Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 21/1213 en UTR 21/2870
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 augustus 2021 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Accres Real Estate B.V., te ' s-Hertogenbosch , eiseres
(gemachtigde: mr. M.O. Klaassen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H. Maaijen).
Inleiding
Eiseres is met de Stichting Supermarkt Fonds Nederland N.V. eigenaar van het perceel [adres] te [plaats] (het perceel). Op het perceel is een parkeerterrein (het parkeerterrein).
Eiseres is eind 2020 gestart met het uitvoeren van werkzaamheden op het parkeerterrein: het plaatsen van een parkeersysteem bestaande uit een slagboom met betaalapparatuur en bebording.
Op 17 december 2020 heeft verweerder aan eiseres een bouwstop opgelegd voor de werkzaamheden aan de parkeerplaats, omdat volgens verweerder sprake is van een openbare weg in de zin van de Wegenwet.
Bij besluit van 15 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om de slagboom met betaalapparatuur en bebording op het perceel te verwijderen en de toegang van het parkeerterrein te herstellen vóór 11 juni 2021.
Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Daarop heeft verweerder toegezegd de begunstigingstermijn te verlengen tot vier weken na de te nemen beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 25 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de last onder dwangsom gehandhaafd in die zin dat eiseres binnen vier weken na verzending van dit besluit de bebording en de slagboom met betaalapparatuur moet verwijderen en verwijderd houden en de toegang van het parkeerterrein dient te herstellen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft de voorzieningenrechter meegedeeld bereid te zijn de begunstigingstermijn, die afloopt op 23 juli 2021, te verlengen met enkele weken mits de voorzieningenrechter op korte termijn een zitting bepaalt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 augustus 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.R.M. van den Brink, kantoorgenoot van haar gemachtigde, en M. Kuppens, vastgoedmanager. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. J. de Vries.
Overwegingen van de voorzieningenrechter over het beroep (UTR 21/2870)
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Waar gaat de zaak over?
2. Het besluit houdt in dat verweerder vindt dat het parkeerterrein gedurende meer dan dertig jaar, onafgebroken en zonder betaling, voor een ieder toegankelijk is geweest. Dat betekent dat het parkeerterrein openbaar is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet en dat eiseres als rechthebbende alle verkeer op het parkeerterrein heeft te dulden. Het plaatsen van een slagboom en het uitsluitend tegen betaling verlenen van toegang tot het parkeerterrein is in strijd met artikel 14 van de Wegenwet. Dit betekent dat sprake is van een overtreding en dat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden. Verweerder vindt dat het vertrouwensbeginsel daaraan niet in de weg staat. Er is geen sprake van een ondubbelzinnig gedane toezegging, waaraan eiseres het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat het parkeerterrein mocht worden afgesloten met een slagboom en het plaatsen van bebording. Uit uitlatingen van een medewerker van de gemeente heeft eiseres volgens verweerder niet het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat het plaatsen van een slagboom met bebording en betaald parkeren was toegestaan en dat hiertegen niet handhavend zou worden opgetreden. Eiseres moet daarom de overtreding ongedaan maken door het verwijderen en het verwijderd houden van de bebording en de slagboom met betaalapparatuur en het herstellen van de toegang tot het parkeerterrein. Indien de overtreding niet binnen de gestelde termijn ongedaan is gemaakt, moet eiseres een dwangsom betalen van € 20.000,00 ineen, vermeerderd met € 500,00 per dag dat eiseres de overtreding in stand laat, tot een maximum van € 10.000,00.
Is er sprake van een overtreding?
3. Een weg is op grond van de Wegenwet openbaar wanneer deze weg gedurende dertig
achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
4. In de bezwaarprocedure heeft eiseres betwist dat sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet en dat deze weg - het parkeerterrein - openbaar is. In beroep heeft eiseres gesteld dat op verweerder de bewijslast rust om te onderbouwen dat sprake is van een weg in de zin van de Wegenwet en dat deze openbaar zou zijn in de zin van de Wegenwet, nu dit niet was komen vast te staan. Eiseres stelt nu dat verweerder in de bezwaarfase er in is geslaagd dit gebrek te herstellen, zodat hiertegen geen beroepsgronden worden gericht. Eiseres wenst echter geen onherroepelijke afstand te doen van deze mogelijkheid.
5. De voorzieningenrechter vindt evenals eiseres dat aan de bewijslast is voldaan en dat verweerder heeft aangetoond (met foto’s en verklaringen van omwonenden) dat het parkeerterrein meer dan dertig jaar onafgebroken zonder belemmeringen toegankelijk is geweest en daarmee openbaar is. Dat betekent dat het afsluiten van het parkeerterrein met een slagboom en betaalapparatuur en bebording een overtreding is van de Wegenwet.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Is er sprake van opgewekt vertrouwen door het bestuursorgaan?
7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder niet handhavend mag optreden en beroept zich op het vertrouwensbeginsel. Zij stelt dat zij op basis van schriftelijke uitlatingen van de adviseur Verkeer Soesterkwartier en Isselt gerechtvaardigd er op mocht vertrouwen dat eiseres gerechtigd was om een parkeersysteem op het parkeerterrein aan te brengen. Eiseres wijst in dit verband op de emailberichten van deze verkeersadviseur van
4 december 2018 en 2 december 2019.
8. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State genoemde wijze waarop een dergelijke grond wordt beoordeeld. [1]
9.1
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat een aan verweerder toe te rekenen toezegging is gedaan, waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij het perceel mocht afsluiten en dat verweerder hiertegen niet handhavend zou optreden. De voorzieningenrechter neemt hierbij het volgende in aanmerking.
9.2
Tweemaal heeft de adviseur Verkeer Soesterkwartier en Isselt per email geantwoord op vragen van de zijde van (de zakenpartner van) eiseres. Deze adviseur is een gemeentelijk adviseur, gespecialiseerd op het terrein van verkeer in de wijk waarin het parkeerterrein is gelegen.
Op 29 november 2018 wordt per email aan deze adviseur gevraagd of het terrein nu wel of niet afgesloten mag worden voor privé gebruik. Bij deze vraag wordt opgemerkt dat er om duidelijkheid vanuit de gemeente wordt gevraagd omtrent de juridische status dan wel de gebruiksmogelijkheden van dit terrein. Deze vraag wordt gesteld na eerder telefonisch contact over het parkeren op de Leusderweg en het plaatsen van een bord.
Op 4 december 2018 reageert de verkeersadviseur als volgt:
“Inmiddels hebben wij meer inzicht in de juridische status van het parkeerterrein. 0p basis van het
onderstaande kan gesteld worden dat de weg (parkeerterrein) in het kader van de
wegenverkeerswet juridisch niet openbaar is. Het parkeerterrein wordt namelijk niet door de
gemeente onderhouden. Het is dus toegestaan om het parkeerterrein, indien gewenst, af te sluiten
met bijvoorbeeld een slagboom.
Bij de openbaarheid van een weg moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de feitelijke
openbaarheid en anderzijds de Juridische openbaarheid van een weg. Dit zijn twee verschillende
begrippen. Van feitelijke openbaarheid van een weg is sprake, wanneer deze weg vrij voor eenieder
toegankelijk is. Dit staat in artikel 1 van de Wegenverkeerswet. Het begrip ‘weg’ wordt in de
Wegenverkeerswet als volgt gedefinieerd: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of
paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende
paden en bermen of zijkanten. Uit de formulering ‘alle voor het openbaar verkeer opstaande wegen,
paden en dergelijke’ blijkt, dat op grond van de Wegenverkeerswet de desbetreffende weg voor
eenieder toegankelijk is of moet zijn.
Van Juridische openbaarheid van een weg is sprake, wanneer die weg openbaar is in de zin van de
Wegenwet. Op grond van artikel 4 Wegenwet is een weg juridisch openbaar: 1) wanneer deze
gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; 2) wanneer deze
gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens is
onderhouden door de gemeente; 3) wanneer de rechthebbende aan de weg de bestemming van
openbare weg heeft gegeven.
Vanavond besluit de raad over het vervolgproces bij uitbreiding van parkeervergunninggebieden, en
ik verwacht dat we in februari 2019 voor het Bergkwartier een inloopavond hierover organiseren.
Voor de zomer zal de raad dan kunnen besluiten om ook in de aanliggende wijk van de Leusderweg
uit te breiden, en dat kan dan waarschijnlijk in oktober 2019 een feit zijn.”
Op 2 december 2019 bericht deze verkeersadviseur nog een keer:
“Het parkeerterrein is in het kader van de Wegenverkeerswet juridisch niet openbaar. De mogelijkheid bestaat dus om het terrein af te sluiten. Zie ook onderstaande mail uit 2018.”
9.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres uit deze berichten de toezegging mogen afleiden dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten met een slagboom. Uit het eerste bericht volgend op de expliciete vraagstelling of het perceel mocht worden afgesloten, blijkt dat de adviseur intern heeft overlegd en dat het antwoord bevestigend is dat het parkeerterrein met een slagboom kan worden afgesloten. Dat het daarbij de adviseur duidelijk moet zijn geweest dat het eiseres ging om parkeerregulering, is af te leiden uit zijn toelichting over de plannen om de parkeervergunninggebieden uit te breiden.
Een jaar later bevestigt de adviseur nog een keer dat het parkeerterrein niet openbaar is en dat dus de mogelijkheid bestaat het terrein af te sluiten.
9.4
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is deze toezegging van een ambtelijk adviseur aan verweerder toe te rekenen. Ter zitting is namens verweerder bevestigd dat als uitgegaan moet worden van een toezegging deze toezegging toe te rekenen is aan verweerder.
9.5
De schriftelijke uitlatingen van de verkeersadviseur zijn te kwalificeren als een toezegging en die toezegging is aan verweerder toe te rekenen. Dit betekent dat het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Welke belangen wegen zwaarder?
10. Het algemeen belang van verweerder dat gediend is bij handhaving weegt in zijn algemeenheid weliswaar zwaar, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, hoeft dat niet doorslaggevend te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden.
11. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter weegt in dit geval en op dit moment het algemene belang van verweerder bij het open houden van het perceel voor parkeren zwaarder dan de belangen van eiseres. Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter gaat er vanuit dat er een hoge parkeerdruk in deze buurt is. Immers beide partijen ervaren deze hoge parkeerdruk en dit was de reden voor eiseres om zelf de parkeerdruk te willen reguleren op het parkeerterrein. Dat het door verweerder overgelegde parkeeronderzoek gedateerd zou zijn, zoals eiseres heeft betoogd volgt de voorzieningenrechter dan ook niet. Het afsluiten van het parkeerterrein zal dan ook leiden tot een nog hogere parkeerdruk in de omliggende straten. Op de zitting heeft verweerder verklaard dat de gemeente voor een groter gebied, waaronder de [adres] , in Amersfoort Zuid plannen voorbereidt om de parkeerdruk in Amersfoort Zuid te reguleren. Binnen afzienbare tijd zal een plan aan alle betrokkenen worden voorgelegd over het parkeren in de schil rondom het centrum, waar ook het parkeerterrein van eiseres onder valt. Daarna zullen er inspraakprocedures worden opengesteld.
Conclusie en finale geschillenbeslechting
12. Gelet op overweging 9 is het beroep gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit wegens een gebrekkige motivering.
13. Uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting ziet de voorzieningenrechter aanleiding om zelf in de zaak te voorzien [2] door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Vergoeding van gemaakte kosten
14.1
Verweerder heeft zich ter zitting bereid verklaard bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel de gemaakte plaatsingskosten en de herstelkosten te willen vergoeden. Eiseres heeft aangevoerd dat zij meer kosten heeft gemaakt vanwege de aanschaf van de apparatuur.
14.2
Zoals hiervoor is overwogen weegt in dit geval het algemene belang zwaarder dan het belang van eiseres. Gelet op vaste rechtspraak kan in het geval zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen wel voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming [3] .
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres in dit geval kosten gemaakt die zij niet zou hebben gemaakt als zij niet de toezegging van verweerder had gekregen. Zij heeft apparatuur aangeschaft, zodat het om meer kosten gaat dan de plaatsingskosten en herstelkosten. De voorzieningenrechter draagt daarom verweerder op om in overleg te treden met eiseres om inzage te verkrijgen in de door haar gemaakte kosten en deze kosten te vergoeden. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat gezien de email van de Teammanager Stad en Ontwikkeling van 12 januari 2021 vanuit de gemeente ook begrip was voor de goede intentie van eiseres om over te gaan tot het reguleren van het parkeren aan de [adres] door het plaatsen van de slagboom.
Begunstigingstermijn
15.1
Ter zitting heeft verweerder toegezegd dat als de voorzieningenrechter uiterlijk op
16 augustus 2021 uitspraak doet op het verzoek en op het beroep, de begunstigingstermijn verlengd wordt tot 15 september 2021.
15.2
Gelet op de uitspraakdatum betekent dit dat de begunstigingstermijn verlengd is tot
15 september 2021. Daarmee is voldaan aan het verzoek van eiseres om haar meer tijd te geven voor het inschakelen van technici voor het verwijderen van de apparatuur en de slagboom en het herstellen van de toegang van het terrein.
Proceskosten
16. Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op totaal € 2.564,-. Dit bedrag bestaat uit € 1.068- voor de kosten in bezwaar (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor) en € 1.496,- voor de kosten in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
17. Uit de gegrondverklaring volgt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht ter hoogte van € 360,- dient te vergoeden.
Overwegingen van de voorzieningenrechter over het verzoek om een voorlopige voorziening (UTR 21/1213)
18. Gelet op de uitkomst in de beroepszaak, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
19. Gelet hierop worden de proceskosten die eiseres heeft gemaakt in verband met het verzoek om voorlopige voorziening niet vergoed.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
Ten aanzien van het beroep UTR 21/2870:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 360,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.564,- te betalen
aan eiseres.
Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening UTR 21/1213:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.S.D. de Weerd, griffier. De beslissing is uitgesproken op
12 augustus 2021 en wordt openbaar gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak op het beroep, kunt u een beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Tegen de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.