ECLI:NL:RBMNE:2021:2863

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/432

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juli 2021 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigden: mr. S.J.D. Eillyas en mr. B. Gomes Caixinha Knaff).

Procesverloop

Op 22 januari 2021 heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op een door hem ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van 21 augustus 2020.

Verweerder heeft een besluit genomen op 5 februari 2021 en op 23 februari 2021 een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft hierop gereageerd bij brief van 26 februari 2021.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2021. Eiser is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Eiser heeft op 21 augustus 2020 op grond van de Wob bij het ministerie van Justitie en Veiligheid verzocht om documenten in relatie tot de persconferenties welke op en door het ministerie werden georganiseerd omtrent het coronavirus tussen de periode van 20 februari 2020 tot en met 21 augustus 2020. Hij verzoekt om:

draaiboeken, tekstscripts, redeneerlijnen, voorbereidingen, briefings, de-briefings en evaluaties, alsmede documenten met een evaluerend karakter waaronder e-mails omtrent deze persconferenties op het ministerie;
nota’s en memo’s aan de minister van Justitie en Veiligheid over persconferenties in relatie tot het coronavirus.

2. Verweerder heeft, nadat hij het doorgezonden Wob-verzoek heeft ontvangen, eiser op
10 november 2020 bericht dat de afhandeling daarvan via een afwijkende werkwijze gaat. Om in de grote informatiebehoefte te voorzien is er voor gekozen zo veel mogelijk informatie per deelonderwerp gefaseerd voor iedereen openbaar te maken. Zodra de informatie wordt gepubliceerd waar eiser om vraagt, zal hij worden geïnformeerd. Het lukt in verband met de grote hoeveelheid openbaar te maken informatie niet om binnen vier weken een besluit te nemen. Daarom heeft verweerder de beslistermijn verlengd met vier weken.^[1]

3. Eiser heeft aangegeven dat hij niet akkoord gaat met deze werkwijze en heeft bij brief van 6 januari 2021 verweerder in gebreke gesteld. Vervolgens heeft hij op 22 januari 2021 bij de rechtbank beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit. Verweerder heeft op 5 februari 2021 een deelbesluit genomen. Dit besluit ziet op het deelonderwerp ‘scenario’s en maatregelen’ in de periode van februari 2020.

Standpunt eiser

4. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder niet tijdig heeft beslist op zijn Wob-verzoek. Hij kan zich niet kan verenigen met de afwijkende werkwijze die verweerder hanteert. Onder deze werkwijze worden niet-gevraagde documenten openbaar gemaakt en vallen gevraagde documenten buiten de reikwijdte van deze kolossale openbaarmaking. Het verzoek van eiser dateert van augustus 2020, verweerder heeft bijna een jaar de tijd gehad om de systemen en werkwijze zodanig aan te passen dat gevraagde documenten snel, efficiënt en zonder extra belasting voor de organisatie, boven tafel te krijgen zijn. Het deelbesluit van 5 februari 2021 bevat niet de informatie die eiser heeft verzocht en zijn Wob-verzoek is hierbij niet betrokken. De meest recente inventarisatie voor dit besluit heeft namelijk op 12 augustus 2020 plaatsgevonden en het verzoek van eiser is pas op 5 november 2020 doorgestuurd aan verweerder.

Standpunt verweerder

5. Verweerder erkent dat hij te laat, niet en niet volledig op het verzoek van eiser heeft beslist. Er is bij besluit van 5 februari 2021 deels op het verzoek van eiser beslist. Verweerder licht in het verweerschrift toe waarom hij in dit geval heeft gekozen voor een alternatieve werkwijze. Verweerder bezit over enorm veel documenten die over Covid-19 gaan en vanwege die hoeveelheid aan documenten en de vele en ruim geformuleerde Wob-verzoeken die hij in dit kader heeft ontvangen, heeft verweerder een nieuw werkproces ingericht om alle Wob-verzoeken af te kunnen handelen. Verweerder heeft toegelicht dat er tot aan de zitting 191 Wob-verzoeken zijn ingediend en dat bij hem tot nu toe 2,8 miljoen documenten over Covid-19 aanwezig zijn. Verweerder schat dat er bijna 30.000 documenten binnen het bereik van het Wob-verzoek van eiser vallen. Hij heeft het belang van openbaarheid en transparantie afgewogen tegen de omvang van de hoeveelheid documenten en de doelmatige inzet van ambtenaren vanwege de werkdruk die de ambtenaren op dit moment hebben in het bestrijden van de coronacrisis. De tijd en capaciteit om documenten te zoeken ontbreekt. Verweerder heeft de alternatieve werkwijze toegelicht. Medewerkers die zich primair richten op de crisisbestrijding worden zo min mogelijk belast met de afhandeling van de Wob-verzoeken. Informatiespecialisten verzamelen met behulp van software geautomatiseerd documenten over Covid-19. Informatie wordt naar onderwerp gecategoriseerd. Na de categorisatie op documentniveau vindt een controle plaats door een gespecialiseerd team van Wob-juristen. Verweerder heeft voor de beoordeling extra juristen aangetrokken. Na deze eindcontrole wordt het document gereed gemaakt voor openbaarmaking. Binnen deze werkwijze neemt verweerder per deelonderwerp, uitgesplitst naar tijdvakken per maand deelbesluiten gericht op openbaarmaking. Er is op dit moment dus deels op het Wob-verzoek beslist op 5 februari 2021. Met dit besluit is de gevraagde informatie uit de maand februari 2020 deels openbaar gemaakt. Op het overige deel van het Wob-verzoek moet nog beslist worden. Verweerder verwacht meer deelbesluiten te kunnen nemen in mei 2021 en vervolgens elke twee maanden. Verweerder verzoekt de rechtbank om op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb hem een termijn te geven van twaalf maanden, gerekend vanaf de datum van de uitspraak, om op het verzoek van eiser te beslissen. Een termijn van twee weken is voor verweerder gezien de zeer uitzonderlijke omstandigheden niet realistisch en haalbaar. Er is sprake van een bijzonder geval in de zin van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, die een langere beslistermijn rechtvaardigt. Verweerder beseft zich dat dit een unieke werkwijze is, maar wijst op de bijzondere en zeer uitzonderlijke omstandigheden. Verweerder meent hiermee een oplossing te hebben gevonden die recht doet aan alle betrokken belangen. Het is een situatie van bestuurlijke overmacht.

Oordeel van de rechtbank

Niet tijdig nemen van een besluit

6. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank.^[2]Het beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om op tijd een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.^[3]

7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de beslistermijn van het verzoek is overschreden en verweerder niet of niet tijdig op het Wob-verzoek heeft beslist. Verweerder is door eiser op 6 januari 2021 in gebreke gesteld en nadien zijn er twee weken verstreken voordat eiser beroep heeft ingesteld. Verweerder heeft binnen die twee weken niet alsnog een besluit genomen. Het beroep is daarom gegrond.

8. Als een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is en het bestuursorgaan nadien nog geen besluit heeft bekendgemaakt, moet de rechtbank een termijn bepalen waarbinnen verweerder alsnog moet beslissen op het Wob-verzoek.^[4]In het geval een deelbesluit op het verzoek is genomen, richt het beroep zich van rechtswege ook tegen dit besluit^[5]en kan het stellen van een beslistermijn voor dit deelbesluit achterwege blijven. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of verweerder met het deelbesluit een besluit op het verzoek heeft genomen.

Kwalificatie van het deelbesluit

9. Partijen zijn verdeeld over de vraag of verweerder een besluit heeft genomen op het Wob-verzoek van eiser. Verweerder vindt dat hij met de toezending van het deelbesluit aan eiser al deels op het Wob-verzoek heeft beslist. Eiser vindt dat het deelbesluit geen besluit is op zijn Wob-verzoek.

10. De rechtbank stelt vast dat het deelbesluit van verweerder van 5 februari 2021 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vraag is of de inhoud van het besluit een beslissing op het verzoek van 21 augustus 2020 is en dus of dit een beschikking is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. De rechtbank ziet in het deelbesluit van verweerder enerzijds een element dat erop wijst dat dit een beslissing is op het verzoek van eiser. Zo heeft het besluit mede betrekking op het onderwerp waar het verzoek van 21 augustus 2020 op ziet. De rechtbank ziet anderzijds elementen die erop wijzen dat het hier gaat om een besluit waarbij verweerder informatie uit eigen beweging openbaar maakt, zoals is bedoeld in artikel 8 van de Wob. Met name de manier waarop verweerder de voorbereiding en de openbaarmaking van de deelbesluiten heeft ingericht wijst daarop. Als gevolg hiervan ontvangen alle Wob-verzoekers die een verzoek hebben ingediend dat door verweerder in een bepaalde categorie is ingedeeld, hetzelfde deelbesluit. In die deelbesluiten ontbreken verder overwegingen die direct aan het ingediende verzoek gekoppeld kunnen worden. Ook bevat het deelbesluit, zoals eiser onbestreden heeft gesteld, (veel) meer informatie dan waarom is verzocht. Verder is het deelbesluit zelf gericht aan ‘de indieners van een Wob-verzoek over Covid-19’. Het besluit is hiermee weinig tot niet geïndividualiseerd.

11. Voor de kwalificatie van het deelbesluit is voor de rechtbank ook van belang welke gevolgen die kwalificatie heeft voor de rechtsbescherming van eiser. Als het deelbesluit wordt gekwalificeerd als deelbesluit op het Wob-verzoek van eiser dan leidt dat ertoe dat hij tegen ieder deelbesluit afzonderlijk bezwaar zou moeten maken, alleen al omdat het nog niet duidelijk is of er al volledig op zijn aanvraag is beslist. Eiser kan dan vervolgens pas na ontvangst van alle deelbesluiten controleren of volledig op zijn aanvraag is beslist. De rechtsbescherming verspreidt zich op die manier over verschillende procedures. Dat vindt de rechtbank onwenselijk.

12. Gelet op de overwegingen hiervoor kwalificeert de rechtbank het deelbesluit op grond van de wijze van totstandkoming, het gebrek aan individualisering en het belang van rechtsbescherming, als besluit op grond van artikel 8 van de Wob waarbij verweerder uit eigen beweging informatie openbaar maakt. Het is daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en niet ook een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat het deelbesluit geen besluit is zoals is bedoeld in artikel 6:20, derde lid, van de Awb en dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet mede op dit deelbesluit betrekking heeft.

Artikel 8:55d, eerste en tweede lid, van de Awb

13. Omdat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaart en de rechtbank van oordeel is dat verweerder nog geen besluit op het Wob-verzoek van eiser heeft bekendgemaakt, zal de rechtbank een beslistermijn voor verweerder bepalen. In de regel bedraagt die beslistermijn twee weken. In bijzondere gevallen echter kan de rechtbank een andere termijn of voorziening bepalen.^[6]

14. Eiser vindt dat verweerder ervoor had moeten zorgen dat het Wob-verzoek conform de Wob afgehandeld zou worden. Verweerder heeft bijna een jaar de tijd gehad om te beslissen. Eiser verzoekt dan ook om het verzoek van verweerder tot uitstel voor een periode van twaalf maanden af te wijzen.

15. Volgens verweerder is er sprake van bijzondere omstandigheden door de vele Wob-verzoeken en documenten, die ertoe hebben geleid dat verweerder een aangepaste werkwijze voor de afhandeling van de Wob-verzoeken heeft ingericht. Verweerder dacht aanvankelijk alle deelbesluiten in september 2021 gereed te hebben. Ter zitting echter heeft verweerder dit tijdspad bijgesteld. Doordat er heel veel documenten zijn die betrekking hebben op de maand maart 2020 heeft de afdoening nog verder vertraging opgelopen. Het streven is nu om op de documenten die op de maand maart 2020 betrekking hebben eind augustus 2021 dan wel begin september 2021 te beslissen. Daarna is het streven om de documenten die op de maand april 2020 zien in oktober en november 2021 te beoordelen en daarna volgt de beoordeling van de maand mei 2020 in december 2021 en januari 2022. Daarna volgen de maanden juni, juli en augustus 2020. Dit betekent een vertraging van circa drie maanden ten aanzien van de eerder gecommuniceerde planning. Volgens verweerder doet een termijn van twaalf maanden vanaf de datum van de uitspraak voldoende recht aan de benodigde zorgvuldigheid als genoemd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS) van 8 juli 2020.^[7]

Is er een bijzonder geval?

16. De rechtbank realiseert zich dat als gevolg van de coronapandemie met name op het ministerie van VWS een zeer groot aantal documenten aanwezig is dat betrekking heeft op het coronavirus en de bestrijding daarvan. Op dit ministerie zijn als gevolg daarvan ook veel Wob-verzoeken hierover ontvangen. Zoals blijkt uit verweerders standpunt als weergegeven onder punt 5 gaat het tot nu toe om 2,8 miljoen documenten. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat onder het bereik van het Wob-verzoek van eiser bijna 30.000 documenten vallen. De rechtbank is dan ook van mening dat in dit specifieke geval de omvang van het totaal aantal documenten dat bij verweerder ligt, in combinatie met het grote aantal documenten dat onder het bereik van eisers Wob-verzoek valt, voldoende is om aan te nemen dat er sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in het derde lid van
artikel 8:55d van de Awb.

De te stellen beslistermijn

17. Bij de te stellen beslistermijn moet de rechtbank een afweging maken tussen snelheid en zorgvuldigheid. Dit volgt ook uit de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 8 juli 2020 waarin zij heeft overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d van de Awb blijkt dat de wetgever de rechter ruimte biedt om verantwoorde keuzes te maken bij het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. De uitgangspunten van deze Afdelings-uitspraak zijn, hoewel de onderliggende zaak daar wel op zag, niet specifiek van toepassing in het vreemdelingenrecht. De te maken afweging immers vloeit voort uit artikel 8:55d van de Awb zelf en niet uit het vreemdelingenrecht.

18. De rechtbank heeft er begrip voor dat verweerder veel documenten moet verzamelen en beoordelen, dat belangen van derden daarbij ook een rol spelen en er veel andere verzoeken met een soortgelijke strekking voorliggen, dat dit tijd kost en zorgvuldig moet gebeuren en dat dit ten koste kan gaan van snelheid. De rechtbank heeft er ook begrip voor dat het verzamelen van documenten langer duurt, omdat personen die direct betrokken zijn bij de bestrijding van het coronavirus hun tijd vooral daaraan besteden. Tegelijkertijd stelt de rechtbank vast dat de wetgever geen aanleiding heeft gezien om in verband met de uitbraak van Covid-19 generieke of specifieke wettelijke voorzieningen op te stellen over mogelijke overschrijding van beslistermijnen bij aanvragen.^[8]Verweerder heeft weliswaar gezegd dat er sprake is van een situatie van bestuurlijke overmacht, maar beroept zich niet op overmacht in de zin van artikel 4:15, tweede lid, onder c, van de Awb en is daarom gebonden aan de wettelijke beslistermijnen. De rechtbank constateert dat verweerder die termijn met bijna negen maanden heeft overschreden. De omstandigheid dat het op basis van de huidige inzet van mensen en middelen niet mogelijk is om sneller te beslissen, is niet doorslaggevend omdat verweerder meer mensen en middelen beschikbaar kan stellen om op de Wob-verzoeken te beslissen.

De rechtbank heeft er ook oog voor dat verweerder zich inspanningen heeft getroost om de vele Wob-verzoeken, waaronder die van eiser, af te handelen door het inrichten van een nieuw werkproces, de inzet van extra mensen en middelen en het nemen van deelbesluiten. Maar de rechtbank heeft ook geoordeeld dat deze deelbesluiten die uit dit nieuwe werkproces voortvloeien geen besluiten zijn op het Wob-verzoek van eiser. Verweerder moet dus nog daarop beslissen en het door verweerder in punt 13 geschetste tijdspad van - nu - twaalf maanden zal niet leiden tot besluiten op het Wob-verzoeken van eiser.

De rechtbank ziet onder deze geschetste omstandigheden aanleiding om verweerder een nadere beslistermijn op te leggen van twee maanden. Uit het verweerschrift en wat op de zitting is besproken, kan de rechtbank niet concluderen dat op voorhand vaststaat dat verweerder, bijvoorbeeld door de inzet van meer mensen en middelen, deze termijn niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. De rechtbank draagt verweerder daarom op om uiterlijk binnen twee maanden na deze uitspraak een beslissing op het Wob-verzoek van eiser te nemen en deze aan hem bekend te maken.

Dwangsommen

19. De rechtbank kan op grond van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb verweerder een dwangsom opleggen voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden. Volgens het landelijke beleid wordt in de regel een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 15.000,- opgelegd. Als een sterke prikkel nodig is, hetzij vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan, hetzij vanwege het grote belang, wordt de dwangsom bepaald op € 250,- per dag met een maximum van € 37.500,-.

De rechtbank ziet gelet op het door verweerder ingenomen standpunt over de kwalificatie van de deelbesluiten die ertoe heeft geleid dat verweerder tot op heden niet heeft beslist op het Wob-verzoek, voldoende aanleiding om een dwangsom op te leggen van € 250,- per dag met een maximum van € 37.500,-.

Proceskosten

20. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een veroordeling in de kosten zoals bedoeld in artikel 8:75 van de Awb uitsluitend betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Niet gebleken is dat eiser beroepsmatig is bijgestaan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

verklaart het beroep gegrond;

- draagt verweerder op om binnen twee maanden na dagtekening van deze uitspraak alsnog te beslissen op het Wob-verzoek;

- bepaalt dat verweerder aan eisers een dwangsom van € 250,- moet betalen voor elke dag

waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 37.500,-;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, mr. M. Eversteijn en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. R.G. Kamphof, griffier. De beslissing is uitgesproken op 1 juli 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.