ECLI:NL:RBMNE:2020:5874

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/3317

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen

Stichting Tripin, te Almere, eiseres

(gemachtigde: mr. H.A. Rispens)

Nederlands Jeugdinstituut, verweerder,

(gemachtigden: mr. J.G.M. de Koning en mr. L. Heijnen-Bos).

Procesverloop

Bij brief van 24 januari 2019 heeft de gemachtigde van verweerder het verzoek van eiseres om openbaarmaking van documenten, die zien op vier door haar ontwikkelde en geschreven subsidieprojecten uit 2012, niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 16 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Voorafgaand aan de zitting heeft de rechtbank aan beide partijen schriftelijk vragen gesteld. Eiseres en verweerder hebben hierop gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2020 via een Skypebeeldverbinding. Namens eiseres waren aanwezig [voorzitter], voorzitter van eiseres, en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [directielid], directielid bij verweerder.

Overwegingen

Inleiding

1. Eiseres is een stichting die zich inzet voor het organiseren van projecten voor buitenlandse jongeren die in Nederland vrijwilligerswerk willen gaan doen. Eiseres heeft verschillende projecten opgezet, waarbij zij gebruik heeft gemaakt van derden om nieuwe initiatieven op te zetten. Zij vroeg voor haar activiteiten Europese subsidies aan, die door verweerder werden verleend in het kader van het Europese uitwisselingsprogramma “Youth in Action”. Tussen partijen is niet langer in geschil dat verweerder in het kader van de uitvoering van dit Europese subsidieprogramma^[1]moet worden beschouwd als bestuursorgaan, zoals bedoeld in artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

2. In 2012 heeft eiseres subsidie ontvangen voor drie nieuwe projecten en zij heeft van verweerder ter uitvoering van die projecten voorschotten gekregen. In de loop van het jaar zijn er grote twijfels ontstaan over de uitvoering van die projecten en vooral over de rol van voorzitter [voorzitter]. Er hebben zich serieuze problemen voorgedaan bij de huisvesting van de buitenlandse vrijwilligers, die waren ondergebracht in een woning van [voorzitter]. De jongeren voelden zich door het gedrag van [voorzitter] niet veilig. Ook waren er twijfels of eiseres voldoende professioneel genoeg is om de door haar gestarte projecten daadwerkelijk uit te voeren. Verweerder heeft daarom de subsidie voor de drie lopende projecten beëindigd en de verleende voorschotten van eiseres teruggevorderd. De aanvraag om subsidie voor een vierde project is afgewezen.

3. Eiseres heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen aangewend. Wel heeft zij zich gericht tot de Europese commissie met een klacht over verweerder. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen reden was om haar helemaal uit te sluiten van het programma “Youth in Action”. Ook wil zij informatie over de voortzetting van de door haar opgezette projecten. Deze klacht is behandeld door de Europese Ombudsman en ongegrond verklaard. Een klacht bij de nationale Ombudsman is eveneens in een beslissing van 5 februari 2014 ongegrond verklaard.

4. Op 27 september 2018 heeft eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van documenten die gaan over de vier subsidieaanvragen uit 2012. Zij wil van elk project het contract, het eindverslag en de eindafrekening. Eiseres wil openbaarmaking van haar eigen documenten en openbaarmaking van de documenten van haar toenmalige partners die de projecten hebben overgenomen. Verder wil zij openbaarmaking van alle correspondentie, in de ruimste zin van het woord, die gaat over het overhevelen van de projecten van eiseres naar derde-partijen.

5. Omdat verweerder niet tijdig op haar Wob-verzoek heeft beslist, heeft eiseres verweerder op 7 januari 2019 in gebreke gesteld. In een brief van 24 januari 2019 heeft de gemachtigde van verweerder aan de gemachtigde van eiseres meegedeeld dat het Wob-verzoek niet-ontvankelijk is, omdat eiseres misbruik maakt van recht. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze brief, omdat zij vindt dat deze brief een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. In het bestreden besluit heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard. Hij stelt zich op het standpunt dat de brief van 24 januari 2019 geen besluit is. Verweerder handhaaft wel het eerder meegedeelde standpunt dat het Wob-verzoek niet-ontvankelijk is vanwege misbruik van recht en overweegt subsidiair dat de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g van de Wob op de gevonden documenten van toepassing zijn en dat openbaarmaking daarom niet kan plaatsvinden.
Is de brief van 24 januari 2019 een besluit?

6. Verweerder betoogt dat de brief van 24 januari 2019 van zijn gemachtigde aan de gemachtigde van eiseres niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Deze brief vertegenwoordigt weliswaar het standpunt van verweerder, maar moet worden gezien als een uitwisseling van gedachten tussen twee gemachtigden en niet als een bestuursrechtelijk besluit. Een advocaat heeft namelijk geen publiekrechtelijke bevoegdheid om een besluit te nemen. Die intentie had gemachtigde volgens verweerder ook niet. Het bezwaar van eiseres had dan ook volgens verweerder eigenlijk niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in plaats van ongegrond.

7. De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het gaat er dus om dat een beslissing rechtsgevolg heeft en naar het oordeel van de rechtbank is de brief van de gemachtigde van 24 januari 2019 zo’n beslissing die is gericht op rechtsgevolg. De inhoud van de brief is duidelijk: het Wob-verzoek van eiseres zal niet inhoudelijk worden behandeld, omdat het niet-ontvankelijk is vanwege misbruik van recht. Dit is een juridische afhandeling van het Wob-verzoek van eiseres. Anders dan verweerder betoogt is hier dus geen sprake van een (vrijblijvende) uitwisseling van gedachten tussen advocaten over het Wob-verzoek. Voor die conclusie is verder van belang dat de brief is gestuurd namens verweerder, dat zij ook - zo is tijdens de zitting bevestigd - het standpunt van verweerder vertegenwoordigt en dat zij een directe reactie is op de ingebrekestelling van eiseres van 7 januari 2019. In de brief is verder geen enkel voorbehoud gemaakt. Er staat bijvoorbeeld niet dat verweerder later zelf nog een formeel besluit van gelijke strekking zal nemen. Zo’n besluit heeft verweerder overigens ook niet meer genomen.
Dit alles maakt dat de brief van 24 januari 2019 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat is gericht op rechtsgevolg. Het gegeven dat de gemachtigde van verweerder niet bevoegd was namens het verweerder een besluit te nemen en dat dit ook nooit zijn intentie is geweest, doet aan het besluitkarakter van de brief niet af. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), van 17 juni 2020,^[2]waarin de ABRvS in vergelijkbare zin heeft overwogen. De brief van 24 januari 2019 is een primair besluit en het bestreden besluit is een besluit op bezwaar.
Is sprake van misbruik van recht?

8. Verweerder heeft het verzoek van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat zij, volgens verweerder, misbruik maakt van recht. Verweerder komt dus niet toe aan een inhoudelijke behandeling van dit verzoek. Dit standpunt heeft verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd. Volgens verweerder is het helemaal niet de bedoeling van eiseres om de documenten waarom zij heeft gevraagd openbaar te maken, maar handelt zij uitsluitend uit rancune. Voor deze conclusie is belangrijk dat voorzitter [voorzitter] onder meer verweerder vanaf 2012 tot augustus 2018, dus tot kort voor het indienen van het Wob-verzoek, heeft bestookt met ongepaste en bedreigende mails. Hiervan heeft verweerder ook aangifte gedaan. Verder is het Wob-verzoek gekunsteld en blijkt daaruit dat eiseres een persoonlijk belang nastreeft met het Wob-verzoek: zij is van plan een civiele schadevergoedingsprocedure te starten omdat verweerder, de projecten van eiseres – waarvan eiseres het intellectuele eigendom stelt te bezitten – zonder haar toestemming aan anderen heeft overgedragen. Voor verweerder weegt verder mee dat eiseres de documenten die zij voor die procedure nodig heeft ook via artikel 843a Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) zou kunnen verkrijgen. Verweerder verwijst naar jurisprudentie van de ABRvS,^[3]waarin deze volgens hem heeft overwogen dat een Wob-verzoek niet-ontvankelijk is als het belang van de aanvrager er alleen in is gelegen een eigen procedure op te tuigen. Tijdens de zitting heeft [voorzitter] verder nog verklaard dat hij de documenten nodig heeft, omdat journalisten geïnteresseerd zijn in zijn verhaal. Daaruit blijkt eens te meer dat eiseres een persoonlijk belang nastreeft met haar verzoek en openbaarheid van de stukken niet het doel is, aldus verweerder.

9. Verweerder heeft bij de gedingstukken e-mailberichten, sms- en WhatsAppberichten en posts van Facebook gevoegd die afkomstig zijn van [voorzitter]. Uit deze documenten komt een ontluisterend beeld van [voorzitter] naar voren, die gedurende zeer lange tijd en tot kort voor onderhavig verzoek, medewerkers van verweerder heeft beledigd en bedreigd. Naar het oordeel van de rechtbank is de inhoud van de vele berichten ongepast en grievend. De medewerkers van verweerder hebben hier begrijpelijkerwijs veel last van gehad. Tijdens de zitting heeft verweerder verklaard dat er aangifte is gedaan tegen [voorzitter] om de medewerkers tegen hem te beschermen.

Daarbij merkt de rechtbank op dat [voorzitter] de impact van zijn gedrag tot op heden niet lijkt in te zien en hij, hoewel hij heeft verklaard dat hij zich achteraf schaamt voor zijn gedrag, nog geen enkele poging heeft gedaan om de slachtoffers van dat gedrag tegemoet te komen.

10. Dat het gedrag van [voorzitter] in de periode voorafgaand aan het Wob-verzoek niet door de beugel kan, is voor de rechtbank helder, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat het voor [voorzitter], dan wel voor eiseres, niet meer mogelijk zou zijn om een Wob-verzoek bij verweerder in te dienen. De conclusie dat iemand misbruik maakt van recht, is een conclusie die de rechtbank niet lichtvaardig trekt. Het gedrag van [voorzitter] alleen is naar haar oordeel voor die conclusie niet doorslaggevend. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de rechtspraak van de ABRvS en wijst als voorbeeld naar de uitspraak van 9 september 2020.^[4]Verweerder vindt echter dat het hier niet alleen gaat om het gedrag van [voorzitter], waaruit zijn rancune naar verweerder blijkt, maar dat ook meespeelt dat [voorzitter] een persoonlijk belang nastreeft.

11. De rechtbank vindt dat echter ook samen bezien niet voldoende. Zoals de ABRvS heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 december 2018,^[5]hoeft iemand geen belang te stellen bij zijn Wob-verzoek. Dit volgt uit artikel 3, derde lid, van de Wob. Dit neemt niet weg dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Als de bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan zij is gegeven, kan dat misbruik opleveren. Het doel van het Wob-verzoek is in zoverre dus wel relevant om te beoordelen of een indiener geen misbruik van recht maakt.
Hoewel het gedrag van [voorzitter] voorafgaand aan het Wob-verzoek ernstig in zijn nadeel weegt, staat daartegenover dat hij twee belangen naar voren heeft gebracht die een Wob-verzoek wel rechtvaardigen. Het eerste belang is de civiele procedure die hij wil starten. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik van recht opleveren.^[6]De rechtbank is van oordeel dat het gedrag van [voorzitter] niet maakt dat het verzoek om informatie voor de civiele procedure misbruik van recht oplevert. Hierbij speelt ook mee dat niet helder is geworden dat eiseres alle gevraagde informatie ook op een andere manier zou kunnen verkrijgen.

12. Eiseres stelt als tweede belang dat zij transparantie wil rond de subsidieverlening. Zij wil precies weten wat er met de vier subsidieprojecten is gebeurd en dat kunnen controleren. Tijdens de zitting heeft zij daaraan toegevoegd dat journalisten interesse hebben in haar verhaal. De rechtbank begrijpt dat verweerder daar, tegen de achtergrond van het eerdere gedrag van [voorzitter], huiverig voor is, maar het doel van de Wob is dat overheidsinformatie openbaar is en dat daarop een controle kan plaatsvinden, ook door de media. De rechtbank ziet in de combinatie van factoren, het gedrag van [voorzitter] en zijn persoonlijk belang, niet voldoende aanleiding voor de verregaande conclusie dat het Wob-verzoek niet ook het doel van openbaarheid dient. Dat eiseres geen openbaarheid van de stukken zou willen, ziet de rechtbank in deze situatie niet in. Het Wob-verzoek van eiseres is dus niet niet-ontvankelijk en verweerder had dit in behandeling moeten nemen.
Heeft verweerder openbaarmaking van de documenten mogen weigeren?

12. Verweerder heeft in het bestreden besluit subsidiair het standpunt ingenomen dat de stukken die onder het Wob-verzoek vallen, en die betrekking hebben op de partnerstichtingen, niet openbaar gemaakt kunnen, omdat daarop de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob van toepassing zijn. Het openbaar maken van de documenten moet achterwege blijven, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Volgens verweerder is het gelet op het gedrag van [voorzitter] niet ondenkbaar dat hij op onheuse manier toenadering zal zoeken met werknemers die in dienst zijn bij partnerstichtingen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). Openbaarmaking weegt dan ook niet op tegen het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij deze aangelegenheid betrokken personen en rechtspersonen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Tijdens de zitting heeft verweerder uiteengezet dat de beide weigeringsgronden dus vooral gekoppeld zijn aan het gedrag van [voorzitter].

12. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de door verweerder overgelegde documenten waarop het Wob-verzoek ziet. Eiseres heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.

12. De rechtbank stelt vast dat onder de Wob-stukken niet alleen stukken vallen die betrekking hebben op de partnerstichtingen, maar dat een deel van de stukken ook over de subsidieprojecten van eiseres gaat. De rechtbank begrijpt verweerders standpunt zo dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob in de weg staat aan het openbaar maken van namen en andere persoonsgegevens die in de documenten zijn vermeld en dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in de weg staat aan - in elk geval – het vrijgeven van namen van personen en rechtspersonen.

12. De rechtbank kan de redenering van verweerder in beginsel volgen dat - nog los van de mogelijkheid dat [voorzitter] zich zou kunnen wenden tot individuele medewerkers - openbaarmaking van namen van personen en persoonsgegevens in botsing kan komen met de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Maar die persoonsgegevens vormen maar een fractie van de Wob-documenten en verweerder heeft niet goed toegespitst op welke gegevens hij de weigeringsgrond precies van toepassing vindt. De gegeven motivering gaat in elk geval niet op voor de documenten die van de hand van eiseres zijn en waarop de gegevens van [voorzitter] staan vermeld, omdat niet valt in te zien dat eiseres beschermd zou moeten worden tegen het gedrag van [voorzitter] zelf.
Verweerder heeft verder onvoldoende inzicht gegeven op welke passages hij de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob van toepassing vindt. Verweerder noemt het belang van personen en rechtspersonen die onevenredig benadeeld zouden worden als de documenten openbaar gemaakt worden. Dit is zonder nadere specificatie en nadere toelichting voor de rechtbank niet te volgen. De rechtbank constateert dat verweerder openbaarmaking van de stukken integraal heeft geweigerd met een vrij kale verwijzing naar twee weigeringsgronden. Volgens vaste rechtspraak is een enkele verwijzing naar een weigeringsgrond niet voldoende.^[7]Verweerder zal dus een nieuw besluit moeten nemen, waarin hij een beoordeling maakt welke stukken (al dan niet gedeeltelijk) openbaar gemaakt kunnen worden en welke stukken met toepassing van een weigeringsgrond niet voor openbaarmaking in aanmerking komen.

17. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het bestreden besluit niet voldoende zorgvuldig is genomen en niet voldoende is gemotiveerd. Het besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft nagedacht over het toepassen van een bestuurlijke lus in deze zaak, maar ziet daar vanaf. Het onderzoek naar het Wob-verzoek en de gegeven motivering in deze procedure zijn daarvoor te summier geweest. Dit vergt een geheel nieuwe besluitvorming over het verzoek. De rechtbank ziet daarom op dit moment geen mogelijkheid voor finale geschilbeslechting.

17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is uitgesproken op 15 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.