Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/3166
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2021 in de zaak tussen
[A] h.o.d.v. [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer),
en
de burgemeester van Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. van Kippersluis).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een vergunning voor twee kansspelautomaten afgewezen.
Bij besluit van 22 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig: J.C.M. van Staa (toezichthouder bij verweerder).
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres exploiteert sinds oktober 2019 [eiseres] in [vestigingsplaats]. Zij heeft het eetcafé overgenomen van haar voormalige werkgever. In het eetcafé zijn twee kansspelautomaten. Omdat zij het eetcafé heeft overgenomen, moest zij daarvoor opnieuw een vergunning aanvragen bij verweerder.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader voor zover relevant voor deze zaak, luidt als volgt:
Artikel 30c van de Wet op de kansspelen (Wok):
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer kansspelautomaten:
a: in een hoogdrempelige inrichting;
b: in een inrichting, anders dan onder a, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van kansspelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…)
Artikel 30 van de Wok:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°
.waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
.waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e
.laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is.
.laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is.
(…)
3. Zelfstandige betekenis in de zin van artikel 30 van de Wok houdt in dat de activiteit niet uitsluitend ter ondersteuning van het café- of restaurantbezoek dient en een zelfstandige stroom van bezoekers trekt. [1]
Besluitvorming van verweerder
4. Verweerder heeft de aanvraag van de vergunning afgewezen omdat het eetcafé volgens verweerder niet kan worden aangemerkt als een hoogdrempelige inrichting in de zin van artikel 30 van de Wok. Het eetcafé van eiseres vervult volgens verweerder op zijn minst voor een belangrijk deel de functie van een inrichting waar mensen, zonder een maaltijd te nuttigen, een spelletje spelen of een tv kijken, al dan niet met iets te drinken.
5. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat deze conclusie is gebaseerd op vier bevindingen. Allereerst hebben inspecteurs van verweerder bij twee controles bij het eetcafé op 28 augustus 2020 en 23 september 2020 vastgesteld dat er geen maaltijd werd genuttigd door de aanwezige bezoekers. Wel waren er rummikubspullen op tafel en hier en daar een glas of een kopje. De bevindingen zijn vastgelegd in twee op ambtseed opgemaakte processen-verbaal. Daarnaast heeft verweerder zich gebaseerd op een e-mail van de toezichthouder van 22 oktober 2020 aan verweerder waarin zij haar algemene beeld schetst van het eetcafé van eiseres. Zij geeft daarin onder meer aan dat zij, telkens als zij langs het eetcafé rijdt of loopt, een paar bordjes en kopjes ziet staan maar niet zoals je dat ziet in een restaurant. Daarnaast heeft verweerder van belang geacht dat de boekhouder van eiseres in een e-mail van 5 oktober 2020 aan hem heeft aangegeven dat de vaste klanten wegblijven omdat de kansspelautomaten niet kunnen worden gebruikt vanwege het uitblijven van de vergunning. Verweerder heeft verder nog van belang geacht dat er geen klantbeoordelingen van het eetcafé op internet te vinden zijn. Op basis van deze vier zaken heeft verweerder geconcludeerd dat er geen sprake is van een hoogdrempelige inrichting. Verweerder heeft de aanvraag voor de vergunning daarom afgewezen.
6. Verweerder heeft bij het verweerschrift een aangepaste versie van het proces-verbaal van 23 september 2020 ingediend. In een eerdere versie van het proces-verbaal was het tijdstip van 21:16 uur weergegeven. Volgens verweerder is dit niet het tijdstip van binnentreden in het eetcafé van eiseres maar het tijdstip dat het brondocument is afgesloten. In de nieuwe versie van het proces-verbaal bij het verweerschrift is het tijdstip aangepast naar 20:02 uur, het tijdstip waarop de toezichthouders naar binnen zijn gegaan.
Wijze van beoordeling van de aanvraag
Standpunt van eiseres
7.1
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de aanvraag van de vergunning op onjuiste wijze heeft beoordeeld. Volgens eiseres had verweerder op basis van de aanvraag een positief besluit moeten nemen en had verweerder hierbij geen gebruik mogen maken van de constateringen van de toezichthouders. Verweerder had op basis van de vergunningaanvraag de vergunning moeten verlenen.
Oordeel van de rechtbank
7.2
De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste jurisprudentie dient verweerder de feitelijke situatie te beoordelen bij de aanvraag voor een vergunning voor kansspelautomaten. [2] De rechtbank oordeelt dat verweerder dus terecht de feitelijke situatie bij het eetcafé tot uitgangspunt heeft genomen. Dat verweerder, volgens eiseres, de vergunning had moeten verlenen en vervolgens na een controle eventueel tot intrekking van de vergunning over had moeten gaan bij een laagdrempelige inrichting, is dus onjuist. De beroepsgrond slaagt niet.
Hoogdrempelige inrichting
Standpunt van eiseres
8.1
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte het eetcafé als een niet hoogdrempelige inrichting heeft aangemerkt. De inrichting is de afgelopen 17 jaar als hoogdrempelig aangemerkt en er is geen verandering in de bedrijfsvoering, behalve dat eiseres nog meer nadruk legt op de maaltijden. Eiseres verwijst naar het bedrijfsplan en de omzetcijfers van 3 augustus 2020 tot 13 oktober 2020. Deze omzetcijfers zouden door corona een vertekend beeld geven. Het spelen van spelletjes en het kijken van tv is slechts ondersteunend aan het restaurantbezoek. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder zijn conclusies niet op de processen-verbaal had mogen baseren omdat de toezichthouders niet met de bezoekers hebben gesproken tijdens de controles. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat verweerder niet alleen het tijdstip heeft aangepast op het proces-verbaal van 23 september 2020 maar dat er ook een inhoudelijke wijziging heeft plaatsgevonden. De zin “
pvb wordt opgemaakt” is toegevoegd ten opzichte van de eerdere versie en er staat bij “beoordeling” nu “
niet oke” terwijl er in de eerdere versie “
oke” stond. Deze wijzingen leiden er toe dat het proces-verbaal niet betrouwbaar is en niet kan worden gebruikt door verweerder.
pvb wordt opgemaakt” is toegevoegd ten opzichte van de eerdere versie en er staat bij “beoordeling” nu “
niet oke” terwijl er in de eerdere versie “
oke” stond. Deze wijzingen leiden er toe dat het proces-verbaal niet betrouwbaar is en niet kan worden gebruikt door verweerder.
Standpunt van verweerder
8.2
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat tijdens de controles op 28 augustus 2020 en 23 september 2020 bijna geen middelen zijn aangetroffen waaruit blijkt dat er restaurant/horeca gehouden wordt. Uit de omzetcijfers van 3 augustus 2020 tot 13 oktober 2020 kan verweerder ook niet afleiden dat bezoekers primair komen voor het nuttigen van driecomponentenmaaltijden. In de periode van 3 augustus 2020 tot 13 oktober 2020 wordt relatief veel meer gedronken dan gegeten in het eetcafé. Dit bevestigt volgens verweerder de bevindingen van de toezichthouders. Het feit dat de vorige exploitant wel een vergunning had voor de kansspelautomaten betekent volgens verweerder niet dat verweerder in strijd met de Wok een vergunning dient af te geven. [3]
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de toezichthouders tijdens de controles gebruik maken van een handheld-apparaat. Op basis van de gegevens van het handheld-apparaat wordt een proces-verbaal opgemaakt. Op basis van deze gegevens heeft verweerder een nieuw rapport uitgedraaid om het tijdstip van binnentreden te corrigeren. Bij de nieuwe uitdraai is abusievelijk “
niet oke” en de zin “
pvb wordt opgemaakt” blijven staan. Inhoudelijk is er volgens verweerder niets gewijzigd aan het proces-verbaal van 23 september 2020.
niet oke” en de zin “
pvb wordt opgemaakt” blijven staan. Inhoudelijk is er volgens verweerder niets gewijzigd aan het proces-verbaal van 23 september 2020.
Oordeel van de rechtbank
8.3
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet heeft kunnen baseren op het proces-verbaal van 23 september 2020 door het proces-verbaal opnieuw uit te draaien en het tijdstip aan te passen. Eiseres heeft daarnaast enkel gewezen op niet-wezenlijke verschillen tussen de twee versies van de processen-verbaal. Verweerder heeft ter zitting voor deze verschillen een redelijke verklaring gegeven. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet.
8.4
De rechtbank overweegt dat verweerder volgens vaste jurisprudentie, in beginsel, mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, voor zover deze berusten op eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. [4]
8.5
De rechtbank oordeelt als volgt. De rechtbank vindt dat verweerder op basis van de bevindingen, die zijn vastgelegd in twee op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, mocht concluderen dat het eetcafé van eiseres op zijn minst voor een belangrijk deel de functie vervult van een inrichting waar bezoekers komen voor andere activiteiten dan voor het nuttigen van een maaltijd. Alhoewel de processen-verbaal uitgebreider hadden kunnen zijn in hun omschrijving van de waarnemingen en bijvoorbeeld ook foto’s hadden kunnen bevatten, stelt de rechtbank desalniettemin vast dat wel voldoende duidelijk is wat de toezichthouders ter plekke hebben geconstateerd. Uit het proces-verbaal van 28 augustus 2020 blijkt bijvoorbeeld dat er bijna geen middelen waren waaruit kan worden afgeleid dat er restaurant/horeca gehouden werd. Zo waren er geen borden op de tafels. Op de tafels stonden alleen rummikubspullen. Uit het proces-verbaal van 23 september 2020 blijkt dat de toezichthouders geen activiteiten hebben waargenomen die erop duidden dat de keuken geopend was. Er waren drie bezoekers die rummikub aan het spelen waren. Verder was er geen servies op tafel. Dat de toezichthouders niet hebben gepraat met de aanwezigen en niet hebben gevraagd of zij hebben gegeten, doet niet af aan de waarnemingen van de toezichthouders. Daaruit blijkt immers onder meer dat er geen activiteiten waren die erop duidden dat de keuken überhaupt geopend was. Verweerder mag uitgaan van deze bevindingen van de processen-verbaal.
8.6
Verweerder heeft verder naar het oordeel van de rechtbank enige waarde mogen hechten aan het algemene beeld dat de toezichthouder schetst in een e-mail van 22 oktober 2020. Alhoewel uiteraard hieraan niet de bewijskracht toekomt van een proces-verbaal dat op ambtseed is opgemaakt, blijkt uit het verslag wel voldoende duidelijk wat de bevindingen zijn van de toezichthouder. Ter zitting heeft de toezichthouder toegelicht dat zij vaak langs het eetcafé kwam omdat haar auto daar in de buurt stond geparkeerd. Daardoor heeft zij dus regelmatig kunnen zien wat de situatie was bij het eetcafé. Gezien deze toelichting en omdat niet is gebleken dat zij een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat zij heeft waargenomen, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de inhoud van de e-mail van 22 oktober 2020 te twijfelen.
8.7
De rechtbank overweegt dat eiseres ter zitting terecht heeft aangegeven dat tegenbewijs ertoe kan leiden dat een bestuursorgaan niet mag uitgaan van een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal. [5] De rechtbank is echter van oordeel dat eiseres dit tegenbewijs niet heeft geleverd. Zij heeft daarvoor geen overtuigende bewijsmiddelen naar voren gebracht. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank namelijk mogen concluderen dat de overgelegde omzetcijfers niet wijzen op een functionerend restaurant. Ook het bedrijfsplan geeft daar onvoldoende aanwijzing voor. Met een bedrijfsplan kan immers niet aangetoond worden hoe de situatie feitelijk is in het eetcafé. Dat de vroegere eigenaar wel een vergunning had gedurende zeventien jaar, betekent ook niet dat verweerder nu opnieuw de vergunning moet afgeven. De rechtbank is op grond van wat hiervoor is overwogen van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het eetcafé van eiseres niet kwalificeert als een hoogdrempelige inrichting in de zin van artikel 30 van de Wok.
Besluit in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel
Standpunt van eiseres
9.1
Eiseres heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen danwel in strijd is met het motiveringsbeginsel. Verweerder had zich volgens eiseres niet mogen baseren op slechts twee controles van de toezichthouders. Verweerder heeft op die manier te weinig onderzoek gedaan om zich op het standpunt te kunnen stellen dat er sprake is van een zelfstandige stroom bezoekers die niet komt voor het restaurant maar voor een spelletje of tv kijken. Eiseres vindt het ook onzorgvuldig dat de interne e-mail van 22 oktober 2020 van de toezichthouder aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd omdat eiseres deze e-mail inhoudelijk niet kan verifiëren. Eiseres vindt ook dat verweerder vooringenomen is omdat hij tijdens de hoorzitting niet bereid was om het standpunt van eiseres serieus te nemen.
Standpunt van verweerder
9.2
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat hij zich ook op andere bevindingen heeft gebaseerd en dus niet alleen op de twee processen-verbaal. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat er geen sprake is van vooringenomenheid maar dat er kritisch wordt gekeken bij het verlenen van een vergunning voor kansspelautomaten omdat het spelen op kansspelautomaten verslavingsgevoelig kan zijn. Ook bij een andere restaurant in de straat heeft verweerder recentelijk geweigerd opnieuw een vergunning af te geven.
Oordeel van de rechtbank
9.3
De rechtbank oordeelt dat verweerder niet onzorgvuldig heeft gehandeld bij het bestreden besluit. Anders dan eiseres heeft betoogd, had verweerder het bestreden besluit niet pas kunnen nemen als er meer controles waren uitgevoerd. Verweerder heeft immers ook andere informatie bij zijn beoordeling betrokken (zie r.o 5). De bevindingen die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het bestreden besluit vindt de rechtbank voldoende. De rechtbank vindt ook dat verweerder voldoende heeft toegelicht dat hij de feitelijke situatie bij eiseres heeft beoordeeld. Eiseres heeft geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die erop duiden dat er sprake is van vooringenomenheid bij verweerder. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat verweerder terecht de vergunning op grond van artikel 30c van de Wok heeft geweigerd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Verzoek om schadevergoeding
12. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder de schade moet vergoeden die zij door de besluitvorming van verweerder lijdt. Bij brief van 23 september 2021 heeft eiseres aangevoerd dat zij als gevolg van het weigeren van de vergunning inschat dat zij een omzet van € 6.253,50 misloopt per maand. Verweerder heeft ter zitting de hoogte van de schade betwist en heeft aangegeven dat dit pas aan de orde is als de rechtbank zelf in de zaak voorziet en de vergunning verleent.
13. Omdat het beroep ongegrond is, is het bestreden besluit niet onrechtmatig. De rechtbank wijst het verzoek om schadevergoeding daarom af.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.R. van der Vos, rechter, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.