt met zich dat de planregeling in het bestemmingsplan als grondslag heeft te dienen voor de beoordeling van een bouwaanvraag. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan aan het bebouwingspercentage voldoet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet geweigerd mocht worden vanwege strijd met het bestemmingsplan. Eisers hebben geen beroepsgronden aangevoerd over de andere weigeringsgronden. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder terecht de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verleend.
Activiteit kappen
21. Eisers hebben aangevoerd dat zij zich ook richten tegen de activiteit kappen. Dit hangt samen met de beroepsgrond over de bouwmassa, want als een bouwwerk met een geringere omvang wordt gerealiseerd dan zullen ook aanzienlijk minder bomen gekapt hoeven worden, aldus eisers.
22. De voorzieningenrechter overweegt dat eisers geen inhoudelijke gronden aanvoeren tegen het kappen, anders dan dat als gevolg van een kleinere bouwmassa minder bomen gekapt hoeven te worden. Volgens vergunninghouder valt dit overigens nog te bezien. Gelet op de door verweerder gemaakte afweging en de stukken die daaraan ten grondslag liggen, oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning voor de activiteit kappen heeft kunnen verlenen.
De uitkomst
23. Het beroep voor zover ingediend door [eiseres 2] is niet-ontvankelijk. Het beroep van de overige eisers is ongegrond. Dit betekent dat eisers dus geen gelijk krijgen. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Deze uitkomst heeft tot gevolg dat vergunninghouder mag starten met de uitvoering van het project. Dit is op eigen risico, zolang de verleende omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep voor zover ingediend door [eiseres 2] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van de andere eisers ongegrond;
- verklaart het beroep van de andere eisers ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 28 september 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
griffier
Voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.