Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/5199
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 november 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.V. Witte),
en
Het bestuur van de Stichting Blik op Werk, verweerder
(gemachtigde: mr. D.S. Muller en mr. M.H. Bouma).
Procesverloop
Bij brief van 19 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten het Blik op Werk Keurmerk over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2019 niet aan eiseres toe te kennen.
Bij brief van 23 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Namens eiseres is verschenen [bestuurder] , bestuurder, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Namens verweerder zijn tevens verschenen mw. [A] en mw. [B] .
Overwegingen
De aanleiding voor deze uitspraak
1. Eiseres is op 22 december 2017 opgericht en exploiteert een taalschool voor educatie, training en opleiding gericht op onder meer inburgering in de Nederlandse samenleving. Eiseres is op 2 februari 2018 gestart met de activiteiten en heeft begin januari 2018 een aanvraag ingediend voor een Blik op Werk Keurmerk. In dat kader hebben Blik op Werk (BoW) en eiseres een overeenkomst met elkaar gesloten, op grond waarvan de Voorwaarden Blik op Werk Keurmerk en Tevredenheidsonderzoek (de Voorwaarden) van toepassing zijn, alsmede de Handleiding Blik op Werk (de Handleiding). Daarin zijn de normen uiteengezet waar eiseres zich aan dient te houden. Eiseres is sinds 2018 wel Aspirant Keurmerkhouder.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres over de periode 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2019 niet voldoet niet aan de normen die in de Handleiding en de Voorwaarden zijn overeengekomen. Dit zijn normen voor het behalen en het behouden van het Keurmerk en betreffen een ondergrens voor de kwaliteitsborging. Wat betreft deze procedure is verweerder van mening dat niet de bestuursrechter bevoegd is.
Het standpunt van eiseres
3. Eiseres bestrijdt het standpunt dat niet voldaan zou worden aan de gestelde eisen.Eiseres meent dat Blik op Werk wat betreft haar taak om al dan niet over te gaan tot het verlenen van een Keurmerk is aan te merken als een b-orgaan in de zin van de Awb. Eiseres heeft daartoe verwezen naar artikel 1:1 en 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), artikel 1.2 van de Regeling inburgering (de Regeling), artikel 4.1a, vierde lid, van het Besluit inburgering (het Besluit). Het is dus aan BoW om te oordelen aan welke instantie het Keurmerk toekomt. Geen andere instantie is bevoegd om het Keurmerk af te geven. Dit betekent dat BoW openbaar gezag uitoefent. Immers, de inburgeringsplichtige komt -voor zover hier van belang- alleen in aanmerking voor een DUO-lening voor het volgen van een cursus als de desbetreffende cursusinstelling in het bezit is van een keurmerk als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Wet inburgering (Wi).
Reactie verweerder op de bevoegdheid
4. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat de beslissing om eiseres niet in aanmerking te laten komen voor een Blik op Werk Keurmerk geen besluit is waartegen bezwaar en/of beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter, omdat BoW niet is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank is dus niet bevoegd om van dit geschil kennis te nemen, aldus verweerder.
Is de rechtbank bevoegd om te oordelen over het beroep?
5. De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve geplaatst voor de vraag of verweerder een bestuursorgaan is in de zin van de Awb. Het antwoord op deze vraag is van belang, omdat een belanghebbende uitsluitend tegen een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Voor de uitleg van het begrip bestuursorgaan is bepalend artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat onder een bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed.
Conclusie van de rechtbank
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder een rechtspersoon is die krachtens privaatrecht is ingesteld. Verweerder kan dan ook niet als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb worden aangemerkt. Verweerder is voor het verstrekken van keurmerken ook geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en overweegt daartoe als volgt.
Motivering
7. Voor het antwoord op de vraag of verweerder met enig openbaar gezag is bekleed als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, is bepalend of een of meer overheidstaken aan hem zijn opgedragen en daarvoor de benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval geen sprake.
8. Met toepassing van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [1] is daarbij de vraag of aan BoW een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan.
9. De volgende wettelijke regels, waarvan de wettekst als bijlage bij deze uitspraak is gevoegd, zijn van toepassing:
9.1.
De artikelen 9 tot en met 12 van de Wi gaan over de mogelijkheid bij of krachtens algemene maatregel van bestuur een certificaat in te voeren, daarvoor een instelling in het leven te roepen en aanwijzingen te geven aan dit orgaan en de criteria te geven voor het afgeven en het weigeren van een certificaat. Van deze mogelijkheid heeft de wetgever geen gebruik gemaakt en zo lang dat zo is, bepaalt artikel 12a van de Wi dat de minister of een door de minister aangewezen instelling een keurmerk verleent.
9.2
Artikel 4.1.a, vierde lid, van het Besluit bepaalt dat een lening voor een inburgeringscursus alleen wordt verstrekt als de desbetreffende cursusinstelling in het bezit is van een keurmerk. Het gaat blijkens artikel 1.2 van de Regeling inburgering dan om het Keurmerk Inburgeren, dat wordt toegekend en beheerd door de Stichting Blik op Werk.
In artikel 3a.1 van het Besluit is opgenomen aan welke criteria de instelling die keurmerken verleent, in dit geval BoW, moet voldoen.
9.3
In de Memorie van Toelichting [2] bij de invoering van de Wet inburgering is opgenomen “dat in het nieuwe inburgeringsstelsel, naast de institutionele markt (inkoop door gemeenten), een consumentenmarkt ontstaat, waarop inburgeringsplichtigen een cursus kunnen inkopen als mogelijke voorbereiding op het inburgeringsexamen. De regering acht een vorm van consumentenbescherming van wezenlijk belang voor het functioneren van deze markt. Vanuit de uitgangspunten van het nieuwe stelsel wil de regering tot een passende vorm komen, waarin de balans ontstaat tussen consumentenbescherming enerzijds en de vrije toegang tot de markt voor nieuwe aanbieders anderzijds. Het ontwikkelen van een keurmerk door de branche is daarvoor het meest geschikt. (…) Als de branche in overleg met consumentenvertegenwoordigers komt tot een keurmerk dat voldoende waarborgen biedt, bestaat geen behoefte aan certificering van overheidswege. Mocht het keurmerk in de praktijk onvoldoende functioneren, dan kan de overheid voorzien in een facultatief systeem van certificering. Daartoe biedt hoofdstuk 3 (Overheidscertificering) van het wetsvoorstel de mogelijkheid. De minister zal in dat geval de certificaten op aanvraag afgeven. Aan welke eisen de aanvragende aanbieder moet voldoen, wordt alsdan in lagere regelgeving vastgelegd. Dat geldt ook voor de procedures van aanvraag, afgifte en intrekking.”
10. Naar het oordeel van de rechtbank is er wel sprake van een wettelijk voorschrift waarin het keurmerk wordt aangewezen, namelijk artikel 1.2 van de Regeling, en BoW als de beheerder/toekenner ervan, maar is er in dit geval tot op heden geen sprake van een wettelijk voorschrift waarin (op dit punt) ook openbaar gezag wordt toegekend: er is geen sprake van een publiekrechtelijke bevoegdheid van BoW tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van de cursusinstellingen.
11. Een eerste aanknopingspunt daarvoor is dat de wederzijdse rechten en verplichten tussen BoW en een cursusinstelling omtrent het keurmerk worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst, met in de algemene voorwaarden een geschillenregeling.
12. Nog afgezien daarvan kunnen cursusinstellingen ook zonder keurmerk van BoW (dit deel van) hun werk doen: zij mogen ook zonder keurmerk cursussen aanbieden aan alle inburgeringsplichtigen of hen anderszins voorbereiden op een inburgeringsexamen. Dat die cursisten dan niet in aanmerking komen voor DUO-lening is geen gevolg wat rechtstreeks de rechtspositie van de cursusinstelling bepaalt. Het moge zo zijn dat dit van invloed is op het aantal cursisten dat zich bij de desbetreffende instelling aanmeldt, maar dit is een te ver verwijderd verband om hier nog van het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van de cursusinstelling te kunnen spreken.
13. Dit “omzet”-argument raakt meer aan de redenering waarin een keurmerk dat door BoW wordt afgegeven of geweigerd als een op geld waardeerbare voorziening moet worden beschouwd. In dat geval kan BoW met toepassing van de criteria uit de uitspraken van de ABRvS van 17 september 2014 [3] toch als een bestuursorgaan worden beschouwd. Het moet dan (cumulatief) wel zo zijn dat a. de minister in beslissende mate bepaalt wat de inhoudelijke criteria zijn voor het afgeven van het keurmerk en b. dat (het verstrekken van) het keurmerk in beginsel voor 2/3 deel of meer wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen. Ook aan die voorwaarden wordt niet voldaan.
Weliswaar geeft artikel 12a, tweede lid, van de Wi de minister de mogelijkheid om regels over de verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen te stellen, maar deze zijn bij de rechtbank niet bekend en volgens verweerder niet gemaakt. In Nota van Toelichting [4] bij artikel 3a.1 van het Besluit staat wel waaraan het keurmerk moet voldoen, maar niet wat de criteria zijn om ervoor in aanmerking te komen. Deze zijn nadrukkelijk overgelaten aan de branche zelf en ondanks diverse aanpassingen en aanvullingen van de regelgeving sindsdien is deze werkwijze/inrichting niet losgelaten. Er is nog steeds afgezien van overheidscertificering en van 12a, tweede lid, van de Wi is nog immer geen gebruik gemaakt, ook al is inmiddels wel de onderwijsinspectie betrokken geraakt bij advisering over financieel toezicht en toezicht in de klas bij cursusinstellingen [5] .
Aan het inhoudelijke vereiste is echter nog steeds niet voldaan, omdat de Minister het aan de branche overlaat.
14. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat verweerder onbetwist heeft gesteld dat hij en het keurmerk worden gefinancierd door de branche zelf, zodat ook aan het financiële criterium niet wordt voldaan. Ter zitting heeft verweerder weliswaar verklaard dat hij subsidie heeft aangevraagd en verkregen voor extra door BoW gesignaleerde taken, onder andere het project toezicht in de klas, maar de ontwikkeling en uitvoering hiervan geschiedt door BoW zelf, zodat dit ook niet tot een ander standpunt leidt.
15. De rechtbank komt tot de slotsom dat verweerder ook niet is aan te merken als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Tegen de beslissing van verweerder staat dan ook geen beroep open bij de bestuursrechter. De rechtbank is onbevoegd kennis te nemen van het beroep van eiseres.
Uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan een vordering worden ingesteld.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De beslissing is uitgesproken op 30 november 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage:
Wet inburgering:
Artikel 9
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld voor de afgifte van een certificaat aan een rechtspersoon of een natuurlijk persoon die in het kader van de uitoefening van beroep of bedrijf werkzaamheden verricht gericht op het toeleiden van inburgeringsplichtigen naar het inburgeringsexamen.
2. Onze Minister dan wel een door Onze Minister op grond van artikel 10 aangewezen instelling beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat, bedoeld in het eerste lid, en is tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken.
3. Een certificaat wordt afgegeven voor een beperkte tijdsduur. Aan een certificaat kunnen voorschriften worden verbonden.
4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld omtrent:
a. de aanvraag en de gegevens die daarbij van de aanvrager worden verlangd;
b. de gronden waarop en de gevallen waarin de afgifte van een certificaat kan worden geweigerd dan wel een afgegeven certificaat kan worden verlengd of ingetrokken;
c. de vergoeding die verschuldigd is in verband met de afgifte van een certificaat en de betaling daarvan.
Artikel 10
1. Onze Minister kan op aanvraag een instelling aanwijzen die de bevoegdheden, bedoeld in artikel 9, tweede lid, uitoefent.
2. Aan een aanwijzing krachtens het eerste lid kunnen voorschriften worden verbonden.
3. Een krachtens dit artikel aangewezen instelling verstrekt desgevraagd kosteloos aan Onze Minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen. Onze Minister kan inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, voorzover dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels gesteld worden voor:
a. de gronden waarop de in het eerste lid bedoelde aanwijzing kan worden gegeven, ingetrokken dan wel gewijzigd;
b. het opstellen van een verslag van werkzaamheden ten behoeve van Onze Minister;
c. het toezicht op de instelling, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 11
1. Onze Minister kan de krachtens artikel 10 aangewezen instelling aanwijzingen geven met betrekking tot de uitoefening van haar taken. Hij treedt daarbij niet in individuele gevallen.
2. De krachtens artikel 10 aangewezen instelling is gehouden overeenkomstig de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, te handelen.
Artikel 12
1. Indien naar het oordeel van Onze Minister de krachtens artikel 10 aangewezen instelling zijn taak ernstig verwaarloost, kan Onze Minister de noodzakelijke voorzieningen treffen.
2. De voorzieningen worden, spoedeisende gevallen uitgezonderd, niet eerder getroffen dan nadat de krachtens artikel 10 aangewezen instelling in de gelegenheid is gesteld om binnen een door Onze Minister te stellen termijn alsnog haar taak naar behoren uit te voeren.
3. Onze Minister stelt beide kamers der Staten-Generaal onverwijld in kennis van door hem getroffen voorzieningen als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 12a
1. Zolang op grond van artikel 9 geen regels zijn gesteld over de afgifte van een certificaat verleent Onze Minister, of een door Onze Minister aangewezen instelling, een keurmerk aan cursusinstellingen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de aanwijzing van een instelling en de verlening van een keurmerk aan cursusinstellingen.
Besluit inburgering
Artikel 3a.1
Als instelling die een keurmerk als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de wet kan afgeven, kan worden aangewezen de instelling die:
a. rechtspersoonlijkheid heeft;
b. onafhankelijk is;
c. beschikt over voldoende deskundigheid en toerusting om de uitvoering van deze taak naar behoren te vervullen; en
d. naar behoren functioneert.
Artikel 4.1a
(…)
4. De lening ten behoeve van het volgen van een cursus wordt slechts verstrekt indien de inburgeringsplichtige een cursus volgt bij een cursusinstelling die in het bezit is van een certificaat als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet of een keurmerk als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de wet.
(…)
Regeling inburgering
Artikel 1.2
Het keurmerk, bedoeld in artikel 4.1a, vierde lid, van het besluit is het Keurmerk Inburgeren, dat wordt toegekend en beheerd door de Stichting Blik op Werk.