Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/5227 en UTR 20/2294
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
gemachtigden: J. van der Velden en A.J. van Putten,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder
gemachtigde: M. van Rijbroek, P.A. Phielix en J.M. van der Berg.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[A], te [plaats] .
[A], te [plaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2019 heeft verweerder een vergunningaanvraag van eiser voor het
verplaatsen van een in- en uitrit op het perceel aan de [adres 1] in [woonplaats] afgewezen. Bij
besluit van 20 november 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser
tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 januari 2020 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd,
inhoudende dat eiser binnen drie maanden een aantal bouwwerken van ditzelfde perceel
moet verwijderen en verwijderd houden. Bij besluit van 3 juni 2020 (bestreden besluit II)
heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen de last onder dwangsom heeft gemaakt,
ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een
verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in beide beroepsprocedures heeft plaatsgevonden op 30 september 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Het perceel aan de [adres 1] (het perceel) in [woonplaats] is onderdeel van het rijksbeschermd dorpsgezicht “ [naam] ”.
Naar aanleiding van klachten van derde-partij over een geplaatst hekwerk op het perceel heeft verweerder op 20 augustus 2019 en 2 oktober 2019 controles uitgevoerd.
Bij deze controles heeft verweerder geconcludeerd dat er diverse bouwwerken illegaal op het perceel zijn geplaatst. Het gaat om een hekwerk met palen, een houten poort aan de zijde van de [adres 2] , een speeltoestel, een kippenhok met omheining, een erfafscheiding op de hoek van de [adres 2] met de [adres 1] en een vlaggenmast. Aan de zijde van de [adres 1] is ook een uitweg gerealiseerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
Derde-partij heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningaanvraag voor het verplaatsen van de in- en uitrit naar de zijde van de [adres 1] . Vervolgens heeft verweerder de vergunningaanvraag geweigerd. In bezwaar is verweerder bij dit besluit gebleven.
Hierna heeft derde-partij bij verweerder een handhavingsverzoek ingediend. Vervolgens heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Hij moest binnen drie maanden de genoemde bouwwerken en de uitweg van het perceel verwijderen en verwijderd houden. Verweerder is in bezwaar bij dit besluit gebleven.
Grondslag van de bestreden besluiten
2. Verweerder heeft de vergunningaanvraag voor het verplaatsen van een in- en uitrit afgewezen in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving. De last onder dwangsom heeft verweerder aan eiser opgelegd omdat hij diverse bouwwerken op het perceel had geplaatst en een uitweg had verplaatst zonder de vereiste omgevingsvergunningen. Daarbij heeft verweerder zich gebaseerd op de adviezen van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Soest en de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK).
Geweigerde omgevingsvergunning voor het verplaatsen van een in- en uitrit
Juridisch kader
3. Artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat voor zover ingevolge een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Soest (Apv Soest) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. Ingevolge het tweede lid, onder e, van dit artikel kan de vergunning worden geweigerd in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving.
Uitweg
4. Namens eiser is allereerst betoogd dat er geen sprake is van een uitweg en dat een vergunning daarvoor dus niet vereist is. Verweerder heeft op de zitting over het begrip “uitweg” toegelicht dat dit een herkenbare opening naar een perceel is waar verkeersbewegingen mogelijk zijn. Bij een uitweg is het, gelet op het normaal spraakgebruik, fysiek mogelijk om vanaf een perceel de openbare weg te bereiken met een voertuig. Eiser heeft op de zitting verklaard dat hij aan de voorkant van het perceel een parkeerplek heeft gerealiseerd die direct aan de straat grenst en dat hij daar zijn auto wil kunnen parkeren. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat sprake is van een uitweg en dat daarvoor in dit geval, gelet op hetgeen hiervoor onder 3. is overwogen, een vergunning vereist is.
Beleidsregels
5. In de Beleidsregels inritvergunningen van de gemeente Soest (Beleidsregels) wordt uiteen gezet hoe verweerder toepassing geeft aan de bevoegdheid zoals opgenomen in de Apv Soest. Ingevolge artikel 6, onder aanhef, van de Beleidsregels die ten tijde van het bestreden besluit golden, kan verweerder een vergunning weigeren in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving. Verweerder kan een inritvergunning in elk geval weigeren als a) naar het oordeel van het college met de inrit sterk afbreuk wordt gedaan aan de beeldkwaliteit en de beleving van openbare ruimte van het desbetreffende gebied, en als b) op grond van het bestemmingsplan of de welstandsnota, dan wel door middel van een beschermd stads- of dorpsgezicht geconcludeerd kan worden dat een inrit op de gewenste plek niet toegestaan of niet wenselijk is.
Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat in dit geval, bij de toetsing of er grond is om de aanvraag te weigeren in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving, is meegewogen dat het perceel in een gebied ligt dat is aangewezen tot beschermd dorpsgezicht. Daarom is aan de CRK advies gevraagd over de voorgenomen verplaatsing van de uitweg. De rechtbank is, anders dan eiser, van oordeel dat verweerder terecht bij zijn afweging heeft betrokken dat het perceel deel uitmaakt van een beschermd dorpsgezicht.
Advies van de CRK
6. De CRK heeft een negatief advies gegeven ten aanzien van het verplaatsen van de uitweg naar de voorkant van het perceel. De CRK heeft hierbij toegelicht dat bij het type boerderij het functionele deel en het erf aan de achterzijde van het gebouw waren gesitueerd. Dit was het deel van het perceel waar vervoersmiddelen waren opgesteld. Het (representatieve) woondeel inclusief (sier)tuin waren gesitueerd aan de voorzijde. Indien de voorzijde entree bood tot de woning, dan bood hooguit een smal tuinpad toegang tot die entree. Eiser heeft de noodzaak van het verplaatsen van de uitweg op geen enkele wijze onderbouwd. De uitweg inclusief het parkeervlak is fors. Een dergelijke ingreep tast de inrichting en het aanzicht van de [adres 1] en het Rijksbeschermde dorpsgezicht onevenredig aan, aldus de CRK.
7. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in meerdere uitspraken overwogen dat verweerder in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen aan een dergelijk advies [1] . Het overnemen van een advies behoeft geen nadere toelichting, tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet, of niet zonder meer, aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen.
8. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat het advies van de CRK naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet, of niet zonder meer, aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen. Eiser heeft ook geen tegenrapport van een deskundige ingediend waaruit dit blijkt.
Vertrouwensbeginsel
9. Eiser heeft aangevoerd dat een gemeentelijk ambtenaar hem voorafgaand aan de vergunningaanvraag heeft verteld dat hij een uitweg van bepaalde afmetingen mocht realiseren. Eiser weet de naam niet meer van de ambtenaar die hem dit heeft meegedeeld.
Voor zover eiser hiermee heeft bedoeld een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep niet. De rechtbank ziet een dergelijke mededeling van een onbekend gebleven ambtenaar niet als een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging, gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan eiser de rechtens te honoreren verwachting kan ontlenen dat hem een omgevingsvergunning zou worden verleend.
Conclusie
10. Gelet op het advies van de CRK heeft verweerder de aanvraag van een omgevingsvergunning van eiser voor het verplaatsen van de uitweg op het perceel [adres 1] in [woonplaats] in redelijkheid af kunnen wijzen.
Last onder dwangsom / handhaving
Juridisch kader
11. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om bouwwerken te realiseren zonder omgevingsvergunning. In het derde lid van dit artikel is geregeld dat het bouwverbod uit het eerste lid niet geldt voor bepaalde categorieën gevallen die worden opgesomd in Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Het perceel is onderdeel van een rijksbeschermd dorpsgezicht. Op grond van artikel 4a, tweede lid, van Bijlage II bij het Bor betekent dit dat, onder voorwaarden, alleen vergunningvrije bouwwerken op het erf aan de achterkant van het hoofdgebouw (de woning aan de [adres 1] in [woonplaats] ) mogen worden gebouwd, mits dat erf ook niet deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw. Dit maakt dat het hekwerk met palen, de houten poort, het speeltoestel, het kippenhok met omheining, de erfafscheiding en de vlaggenmast, gelet op hun situering, vergunningplichtig waren.
Bouwwerken
12. Eiser heeft aangevoerd dat de vlaggenmast en het kippenhok geen bouwwerken maar losse objecten zijn. De vlaggenmast wordt volgens eiser alleen neergezet op feestdagen en het kippenhok wordt wekelijks verplaatst.
13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [2] kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk in de Wabo aansluiting worden gezocht bij de definitie van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze definitie luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Volgens de Afdeling [3] kunnen verplaatsbare, mobiele objecten ook als bouwwerken worden aangemerkt, mits zij bedoeld zijn om gedurende langere tijd op dezelfde plaats te functioneren. Een object is over het algemeen plaatsgebonden als het meer dan 31 dagen op dezelfde plaats staat.
14. De rechtbank is van oordeel dat zowel de vlaggenmast als het kippenhok als bouwwerken moeten worden aangemerkt. Verweerder heeft toegelicht dat de vlaggenmast en het kippenhok langer dan een maand op dezelfde plek op het perceel stonden. Tijdens de controle op 2 oktober 2019 zijn deze voorwerpen op het perceel waargenomen. Uit het straatfotoprogramma blijkt dat de vlaggenmast en het kippenhok ruim een maand later (op 5 november 2019) nog op dezelfde plaats stonden. Beide dagen zijn geen nationale feestdagen.
Overtredingen
15. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat met de gerealiseerde bouwwerken en uitweg telkens sprake was van een overtreding. Het plaatsen van deze bouwwerken en het realiseren van de uitweg is immers alleen toegestaan als daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Het college was dus in beginsel bevoegd daartegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom.
Zorgvuldigheid van het bestreden besluit
16. Eiser heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat verweerder de grondslag van het dwangsombesluit heeft gewijzigd. Verweerder is teruggekomen op zijn standpunt in het primaire besluit dat diverse bouwwerken niet aan het bestemmingsplan voldoen. Verweerder heeft vervolgens in de bezwaarfase een advies van de CRK gevraagd, die negatief heeft geadviseerd. Op grond van dit advies heeft verweerder het dwangsombesluit gehandhaafd.
17. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat het dwangsombesluit in de bezwaarfase geen andere grondslag heeft gekregen. De grondslag is nog steeds dat er bouwwerken zijn geplaatst en een uitweg is gerealiseerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. De motivering ten aanzien van de vraag of er concreet zicht is op legalisering is in bezwaar wel veranderd door het welstandsadvies in de besluitvorming mee te wegen.
18. De rechtbank overweegt dat verweerder in het kader van de heroverweging in bezwaar de motivering van het dwangsombesluit mag wijzigen. Omdat ook bij de heroverweging is geconstateerd dat er sprake was van overtredingen, omdat zonder omgevingsvergunning bouwwerken zijn geplaatst en een uitweg is gerealiseerd terwijl deze vergunningplichtig waren, heeft verweerder de last in stand gelaten met een gewijzigde motivering ten aanzien van het concreet zicht op legalisering. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet onzorgvuldig of onrechtmatig gehandeld. De rechtbank dient het bestreden besluit te toetsen. Omdat de begunstigingstermijn is opgeschort gedurende de bezwaarfase is eiser ook niet benadeeld door de gewijzigde motivering.
Beginselplicht tot handhaving
19. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dat niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
20. Bij de beoordeling van de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat, overweegt de rechtbank het volgende. In het primaire besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de bouwwerken niet voldoen aan het bestemmingsplan. In de bezwaarfase heeft verweerder de CRK gevraagd om een welstandsadvies omdat een deel van de bouwwerken bij nader inzien qua hoogte toch voldoen aan het bestemmingsplan. Dit betreft het hekwerk met palen, de houten poort, de omheining om het kippenhok, de erfafscheiding en de vlaggenmast. Vervolgens heeft de CRK positief advies uitgebracht over het speeltoestel en de vlaggenmast. Over de andere bouwwerken heeft de CRK negatief geadviseerd. Het speeltoestel voldoet echter niet aan het bestemmingsplan omdat dit hoger is dan de maximale hoogte van 2 meter. Op de zitting heeft eiser verklaard dat hij voor geen van de bouwwerken een omgevingsvergunning heeft aangevraagd en dit ook niet zal doen. Dit geldt dus ook voor de vlaggenmast.
Op grond van het voorgaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisering voor de bouwwerken bestaat. Zoals eerder in deze uitspraak overwogen, houdt de weigering van de vergunningaanvraag voor het verplaatsen van de in- en uitrit op het perceel [adres 1] in [woonplaats] stand. Gelet hierop is er ook voor dit bouwplan geen concreet zicht op legalisering. Ten aanzien van de bouwwerken die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan heeft de CRK enkel positief geadviseerd ten aanzien van de vlaggenmast. Aangezien eiser, ook na daartoe te zijn uitgenodigd door verweerder, hiervoor geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd, mocht verweerder ervan uit gaan dat eiser weigerachtig was om een aanvraag in te dienen en daaruit concluderen dat ook voor de vlaggenmast geen concreet zicht op legalisatie bestond. Ten aanzien van het speeltoestel is ook positief geadviseerd door de CRK. Omdat dit bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan en er geen aanvraag lag ter legalisering ten tijde van de beslissing op bezwaar, was er ook ten aanzien van dit bouwwerk geen concreet zicht op legalisatie.
Advies van de CRK
21. Eiser heeft aangevoerd dat hij niet in de gelegenheid is gesteld om op het advies van de CRK te reageren. Volgens eiser had verweerder van dit advies af moeten wijken omdat rekening moet worden gehouden met de bebouwingsmogelijkheden die het bestemmingplan biedt.
22. Eiser heeft in de bezwaarfase op het advies van de CRK kunnen reageren vanaf het moment dat hij hier kennis van nam. Verder volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat het advies van de CRK de bebouwingsmogelijkheden van het bestemmingsplan frustreert, omdat dit advies alleen betrekking heeft op de vormgeving en de gebruikte materialen van de bouwwerken. Verweerder heeft het advies van de CRK dan ook redelijkerwijs mee mogen wegen bij de beoordeling van de vraag of er concreet zicht op legalisatie bestaat.
Bijzondere omstandigheden
23. Eiser heeft verder geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder in dit concrete geval af had moeten zien van handhaving.
Conclusie
24. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in de beroepsgronden van eiser terecht geen aanleiding gezien om van oplegging van de last onder dwangsom af te zien.
25. Beide beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M.T. Bouwman-Everhardus, griffier. De uitspraak is uitgesproken en bekendgemaakt op 23 december 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.