ECLI:NL:RBMNE:2020:2523

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/2159

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaak tussen

Stichting Humanitas Huisvesting, te Rotterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder

(gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. J.V. de Kort en mr. J.H. van der Weide).

Procesverloop

Bij besluit van 22 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag om saneringssubsidie afgewezen.

Bij besluit van 31 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft hierop gereageerd.

Vanwege de coronamaatregelen heeft de zitting via een skype-beeldverbinding op 25 mei 2020 plaatsgevonden. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage. Die bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding

Eiseres is een toegelaten instelling, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet. Zij is in 2013 onder verscherpt toezicht gesteld door het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), de voorganger van de Autoriteit woningcorporaties (Aw), vooral vanwege een zeer zwakke financiële positie. Ook is zij onder bijzonder beheer gebracht bij de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). WSW is een onafhankelijke privaatrechtelijke stichting die leningen van corporaties kan borgen. Dat houdt in dat WSW garant staat voor de rente en aflossing van die leningen. Dit stelt corporaties in staat tegen gunstige rentetarieven en voorwaarden geld te lenen, waarmee zij hun volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen realiseren. Eiseres is aangesloten bij WSW en haar leningen zijn door WSW geborgd.

2.1.

In de periode van januari 2014 tot december 2016 is eiseres op verschillende manieren op zoek geweest naar een oplossing voor haar financiële problemen. Hierbij waren WSW en het CFV (later de Aw) betrokken. Een herstelplan dat eiseres in het jaar 2014 heeft opgesteld bood volgens hen onvoldoende zekerheid over de continuïteit van eiseres. Eiseres moest op verzoek van het CFV en WSW vervolgens een herstructureringsplan opstellen, waarbij zij verschillende scenario’s moest onderzoeken. Zij heeft op 2 maart 2017 een aanvraag om saneringssubsidie bij verweerder ingediend, zoals bedoeld in artikel 57, eerste lid, onder a, Woningwet. Hierin zijn - conform het verzoek van WSW en de Aw - drie verschillende scenario’s uitgewerkt, te weten zelfstandig voortbestaan, fusie, activa/passiva transacties. Eiseres geeft de voorkeur aan een fusie met een andere woningcorporatie. Om dit scenario te realiseren, heeft zij verweerder verzocht om een saneringssubsidie van € 116 miljoen. Eiseres heeft de aanvraag meerdere malen - al dan niet op verzoek van verweerder - aangevuld. WSW en de Aw hebben verschillende keren hun zienswijzen op het saneringsplan gegeven en zijn bij de totstandkoming van dat plan betrokken geweest.

2.2.

Op 2 juni 2017 hebben eiseres en Stichting Woonbron (Woonbron) een overeenkomst getekend, waarin zij de intentie hebben uitgesproken om een fusie te onderzoeken. Woonbron heeft op 10 augustus 2017 een definitief aanbod gedaan om tot een fusie met eiseres te komen. Naar aanleiding van een due dilligence onderzoek zijn de kasstromen van de activiteiten van eiseres geactualiseerd en is gebleken dat de door eiseres ingediende subsidieaanvraag niet toereikend is om een fusie met Woonbron tot stand te brengen. Op 11 augustus 2017 heeft eiseres haar subsidieaanvraag daarom gewijzigd en verweerder verzocht om een saneringssubsidie van € 130 miljoen.

2.3.

Verweerder heeft op 10 november 2017 aan eiseres het voornemen meegedeeld om de subsidieaanvraag af te wijzen, omdat de noodzaak van de saneringssubsidie voor het voorzetten van de door de gemeenten als noodzakelijk aangewezen diensten van algemeen economisch belang (DAEB) niet is komen vast te staan. Door een juridische fusie met Woonbron worden de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden namelijk verricht of voortgezet door Woonbron. WSW heeft als borger verder grote belangen bij die fusie en zal een faillissement van eiseres willen voorkomen en daarom bijdragen aan het realiseren van het fusieplan. Dit maakt dat verweerder het saneringsplan niet goedkeurt en de aanvraag zal afwijzen. In een overleg van 22 november 2017 tussen eiseres, Woonbron, WSW en verweerder heeft WSW inderdaad laten weten mee te zullen werken aan de fusie met Woonbron om zo de kosten voor sector het laagst te houden. Deze mededeling had zij al eerder gedaan aan verweerder in een bestuurlijk overleg van 17 november 2017. In het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag vervolgens afgewezen.

2.4.

Zowel eiseres als WSW hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Verweerder heeft het bezwaar van WSW niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet direct belanghebbend is bij de afwijzing van saneringssubsidie aan eiseres. WSW is namelijk alleen via een contractuele relatie met eiseres betrokken bij de sanering. In de uitspraak van 9 april 2020 heeft deze rechtbank het standpunt van verweerder onderschreven en het beroep dat WSW heeft ingesteld, ongegrond verklaard.^[1]Het bestreden besluit

3. Verweerder handhaaft de weigering om saneringssubsidie aan eiseres te verlenen. De reden daarvoor is dat op grond van artikel 112, eerste lid, onder a, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (Btiv) alleen subsidie kan worden verleend als naar het oordeel van verweerder een toegelaten instelling zonder die subsidie niet in staat is om de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Die situatie doet zich hier niet voor, omdat - al voordat het primaire besluit werd genomen - duidelijk was dat WSW zou bijdragen aan de sanering van eiseres om een faillissement te voorkomen. Als gevolg daarvan kan Woonbron de DAEB-werkzaamheden van eiseres voortzetten. Subsidieverlening is dus niet noodzakelijk. Hiertegen richt zich het beroep van eiseres.
Procesbelang

4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen belang meer heeft bij deze beroepsprocedure, omdat zij daarmee niet kan bereiken dat aan haar alsnog saneringssubsidie zal worden verleend. Op grond van artikel 57, eerste lid, onder a, van de Woningwet kan uitsluitend subsidie worden verleend als dat nodig is om de volkshuisvestelijke activiteiten van eiseres te verrichten of voort te zetten. Deze volkshuisvestelijke taken worden echter inmiddels door Woonbron verricht, en daar is geen saneringssubsidie voor nodig. Eiseres verricht geen volkshuisvestelijke taken meer en het voorkomen van een mogelijk faillissement van de stichting ter afwikkeling van de resterende schulden, is geen doel waar saneringssubsidie aan kan worden besteed. Het laten vloeien van subsidiegeld naar schuldeiser WSW is dat evenmin. Volgens verweerder ontbreekt daarom het procesbelang bij het beroep.

4.1.

De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder het besluit, om aan eiseres geen saneringssubsidie toe te kennen, op goede gronden heeft genomen Als gevolg van het primaire besluit heeft eiseres haar saneringsplan moeten aanpassen. Er heeft op 1 juli 2019 een juridische afsplitsing plaatsgevonden, waarbij eiseres is blijven bestaan, de Stichting Historisch Archief SHH is opgericht en het bezit en een deel van de leningenportefeuille van eiseres zijn overgedragen aan Woonbron. Eiseres is belast met de afhandeling van de overgebleven schulden. Zij heeft gesteld dat zij voor de gekozen juridische constructie extra kosten heeft moeten maken en daardoor schade heeft geleden. De rechtbank vindt dit niet onaannemelijk. Alleen al daarin schuilt het procesbelang van eiseres om het bestreden besluit door de bestuursrechter op rechtmatigheid te laten beoordelen.
Weigering op grond van artikel 111, vijfde lid, van het Btiv

5. Volgens eiseres heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het saneringsplan van eiseres ingevolge artikel 111, vijfde lid, van het Btiv een analyse moest bevatten van de bijdrage die WSW aan de sanering zou kunnen leveren. Eiseres vindt namelijk dat er van WSW als borger in het geheel geen bijdrage voor de sanering kan worden gevraagd, omdat WSW een andere functie heeft in het volkshuisvestelijk stelsel en geen gewone financier is. Een andere opvatting zou betekenen dat WSW altijd zou moeten bijspringen bij saneringen. Als het saneringsplan van eiseres al zo’n analyse had moeten bevatten, had verweerder dat eiseres tijdig moeten meedelen, zodat zij alsnog in die analyse had kunnen voorzien. Eiseres vindt dat verweerder haar het ontbreken van zo’n analyse niet mag tegenwerpen en vindt de besluitvorming daarom onzorgvuldig.

5.1.

Naar het oordeel van de rechtbank gaat dit betoog van eiseres uit van de onjuiste veronderstelling dat verweerder de aanvraag om saneringssubsidie van eiseres heeft afgewezen omdat deze op grond van artikel 111 van het Btiv niet compleet zou zijn geweest. De aanvraag is echter niet op deze formele grond afgewezen. Verweerder heeft eiseres in het voorgenomen besluit gewezen op een mogelijke bijdrage van WSW aan de sanering, omdat haar belang als borger bij het voorkomen van een faillissement van eiseres zeer groot is. Dat van eiseres verlangd kan worden uit te zoeken of WSW kan bijdragen, volgt volgens verweerder uit artikel 111, vijfde lid, van het Btiv en daarom heeft hij ter illustratie naar dit artikel verwezen. Eiseres heeft vervolgens ook in een analyse voorzien, omdat er op 17 en op 22 november 2017 overleggen hebben plaatsgevonden waarin WSW heeft toegezegd een bijdrage te zullen leveren aan de sanering als verweerder niet in de gevraagde saneringssubsidie zou voorzien. Verweerder heeft die toezegging vervolgens bij het primaire besluit betrokken en geconcludeerd dat door de bijdrage van WSW subsidieverlening aan eiseres niet meer noodzakelijk was om ervoor te zorgen dat de DAEB-werkzaamheden van eiseres zouden worden voortgezet. Daarmee is niet voldaan aan artikel 112, eerst lid, aanhef en onder a, van het Btiv. De weigering om aan eiseres saneringssubsidie te verlenen is dus, anders dan eiseres betoogt, niet (mede) gebaseerd op artikel 111, vijfde lid, van het Btiv, maar op artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv. De argumenten die eiseres in het kader de vermeende weigering op grond van artikel 111, vijfde lid, van het Btiv naar voren heeft gebracht, hoeven daarom niet te worden besproken.
Weigering op grond van artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv

6. Verweerder stelt zich volgens eiseres ten onrechte op het standpunt dat haar DAEB werkzaamheden ook zonder de saneringssubsidie kunnen worden verricht en worden voortgezet. Volgens eiseres is het namelijk niet de taak van WSW als borger om bij te dragen aan een sanering en is dit in strijd met het wettelijk stelsel van borging en sanering. Als WSW zou moeten bijdragen aan een sanering dan komt dat er volgens eiseres op neer dat WSW in alle gevallen waarin een woningcorporatie in financiële problemen raakt, zou moeten bijdragen. Dat volgt echter niet uit de Woningwet en is volgens eiseres in strijd met het wettelijk stelsel. Het was verder ook maar de vraag of WSW een bijdrage zou leveren aan de sanering van eiseres. Vanuit vennootschapsrechtelijk oogpunt is de nu gekozen constructie namelijk risicovol te noemen. Dit blijkt uit correspondentie van november 2018 tussen eiseres en WSW, waarin melding wordt gemaakt van verschillende knelpunten die moesten worden opgelost. Volgens eiseres blijkt daaruit dat er aanwijzingen waren dat de fusie met Woonbron niet zonder saneringssubsidie kon worden volbracht en dat verweerder subsidie had moeten verlenen.

6.1.

De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Weliswaar staat niet in de Woningwet dat bij een sanering ook WSW gevraagd zou kunnen worden om een bijdrage, maar de rechtbank ziet niet in waarom WSW als privaatrechtelijke instelling niet zou kunnen bijdragen aan de sanering, wanneer duidelijk is dat zij als borger belang heeft bij het voorkomen van een faillissement van een bij haar aangesloten instelling. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 1 juni 2015 aan de Tweede Kamer^[2]waarin de Minister met het oog op de wijziging van de Woningwet per 1 juli 2015 het volgende heeft geschreven:
“In lijn met de aanbeveling van de PEW^[3]om «van faillissement van corporaties een reële optie te maken» is de mogelijkheid van een faillissement opgenomen in de Herzieningswet. Het WSW [opmerking rechtbank: in haar rol als gemandateerd saneerder] kan derhalve besluiten niet te saneren. De betreffende corporatie zal dan failliet gaan. In dat geval zullen de financiers van geborgde leningen aanspraak kunnen doen op het WSW, terwijl financiers van ongeborgde leningen het risico lopen (een deel van) lening te moeten afschrijven, afhankelijk van de waarde van het onderpand. Daarnaast schrijft de wet voor dat de sanering is gericht op voortzetting van de DAEB-activiteiten in plaats van op de woningcorporatie zelf. Beide aspecten voorzien in een sterke prikkel om scherper te kijken naar de financiering, zowel aan de kant van corporaties als aan de kant van financiële instellingen.
[…]
Gegeven het privaatrechtelijke karakter van het WSW voorzie ik met de Herzieningswet waarin de verplichte sanering niet meer is opgenomen, juist een verbetering van het stelsel omdat het in de toekomst vaker zal kunnen voorkomen dat een corporatie niet gesaneerd wordt, maar er juist aanspraak zal komen op de borgingsvoorziening en het WSW daarmee ook risico loopt op zijn eigen vermogen. Ik wil graag eerst de ervaringen met deze aanpassingen binnen het stelsel opdoen, alvorens een fundamentele herziening te overwegen.”

6.2.

WSW is een financiële instelling. Het ligt gelet op de rol van WSW als borger in de rede om haar vooraf te vragen om bij te dragen aan een sanering om een mogelijk faillissement te voorkomen, omdat zij bij het faillissement van een deelnemer aangesproken zal worden als borger en om die reden belang heeft bij de beste financiële oplossing. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat verweerder gelet op het wettelijk stelsel niet bij zijn besluitvorming mag betrekken of WSW een bijdrage zal gaan verstrekken om faillissement te voorkomen. De bijdrage van WSW, als financiële instelling, verschilt voor zover hier van belang niet van de bijdrage van andere financiers, zoals banken.

6.3.

Vervolgens mag verweerder, als vaststaat dat een derde, in dit geval WSW, gaat bijdragen aan de oplossing, gelet op artikel 112, eerste lid, en onder a, van het Btiv concluderen dat een saneringsbijdrage niet nodig is. Immers, de DAEB-werkzaamheden, waarvoor subsidie verleend zou kunnen worden, kunnen zonder subsidie worden voortgezet. In zo’n geval is subsidieverlening dus niet noodzakelijk.

6.4.

De rechtbank stelt vast dat WSW in dit geval voorafgaand aan het primaire besluit duidelijk heeft gemaakt dat zij bij een weigering van subsidieverlening van verweerder aan de sanering zou bijdragen om een voor haar ongunstig uitpakkend faillissement van eiseres te voorkomen. Dit blijkt uit de verslagen van overleggen van 17 en 22 november 2017 en de daarna gemaakte afspraken die uiteindelijk ook hebben geleid tot de juridische afsplitsing van eiseres per 1 juli 2019, het oprichten van een nieuwe rechtspersoon en de overdracht van een deel van het vermogen van eiseres aan Woonbron. Hiermee is gerealiseerd dat de DAEB-werkzaamheden van eiseres door Woonbron zijn voortgezet. Verweerder heeft aan de toezeggingen van WSW om bij te dragen de conclusie mogen verbinden dat niet aan artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv werd voldaan en dat alleen al daarom verlening van saneringssubsidie niet aan de orde was.

6.5.

Het standpunt van eiseres dat ten tijde van het primaire besluit nog niet duidelijk was dat WSW daadwerkelijk zou gaan bijdragen aan de sanering en dat er dus een reële mogelijkheid bestond dat eiseres failliet zou gaan, kan de rechtbank niet volgen. De toezeggingen van WSW daarover zijn helder en verweerder hoefde niet te verwachten dat WSW, anders dan was toegezegd, toch zou afzien van een bijdrage aan de fusie. Dat verweerders vertrouwen in de WSW terecht was, blijkt verder uit het feit dat de juridische splitsing en de overdracht van het DAEB-bezit aan Woonbron ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Dat er zich tijdens het saneringstraject mogelijk knelpunten hebben voorgedaan, heeft dus niet tot een ander resultaat geleid. Partijen zijn er in geslaagd deze knelpunten op te lossen en de DAEB-activiteiten van eiseres zijn door Woonbron voortgezet. Dat verweerder zou hebben gekozen voor een riskante oplossing, is in het geheel niet gebleken. De rechtbank laat in het midden of een inschatting van het risico van een dergelijke oplossing had moeten leiden tot subsidieverlening.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Conclusie

7. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder saneringssubsidie aan eiseres heeft mogen weigeren, omdat niet is voldaan aan artikel 112, eerste lid, aanhef en onder a, van het Btiv. Dit maakt dat verweerder niet meer aan een evenredigheidstoets toekomt en ook niet aan een belangenafweging. De argumenten die eiseres daarover naar voren heeft gebracht, zijn dus niet relevant.

8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan op 30 juni 2020 door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. L.M. Reijnierse, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Woningwet (geldig vanaf 1 juli 2015)

Artikel 57

1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken:

a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of

b. ter tegemoetkoming in de kosten van hun werkzaamheden.

2 Onze Minister verleent ter uitvoering van het eerste lid geen garanties.

Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (Btiv)

Artikel 111

1. De aanvraag om een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet, door de toegelaten instelling die niet beschikt over de financiële middelen om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, gaat in elk geval vergezeld van:
[…]

5 Het saneringsplan omvat in elk geval:

[…]
c. de uitkomsten van overleg met personen en instanties die betrokken zijn bij de financiering of de werkzaamheden van de toegelaten instelling over het door hen financieel bijdragen aan de uitvoering van het saneringsplan en

Artikel 112

1. Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet:

a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten;

b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en

c. voor zover hij over voldoende middelen daarvoor beschikt als verkregen of te verkrijgen uit de bijdragen, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet.

2 De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten.

[…]