ECLI:NL:RBMNE:2021:2015

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 19/2708, UTR 19/2706 en UTR 19/2662

uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2021 in de zaken tussen

Stichting Sociaal en Werkgelegenheidsfonds Timmerindustrie, te Bussum, eiseres

(gemachtigden: mr. I. Kayhan, drs. S. Metsers en mr. dr. C.W.M. van Ballegooijen),

de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Gschwind en C.G.A. de Kok).

Procesverloop

Bij besluiten van 21 september 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aan eiseres toegekende ESF-subsidies voor drie projecten vastgesteld op nihil.

Bij besluiten van 4 juni 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de primaire besluiten herroepen en de subsidie vastgesteld op respectievelijk € 506.105, € 1.635.688 en € 1.113.343 en de teveel uitbetaalde bedragen van eiseres teruggevorderd.

Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Tevens was aanwezig ing. [A] , werkzaam als coördinator bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

Het gaat in deze uitspraak over de vaststelling van ESF-subsidies die aan eiseres zijn toegekend voor de drie hierna genoemde projecten.
“Employability Timmerindustrie”, projectnummer 2009ESFN478Op 31 maart 2009 heeft eiseres deze subsidie aangevraagd. Bij besluit van 21 juli 2009 heeft verweerder een subsidie verleend van € 2.016.650 voor de periode 1 april 2009 tot 31 maart 2010.
Bij besluit van 21 september 2013 heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 606.400.
“Slimmer produceren”, projectnummer 2010ESFN489Op 26 februari en 31 maart 2010 heeft eiseres deze subsidie aangevraagd. Bij besluit van 10 mei 2010 heeft verweerder een subsidie verleend van € 2.229.740 voor de periode van 1 april 2010 tot 15 augustus 2011.
“De Extra Mijl”, projectnummer 2011ESFN578Op 18 april 2011 heeft eiseres deze subsidie aangevraagd. Bij besluit van 4 mei 2011 heeft verweerder een subsidie verleend van € 2.561.980 voor de periode van 1 april 2011 tot 17 augustus 2012.

De projecten zijn er volgens eiseres op gericht om medewerkers in de timmerindustrie breder te scholen en ze op die manier breder inzetbaar te maken en hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren. De basisvaardigheden die de werknemers in het kader van de Beroepsbegeleidende Leerweg (BBL) leren bij de verschillende leerbedrijven zijn volgens eiseres in dit verband onvoldoende. Er bestaat in de branche behoefte aan extra praktijkopleidingen en meer specialisme.

Tussen partijen is – onder andere – in geschil door wie de opleidingen feitelijk zijn verzorgd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opleidingen feitelijk zijn verzorgd door de deelnemende bedrijven in de Stichting Houtcirkel (Houtcirkel), te weten Technopark Educatie B.V. te Heerenveen, Samenwerkingsverband Praktijkopleiding Bouw Regio Brabant-West en Tholen Advies B.V. te Bergen op Zoom, Holding N.V.O.B. Opleidingsbedrijf Doetinchem B.V. te Doetinchem, Espeq Plus B.V. te Heerhugowaard, Vereniging Samenwerkingsverband Praktijkopleiding Bouw Regio West Twente te Rijssen en Stichting Samenwerkingsverband Houtindustrie Midden-Nederland te Woerden. Deze deelnemende bedrijven zijn volgens verweerder zodanig gelieerd aan de samenwerkingsverbanden die de leerlingen in dienst hebben, te weten Technopark Personeelsdiensten B.V., Espeq Hout B.V., Samenwerkingsverband Regio Oost B.V., OBD Timmerindustrie, Samenwerkingsverband Midden-Nederland, Samenwerkingsverband Brabant-West en Tholen, dat sprake is van interne opleidingen. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de opleidingen feitelijk zijn verzorgd door de regionale vestigingen van Houtcirkel, maar deze entiteiten moeten volgens haar worden aangemerkt als externe uitvoerders.
De besluiten van verweerder tot vaststelling van de subsidies

Bij de primaire besluiten heeft verweerder de subsidie voor de drie projecten vastgesteld op nihil, omdat de ESF-einddeclaraties en onderliggende ESF-administratie in zijn geheel als onvoldoende en onbetrouwbaar moeten worden aangemerkt, gelet op de omvang en inhoud van de bevindingen én het wezenlijke deel van de einddeclaraties dat de voor de praktijkopleidingen opgevoerde kosten namens de zes samenwerkingsverbanden vertegenwoordigen. In het geval van het project “Employability Timmerindustrie” gaat het om een herziene vaststelling.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zijn oordeel herzien en de subsidies (opnieuw) vastgesteld op respectievelijk € 506.105, € 1.635.688 en € 1.113.343. De bevindingen die zijn gedaan, zijn samengevat in de volgende drie (hoofd)tekortkomingen, die resulteren in buitenproportionele kosten aan praktijkopleidingen voor deelnemers van de zes opleidingsbedrijven:
- het bestaan van de door eiseres genoemde verschillende niveaus per soort praktijkopleiding is niet vastgesteld kunnen worden, waardoor het een bevinding blijft dat dezelfde praktijkopleidingen meerdere keren per deelnemer zijn gedeclareerd;
- er is op factuurbasis en niet op basis van de werkelijke kosten gedeclareerd, wat wel had gemoeten gezien de omstandigheid dat het feitelijk intern verzorgde opleidingen betreft;
- er is een belangrijke mate van overlap geconstateerd tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding én er is sprake van dubbelingen met andere ESF-projecten van een andere aanvrager.

Eiseres betwist dat sprake is van tekortkomingen die tot vermindering van de subsidies zouden moeten leiden. De diverse argumenten die zij in dit verband heeft aangevoerd worden hierna besproken.

Alle beroepszaken

Bewijslast

7. De rechtbank stelt voorop dat het aan eiseres is om een deugdelijke en controleerbare administratie te voeren. Dit vereiste is neergelegd in artikel 16 van de Subsidieregeling 2007-2013.^[1]Dit betekent ook dat het op haar weg ligt om met documenten aan te tonen dat door haar ingenomen stellingen over de correcte besteding van de subsidiegelden juist zijn.
Daarbij stelt de rechtbank vast dat het in het geval van het project “Employability Timmerindustrie” gaat om een herziene vaststelling van de subsidie en dat het in zo’n geval op de weg van verweerder ligt om aannemelijk te maken dat de eerdere subsidievaststelling onjuist was en eiseres dit wist of behoorde te weten.

Dezelfde praktijkopleiding meermaals gedeclareerd voor dezelfde deelnemer en hoge kosten per deelnemer

8. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte stelt dat dezelfde praktijkopleiding meerdere malen is gedeclareerd voor dezelfde deelnemer. Dit is onjuist; het gaat niet om dezelfde praktijkopleiding, maar om een ‘plusaanbod’ van de branche zelf met opleidingen op verschillende branche-niveaus. Eiseres verwijst naar haar bezwaarschrift waarin zij voor de door verweerder genoemde deelnemers uiteen heeft gezet welke opleidingen zij gevolgd hebben. Eiseres vindt verder dat verweerder te hoge eisen stelt aan het aanwezig hebben van bewijsstukken in haar administratie.

9. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat het aan de subsidieaanvrager is om een inzichtelijke en controleerbare administratie bij te houden aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat de gedeclareerde kosten subsidiabel zijn. Als er sprake is van verschillende praktijkopleidingen met dezelfde of een soortgelijke naam, zoals eiseres stelt, dan moet dat duidelijk uit de administratie blijken en moeten er bewijsstukken zijn die deze uitleg ondersteunen. De juistheid van de stelling van eiseres valt niet vast te stellen op basis van de aanvragen, de einddeclaraties, de offerte van 27 april 2010 van Houtcirkel, de opleidingscertificaten, de aanwezigheidsregistraties van de opleidingen, de reactie van eiseres van 31 januari 2017, het bezwaarschrift (inclusief bijlagen) of enig ander document uit de gecontroleerde ESF-administratie. Ook uit de op 29 maart 2019 op het kantoor van eiseres gegeven nadere toelichting en getoonde documenten (trajectbeschrijvingen van de deelnemers) valt de juistheid van de stelling niet vast te stellen. De kosten die door eiseres zijn gedeclareerd per deelnemer zijn zeer hoog en ruim boven het gemiddelde binnen andere projecten en ook ruim boven het gemiddelde dat namens andere deelnemende bedrijven uit de timmerbranche per deelnemer voor de praktijkopleidingen is gedeclareerd.

10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres dezelfde praktijkopleiding meerdere malen heeft gedeclareerd voor dezelfde deelnemer. Verweerder heeft daarvoor sterke aanwijzingen gevonden in de administratie van eiseres en deze bevestigd gezien na verdergaand onderzoek. Verweerder heeft in een overzicht uiteengezet welke opleidingen per deelnemer zijn gedeclareerd en dit overzicht gevoegd bij de bestreden besluiten. Uit dit overzicht blijkt dat ten behoeve van dezelfde deelnemer bijvoorbeeld driemaal de Praktijkopleiding Machinale Houtbewerking (deelnemer [B] ) of tweemaal de Praktijkopleiding basis Timmerindustrie (deelnemer [C] ) is gedeclareerd. Voor meerdere deelnemers is zelfs tot vier of vijfmaal dezelfde opleiding gedeclareerd (bijvoorbeeld deelnemers [D] , [E] en [F] ). Verweerder heeft verwezen naar de getuigenverklaringen van een docent en twee deelnemers ( [G] en [H] ). Ook ten behoeve van deze twee deelnemers is meerdere malen dezelfde praktijkopleiding gedeclareerd, maar de deelnemers verklaren dat zij deze praktijkopleiding niet meerdere malen hebben gevolgd. Ook de docent verklaart dat het niet mogelijk is dat een leerling dezelfde praktijkopleiding meerdere malen volgt. De stelling van eiseres dat de onderzoeker bevooroordeeld was tijdens de verhoren volgt de rechtbank niet. De processen-verbaal van verhoor bevatten daarvoor geen aanwijzingen. De onderzoeker beschikte over het hiervoor genoemde overzicht en toonde dit aan de getuigen. Als de gestelde vragen tegen die achtergrond worden bezien, geven deze geen blijk van vooringenomenheid.
Verweerder heeft er verder op gewezen dat de praktijkopleidingen zijn voorzien van één daaraan gerelateerd crebo-nummer, behorend bij één niveau BBL-opleiding. Ook uit een door eisers ingebrachte brief van 11 december 2007 van de Stichting Hout en Meubel (SH&M) aan Houtcirkel blijkt dat SH&M de praktijkopleidingen aan slechts één niveau BBL-opleiding koppelt. Ook heeft verweerder erop gewezen dat het gelet op de totaal beschikbare tijd die een BBL-leerling heeft, theoretisch al onmogelijk is om naast de BBL-opleiding zoveel verschillende praktijkopleidingen te volgen. Verweerder heeft daartoe verwezen naar enkele overeenkomsten beroepspraktijkvorming. Hieruit blijkt dat het aantal uren beroepspraktijkvorming ongeveer 3000 uren in twee jaar bedraagt. Eiseres heeft aangevoerd dat de uren die op de beroepspraktijkovereenkomsten staan vermeld het maximumaantal uren zijn, waarvan mag worden afgeweken door de onderwijsinstelling, en dat de werkelijke studiebelasting in de praktijk vaak minder was.
Zij heeft dit echter op geen enkele wijze onderbouwd, zodat de rechtbank ook aan deze stelling voorbij gaat.

11. De rechtbank concludeert dan ook dat eiseres enkel niet onderbouwde stellingen heeft geplaatst tegenover de door verweerder in de administratie aangetroffen aanknopingspunten dat per deelnemer meerdere malen dezelfde praktijkopleiding is gedeclareerd. Dat het om steeds een andere praktijkopleiding op een ander niveau zou gaan, blijkt niet uit de certificaten, noch uit de declaratieformulieren, zoals eiseres ten onrechte stelt. Op de declaratieformulieren is het veld “Opleidingsniveau na afloop cursus” veelal niet ingevuld. Bovendien heeft verweerder gesteld dat dit veld ziet op de gehele opleiding en niet op de cursus. Eiseres heeft dit niet bestreden. Verweerder heeft dan ook kunnen concluderen dat dezelfde praktijkopleiding ten onrechte meerdere malen is gedeclareerd per deelnemer. Verweerder heeft deze kosten dan ook als niet-subsidiabel kunnen aanmerken.
Declaratie op factuurbasis

12. Eiseres voert aan dat uit de toepasselijke regelgeving niet volgt dat bij elke mate van gelieerdheid tussen subsidieontvanger en de uitvoerder van een (deel van het) project de kosten op basis van interne loonkosten verantwoord moeten worden. Deze eis wordt pas gesteld in de Subsidieregeling ESF 2014-2020 en de daarop van toepassing zijnde Handleiding Projectadministratie (HPA), maar niet in de van toepassing zijnde Subsidieregeling ESF 2007-2013.

13. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Verweerder heeft verwezen naar artikel 13, eerste lid, van de Subsidieregeling ESF 2007-2013, waarin is bepaald dat enkel kosten die daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van subsidiabele projectactiviteiten en die ook ten laste van de begunstigde zijn gebleven voor subsidie in aanmerking komen en naar de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, zoals vastgelegd in artikel 30 van het Financieel Reglement. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hieruit volgt dat in het geval van dienstverlening tussen gelieerde entiteiten alleen kosten van de eigen bedrijfsvoering kunnen worden gedeclareerd, omdat het in feite interne kosten zijn. Bij declaratie op basis van facturen is sprake van een procentuele opslag voor winst en overhead, die in de situatie van gelieerde ondernemingen in strijd met de hiervoor genoemde beginselen zouden worden gesubsidieerd. Uit de toepasselijke regelgeving volgt dan ook voldoende duidelijk dat slechts externe kosten op factuurbasis kunnen worden gedeclareerd.

14. Eiseres voert aan dat maar zeer beperkt sprake is van gelieerdheid tussen de regionale vestigingen van Houtcirkel die de opleidingen verzorgen (de uitvoeringsorganisaties) en de samenwerkingsverbanden die de opdrachten voor het verzorgen van de opleidingen hebben gegeven. Het is dan ook onjuist dat de kosten van de uitvoeringsorganisaties op basis van interne loonkosten hadden moeten worden gedeclareerd. De samenwerkingsverbanden bestaan uit entiteiten die leerling-werknemers in dienst hebben. De uitvoeringsorganisaties bestaan uit entiteiten die de trainingen en cursussen (praktijkopleidingen) verzorgen. Deze organisaties staan zowel qua doelstelling als activiteiten los van elkaar, waardoor externe kosten in rekening gebracht kunnen worden. Eiseres doet daarbij ook een beroep op het vertrouwensbeginsel. Verweerder voert al sinds 2007 controles uit op de gerealiseerde projectkosten, waarbij op dezelfde wijze is gedeclareerd. Tot 2016 is dit steeds akkoord bevonden door verweerder, zodat eiseres erop mocht vertrouwen dat haar handelwijze met betrekking tot de declaratie op basis van externe kosten juist was. Eiseres mocht er daarbij op vertrouwen dat verweerder de structuur en werkwijze van Houtcirkel had begrepen, omdat deze niet multi-interpretabel is en duidelijk blijkt uit de oprichtingsakte. Eiseres verwijst verder naar een brief van Houtcirkel aan de SSWT van 21 december 2007, waarin de uitvoeringsorganisaties expliciet worden aangeduid als ‘regionale vestigingen’ van Houtcirkel. Verweerder geeft blijk van onbehoorlijk bestuur.

15. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat de praktijkopleidingen niet door de externe partij Houtcirkel verzorgd worden, maar feitelijk volledig intern binnen het samenwerkingsverband (Espeq en OBD), dan wel binnen de eenheid van volledig aan elkaar gelieerde entiteiten waartoe het samenwerkingsverband behoort (Technopark, SPTM, Stichting Praktijkopleiding Houtverwerkende Industrie, Samenwerkingsverband Opleiding Timmerindustrie Regio Oost). De stelling van eiseres dat slechts sprake zou zijn van een geringe mate van gelieerdheid tussen de zes samenwerkingsverbanden en de ‘uitvoeringsorganisaties’, zoals eiseres de entiteiten noemt namens wie de facturen verstuurd worden, is niet juist. Een deel van de opleidingen is verzorgd door de leerbedrijven waaraan een deelnemer was uitgezonden, zodat er in het geheel geen door het betrokken samenwerkingsverband verzorgde prestatie aan de factuur ten grondslag ligt. Dit blijkt uit de verhoren van enkele deelnemers en een docent. Deze constructie is verweerder pas duidelijk geworden nadat eiseres in de zienswijze aan heeft gegeven welke partijen de praktijkopleidingen daadwerkelijk verzorgen. Dit kon verweerder eerder niet duidelijk zijn, (onder andere) omdat de wijze waarop de facturen voor de praktijkopleidingen zijn gepresenteerd, maakt dat het lijkt alsof deze afkomstig zijn van een externe entiteit, namelijk Houtcirkel.

16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarop zijn standpunt dat sprake is van gelieerde ondernemingen, is gebaseerd. Verweerder heeft aan de hand van onder andere uittreksels uit het Handelsregister laten zien dat sprake is van een organisatorische en economische verbondenheid tussen de samenwerkingsverbanden en de ‘uitvoeringsorganisaties’ die vallen onder Houtcirkel. In de gevallen van OBD en Espeq is zelfs sprake van één holding waaronder zowel de uitvoeringsorganisatie die deelneemt in Houtcirkel als de organisatie die deel uitmaakt van het samenwerkingsverband, vallen. Hier is dus sprake van een directe verbondenheid tussen opdrachtgever en uitvoerder. In de overige vier gevallen (Technopark, SPTM, Stichting Praktijkopleiding Houtverwerkende Industrie, Samenwerkingsverband Opleiding Timmerindustrie Regio Oost) is dit verband wat minder direct, omdat de opdrachtgever en uitvoerder op papier zijn ondergebracht in twee verschillende entiteiten, maar ook daar is na bestudering van de uittreksels uit het Handelsregister de conclusie gerechtvaardigd dat sprake is van een meer dan geringe gelieerdheid tussen beiden. Het standpunt van eiseres dat het verweerder vanaf het begin duidelijk had kunnen zijn dat de praktijkopleidingen niet werden verzorgd door Houtcirkel, maar door de deelnemende bedrijven in Houtcirkel en wie dat waren, volgt de rechtbank niet. In de aanvragen om subsidie is Houtcirkel als een externe uitvoerder gepresenteerd en de deelnemers in Houtcirkel worden in de aanvraag nergens vermeld als ‘deelnemende organisatie of externe uitvoerders’. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat de oprichtingsakte van Houtcirkel door eiseres niet bij de aanvraag, maar pas in de bezwaarfase is overgelegd. Ook hieruit blijkt bovendien niet dat de deelnemende bedrijven feitelijk de opleidingen gaan verzorgen. In reactie op een verzoek om een toelichting heeft eiseres verweerder bij brief van 28 september 2015 nog laten weten dat “Stichting Houtcirkel opleidingen en cursussen uitvoert ten behoeve van haar leden, zonder dat tussen partijen sprake is van arbeidsrelaties, organisatorische relaties of anderszins”. Ook daarmee is dus geen volledige duidelijkheid gegeven. Daarnaast heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de facturen een vertekend beeld geven. De rechtbank laat in het midden of dit opzettelijk is gebeurd, maar door op de facturen het logo en het KvK-nummer van Houtcirkel te vermelden, wordt de indruk gewekt dat de factuur afkomstig is van Houtcirkel, terwijl de factuur feitelijk afkomstig is van een deelnemer in Houtcirkel, die de opleiding verzorgde. Dat in een brief van 21 december 2007 van Houtcirkel aan de SSWT de uitvoerginsorganisaties expliciet worden aangeduid als ‘regionale vestigingen’ van Houtcirkel biedt onvoldoende tegenwicht aan de hiervoor genoemde constateringen. Gelet op de door eiseres zelf gegeven onduidelijke voorstelling van zaken, kan haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
Beroepszaak UTR 19/2708 – “De Extra Mijl”Overlap tussen praktijkopleidingen en BBL-opleiding

17. Eiseres voert aan dat de praktijkopleidingen geen onderdeel uitmaken van de BBL-opleidingen. Het gaat om plusaanbod náást de BBL-opleiding. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de ter beschikking staande stukken en verklaringen blijkt dat er een belangrijke mate van overlap is tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleidingen. Praktijkopleidingen die onder de BBL-opleiding vallen, zijn binnen dit project niet subsidiabel, omdat sprake is van een voorgeschreven standaard kostprijs voor een BBL-opleiding.

18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van overlap tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding. Verweerder heeft daaraan terecht meerdere bevindingen ten grondslag gelegd, waarvan de rechtbank de belangrijkste noemt. Een aantal praktijkopleidingen die door eiseres nu als plusaanbod naast de BBL-opleiding worden gepresenteerd, zijn ten tijde van de andere projecten door eiseres zelf als (onderdeel van) de BBL-opleiding aangemerkt. Het gaat dan bijvoorbeeld om de Praktijkopleiding basis Timmerindustrie, de Praktijkopleiding Machinale Houtbewerking en de Praktijkopleiding Montagetechnieken. Eiseres heeft dit niet bestreden. Dat er dan ten tijde van het project “De Extra Mijl” zelfs geen overlap meer zou zijn, heeft verweerder niet aannemelijk kunnen vinden. Verder heeft verweerder gewezen op een brief van eiseres van 5 april 2011, waarin eiseres uitleg geeft over de opleidingen in reactie op een verzoek om informatie van verweerder van 28 maart 2011. Eiseres vermeldt in deze brief dat via de opleidingen werknemers worden opgeleid tot een deelkwalificatie en dat de opleidingen hier inhoudelijk ook aan voldoen. Ook hieruit blijkt dat eiseres de praktijkopleidingen ook zelf als onderdeel van de BBL-opleiding aanmerkt.

19. Verweerder heeft verder opgemerkt dat er een essentiële overlap is tussen de beschreven aan te leren vakvaardigheden van de BBL-opleiding en de beschreven aan te leren vakvaardigheden van de praktijkopleidingen van Houtcirkel. Bovendien bestaan de beschreven vakvaardigheden van de praktijkopleidingen van Houtcirkel uit fundamentele (basis)vaardigheden voor de timmerindustrie, waarvan onaannemelijk is dat ze niet of onvoldoende binnen de BBL-opleiding aan bod zouden komen.
Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte onderwijskundige stellingnamen permitteert. Verweerder is immers een leek op het gebied van het mbo en het onderwijs in de timmerindustrie. Alleen de onderwijsinstelling en de Inspectie van onderwijs zijn bevoegd om inhoudelijk te oordelen over de opleidingen, zoals ook blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 22 september 2017.^[2]Uit een overzicht dat is opgesteld door onderwijskundigen van eiseres blijken volgens eiseres de verschillen tussen de twee opleidingen. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat er woordelijk een grote overlap bestaat tussen de beschreven aan te leren vakvaardigheden van de BBL-opleiding en van de praktijkopleidingen van Houtcirkel. Om dit te kunnen constateren is het niet nodig om onderwijskundige te zijn. Het had op de weg van eiseres gelegen om haar stelling te onderbouwen dat ondanks de nagenoeg gelijke bewoordingen in de beschrijvingen van de opleidingen, er tóch geen sprake is van overlap. Het door eiseres aangehaalde overzicht van de onderwijskundigen is van haarzelf afkomstig. Daaraan kan om die reden niet de waarde worden toegekend die eiseres daaraan toegekend wil zien. Tot slot acht de rechtbank van belang dat de hiervoor onder rechtsoverweging 10 genoemde getuigen uitdrukkelijk hebben verklaard dat de praktijkopleidingen werden uitgevoerd als onderdeel van de BBL-opleiding. Al deze omstandigheden in samenhang bezien hebben verweerder terecht tot de conclusie geleid dat sprake is van overlap tussen de praktijkopleidingen en de BBL-opleiding. Daarbij is verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd ingegaan op hetgeen eiseres hierover in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht om deze conclusie te bestrijden.
Beroepszaak UTR 19/2706 – “Employability Timmerindustrie”Beroep op vertrouwensbeginsel en controle door Auditdienst Rijk

20. Eiseres voert aan dat door de Auditdienst Rijk (ADR) met haar rapport van 24 april 2013 het vertrouwen is gewekt dat de projectadministratie van project 2009ESFN478 aan de wettelijke vereisten voldoet, behoudens enkele correcties. Eiseres mocht er in het bijzonder op vertrouwen dat de kosten van Houtcirkel als externe kosten konden worden gedeclareerd. Eiseres doet een beroep op het unierechtelijk vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel en verwijst daarbij naar het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 20 december 2017, C-516/16.

20. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat met het rapport van de ADR niet het vertrouwen is gewekt dat aan alle wettelijke vereisten is voldaan. Het kon eiseres bekend zijn dat er nog controles konden plaatsvinden. Bij de vaststelling van de subsidie wordt ook altijd aangegeven dat de ESF-administratie bewaard moet blijven en toegankelijk moet blijven voor controles.

20. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres aan de controle door de ADR niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat de subsidie zou worden vastgesteld zoals deze was verleend en dat aan alle vereisten daarvoor was voldaan. De ADR heeft als onafhankelijke interne auditor van de rijksoverheid andere taken en bevoegdheden dan verweerder. Het is verweerder, niet de ADR, die de subsidie vaststelt. Bovendien kon en moest het eiseres bekend zijn dat er meerdere controles konden worden uitgevoerd en dat het feit dat de ADR een controle had uitgevoerd niet betekende dat verweerder geen controles meer uit zou voeren. Aan het gegeven dat bij de controle door de ADR slechts geringe correcties naar voren waren gekomen, kon eiseres dan ook niet het vertrouwen ontlenen dat bij latere controles door verweerder geen andere of meer tekortkomingen aan het licht zouden komen. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de ADR tot dezelfde conclusie zou zijn gekomen als verweerder, als zij bekend was geweest met het feitencomplex zoals dat verweerder na onderzoek duidelijk is geworden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel, waaronder eiseres ook het rechtszekerheidsbeginsel begrijpt, slaagt dus niet. De stelling van eiseres dat wel degelijk een (geslaagd) beroep op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel kan worden gedaan sinds het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 20 december 2017, behoeft daarom geen bespreking.
Alle beroepszakenTussenconclusie

20. Op grond van al het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder terecht tekortkomingen heeft vastgesteld in de wijze waarop de kosten voor de praktijkopleidingen zijn verantwoord. Voor de projecten “Slimmer produceren” en “De Extra Mijl” betekent dit dat verweerder terecht de subsidie lager heeft vastgesteld dan is toegekend. Voor het project “Employability Timmerindustrie” betekent dit dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat de eerdere subsidievaststelling onjuist was en eiseres dit wist of behoorde te weten. De bevoegdheid om die subsidie te herzien is daarmee gegeven. Gelet op het Europese karakter van de subsidie en artikel 70 van de Verordening (EG) nr. 1083/2006 (de Verordening) heeft verweerder terecht geconcludeerd dat hij tot correctie van de subsidievaststelling en terugvordering van teveel betaalde subsidiegelden en lagere subsidievaststelling moet overgaan. Hieruit vloeit voort dat verweerder een korting heeft kunnen toepassen. Hierna beantwoordt de rechtbank de vraag of verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat deze korting 25% moet bedragen. De rechtbank moet dit terughoudend toetsen, gelet op de beoordelingsruimte die verweerder hierbij heeft.
De toegepaste korting van 25% per onregelmatigheid

20. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte een korting van 25% heeft toegepast. Eiseres bestrijdt dat sprake is van wijdverbreide onregelmatigheden en van nalatigheid bij het bestrijden van de onregelmatige of frauduleuze praktijken. Eiseres is van mening dat zij een deugdelijke projectadministratie heeft gevoerd. Subsidiair en meer subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat verweerder een korting van 5%, dan wel 10% had moeten toepassen. Bovendien stelt eiseres dat het toepassen van een forfaitaire korting alleen kan als het niet mogelijk is om de financiële correctie precies te kwantificeren. Het verschil tussen interne en externe kosten is volgens eiseres wel te berekenen en dat had verweerder dus moeten doen.

20. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht hoe hij de subsidie in de bestreden besluiten heeft berekend en waarom hij gekozen heeft voor een korting van 25%. Omdat het exacte financiële belang van de tekortkomingen ten aanzien van de gedeclareerde praktijkopleidingen namens de zes opleidingsbedrijven niet met zekerheid en op doelmatige wijze te bepalen is, heeft verweerder conform artikel 99, tweede lid, van de Verordening gebruik gemaakt van forfaitaire schalen om de correcties te bepalen. Daarbij heeft verweerder gebruik gemaakt van de Richtsnoeren die de Europese Commissie op 19 oktober 2011 heeft uitgevaardigd. Elk van de drie tekortkomingen moet afzonderlijk gekwalificeerd worden als een ‘onregelmatigheid’, die zeer ernstig (en deels ook kwalijk) is, maar die de betreffende gedeclareerde kosten met betrekking tot de praktijkopleidingen niet volledig ondeugdelijk maken. Gezien deze kwalificatie heeft verweerder een forfaitaire korting van 25% per onregelmatigheid toegepast.

20. Door de Europese Commissie wordt lidstaten aanbevolen om de door haar opgestelde Richtsnoeren te gebruiken wanneer onregelmatigheden worden geconstateerd. Verweerder heeft dit ook gedaan. In de Richtsnoeren is bepaald dat in het geval de financiële impact van de geconstateerde tekortkoming(en) als gevolg van de aard van de tekortkoming(en) niet exact is vast te stellen, een correctiepercentage moet worden toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de exacte financiële impact van de geconstateerde tekortkomingen niet meer is vast te stellen, gelet op de aard van deze tekortkomingen. De tekortkomingen zitten in details die achteraf niet meer te reconstrueren zijn. Dit geldt ook voor de berekening van het verschil tussen interne en externe kosten. Een correctiepercentage van 25% kan – onder meer – worden toegepast als sprake is van incidentele tekortkomingen die ernstig zijn, maar niet het gehele project ondeugdelijk maken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat daarvan in dit geval sprake is en in redelijkheid een forfaitaire korting van 25% kunnen toepassen.
Eindconclusie

20. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Verra, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is uitgesproken op 11 mei 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Bijlage

Subsidieregeling ESF 2007-2013

Artikel 13. Subsidiabele kosten

1. Voor subsidiering komen uitsluitend in aanmerking:

a. de noodzakelijke kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt ter uitvoering van de subsidiabele projectactiviteiten, zoals opgenomen in Bijlage 1, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en zijn betaald uiterlijk binnen zes weken na het indienen van de eindverantwoording doch uiterlijk op 31 december 2015 en die rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project zijn toe te rekenen. Dit onderdeel is niet van toepassing op subsidieaanvragen in het kader van Actie C, voor zover het exploitatiekosten betreft, die zijn gerelateerd aan de uitvoering van subsidiabele projectactiviteiten.

Artikel 16. Administratievoorschriften

De begunstigde houdt een inzichtelijke en controleerbare administratie bij met betrekking tot de uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een projectadministratie, waaronder begrepen een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en ten behoeve van de vaststelling van de subsidiabiliteit zijn te verifiëren met bewijsstukken. Deze administratie is voor controle beschikbaar op één locatie.

De projectadministratie geeft inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.

De financiële administratie geeft inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.

De deelnemersadministratie geeft inzicht in de subsidiabiliteit van de projectactiviteiten en de behaalde resultaten per individuele deelnemer.

Het eerste tot en met het vierde lid zijn niet van toepassing op subsidie aanvragen in het kader van Actie E, die zijn ingediend op of na 1 oktober 2011.

De begunstigde bewaart alle administratieve bescheiden die betrekking hebben op het gesubsidieerde project, tot drie jaar nadat de Europese Commissie het programma definitief heeft afgesloten als bedoeld in artikel 89, vijfde lid, van de verordening (EG) nr. 1083/2006. Nadat de Europese Commissie aan de lidstaat heeft gemeld dat het programma is afgesloten, maakt de minister in de Staatscourant de datum van de aanvang van de bewaartermijn van drie jaar bekend.
Van bewijsstukken wordt het originele stuk, dan wel een voor authentiek gewaarmerkte versie van het originele stuk, bewaard volgens de in Bijlage 3 vastgestelde procedure.
Indien de Europese Commissie, vanwege een gerechtelijke vervolging of een met redenen omkleed verzoek de bewaartermijn schorst, maakt de minister de gevolgen voor de bewaartermijn, bedoeld in dit lid, in de Staatscourant bekend.

Begunstigde verstrekt desgevraagd aan door de minister dan wel door de Europese Commissie daartoe aangewezen personen inzage in of informatie uit de administratie. Tevens verstrekt hij de voornoemde personen desgevraagd informatie over de voortgang van het voor subsidie in aanmerking gebrachte project.