ECLI:NL:RBMNE:2020:2522

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 19/1572

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaak tussen

Stichting Woningstichting Geertruidenberg, te Geertruidenberg, eiseres

(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren),

de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder

(gemachtigden: mr. J. Bootsma, mr. J.V. de Kort en mr. J.H. van der Weide).

Procesverloop

In het besluit van 29 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de door eiseres ingediende aanvraag om saneringssubsidie deels toegewezen en deels afgewezen.

In het besluit van 31 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft hierop gereageerd.

Vanwege de coronamaatregelen heeft de zitting op 25 mei 2020 via een skype-beeldverbinding plaatsgevonden. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage. Die bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding

Eiseres is een toegelaten instelling, zoals omschreven in artikel 19 van de Woningwet. Vanaf 1999 heeft zij op grote schaal grondposities en zorgcomplexen aangekocht, die zij financierde met vreemd vermogen. Door de kredietcrisis raakte zij in grote financiële problemen, omdat haar leningenportefeuille te groot was in verhouding tot zowel haar activa als haar activiteiten. Eiseres heeft daarom op grond van artikel 71a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud) in 2012 voor het eerst een saneringsaanvraag ingediend bij het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV), dat toen belast was met de verlening van saneringssubsidies zoals bedoeld in artikel 71a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet (oud).

2.1.

Op 15 oktober 2012 is in Steunbesluit nr. 80 aan eiseres saneringssteun verleend in de vorm van een renteloos voorschot van € 21 miljoen op de door haar gevraagde saneringssubsidie. Het was de bedoeling dat andere corporaties de activa en passiva van eiseres zouden overnemen, zodat eiseres uit de financiële problemen zou geraken. Dat bleek echter niet mogelijk te zijn en daarom heeft eiseres het CFV opnieuw om saneringssteun gevraagd. Het CFV heeft op 24 juli 2013 in het Steunbesluit nr. 81 aan eiseres saneringssteun in de vorm van een renteloze lening van € 117,754 miljoen verleend, waarvan de eerder verleende € 21 miljoen onderdeel uitmaakt. Dit bedrag is later omgezet naar een saneringssubsidie. Tegen het einde van de vijf jaar durende saneringsperiode was eiseres er echter nog niet in geslaagd een oplossing te vinden voor haar financiële problemen en heeft zij op 25 november 2017 opnieuw om saneringssubsidie gevraagd. Daarover gaat deze uitspraak.

2.2.

Eiseres heeft in het bij de aanvraag overgelegde saneringsplan het 'puzzelmodel' als oplossing voor haar financiële problemen aan verweerder gepresenteerd. Dit puzzelmodel houdt - kort gezegd - in dat eiseres niet met één, maar met meerdere woningcorporaties in de regio West-Brabant fuseert. Haar woningbezit wordt opgeknipt in clusters. Elk cluster wordt, samen met een bij dat cluster passend deel van de leningenportefeuille, overgenomen door één van de overnemende woningcorporaties. Om de dan nog resterende schuld te kunnen voldoen, is aan verweerder een saneringssubsidie gevraagd ter hoogte van € 554,4 miljoen (en bij tegenvallende resultaten € 701,4 miljoen).
Het bestreden besluit

3. Verweerder heeft zich in het primaire besluit bereid verklaard om 55 procent van het door eiseres gevraagde bedrag aan saneringssubsidie toe te kennen, wat neerkomt op maximaal € 385,7 miljoen. Verweerder heeft de verschillende saneringsmogelijkheden bekeken en heeft net als eiseres de voorkeur voor het puzzelmodel uitgesproken. Hij is echter niet bereid om de gehele financiering van deze sanering voor zijn rekening te nemen, omdat het gevraagde bedrag te omvangrijk is en niet evenredig is in verhouding tot wat daarmee op het gebied van de volkshuisvesting kan worden bereikt. Eiseres is namelijk een relatief bescheiden woningcorporatie en het wegvallen van haar activiteiten zal alleen in de gemeente Geertruidenberg grote negatieve gevolgen hebben voor de volkshuisvesting. In de andere gemeenten waar eiseres actief is, zullen andere woningcorporaties in voldoende mate in sociale woningbouw kunnen blijven voorzien als daar het bezit van eiseres wegvalt. Ook vindt verweerder van belang dat het zorgvastgoed dat eiseres exploiteert voor de volkshuisvesting behouden blijft. Verweerder heeft daarom alleen gekeken naar het noodzakelijke DAEB (dienst van algemeen economisch belang)-bezit van eiseres in Geertruidenberg en het zorgvastgoed. Dat bestaat uit 960 reguliere woningen en 1.218 eenheden in het zorgvastgoed. Het is in het volkshuisvestelijk belang dat hiervoor subsidie wordt verleend. Het bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed omvat 55 procent van het totale bezit van eiseres en daarom heeft verweerder 55 procent van de voor de uitvoering van het puzzelmodel benodigde bedrag aan saneringssubsidie toegekend. De rest van het bedrag zal volgens verweerder door derden, die ook belang hebben bij de sanering, moeten worden betaald. Verweerder heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.

De rol van WSW

4. Voorafgaand aan deze besluitvorming heeft verweerder zienswijzen gevraagd aan onder andere de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). WSW is een onafhankelijke privaatrechtelijke stichting die leningen van corporaties kan borgen. Dat houdt in dat WSW garant staat voor de rente en aflossing van die leningen. Dit stelt corporaties in staat tegen gunstige rentetarieven en voorwaarden geld te lenen, waarmee zij hun volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen realiseren. Eiseres is aangesloten bij WSW en haar leningen zijn geborgd door WSW. Verweerder heeft WSW gevraagd welke mogelijkheden zij ziet om financieel bij te dragen aan de uitvoering van het puzzelmodel. WSW heeft verklaard dat zij daar als borger statutair geen mogelijkheden voor heeft en het ook niet haar taak als borger is om in de kosten van de sanering te voorzien.

4.1.

Omdat WSW echter voorzag dat zij als borger de derde was waar verweerder in het primaire besluit aan refereert, heeft ook zij bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Verweerder heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat WSW niet direct belanghebbende is bij de afwijzing of verlening van saneringssubsidie aan eiseres. WSW is namelijk alleen via haar contractuele relatie als borger betrokken bij de sanering. In de uitspraak van 9 april 2020 heeft deze rechtbank dit standpunt van verweerder onderschreven en het beroep van WSW ongegrond verklaard.^[1]Procesbelang

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres geen belang meer heeft bij deze beroepsprocedure, omdat zij daarmee niet kan bereiken dat aan haar alsnog méér subsidie zal worden verleend dan verweerder al heeft verleend. De combinatie van de subsidie en de bijdrage die WSW heeft gedaan, heeft er namelijk toe geleid dat alle volkshuisvestelijke taken van eiseres inmiddels aan de overnemende woningcorporaties zijn overgedragen. Eiseres is alleen nog belast met de afwikkeling van de overgebleven schulden en zij heeft geen volkshuisvestelijke taken meer. Het DAEB-bezit wordt nu geëxploiteerd door de overnemende toegelaten instellingen en daar is volgens verweerder geen subsidie meer voor nodig. Op grond van artikel 57 Woningwet kan aan eiseres dus volgens verweerder geen (aanvullende) subsidie meer worden verstrekt.

5.1.

De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. De rechtbank moet de vraag beantwoorden of verweerder het besluit, om aan eiseres niet het totale door haar aangevraagde bedrag aan saneringssubsidie toe te kennen maar slechts een deel daarvan, op goede gronden heeft genomen. Als gevolg van het primaire besluit heeft eiseres haar saneringsplan moeten aanpassen en heeft zij moeten kiezen voor een andere juridische constructie om het technisch mogelijk te maken dat WSW als borger ook zou kunnen bijdragen aan de sanering. Zij heeft gesteld dat zij voor de nu gekozen juridische constructie extra kosten heeft moeten maken en daardoor schade heeft geleden.
De rechtbank vindt dit niet onaannemelijk. Alleen al daarin schuilt het procesbelang van eiseres om het bestreden besluit door de bestuursrechter op rechtmatigheid te laten beoordelen.
Toepasselijk recht

6. Eiseres betoogt dat haar aanvraag had moet worden gezien als een aanvulling op de eerdere subsidieaanvraag die heeft geleid tot Besluit nr. 81 en dat deze aanvullende aanvraag op basis van overgangsrecht, dat is neergelegd in de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting,^[2]had moeten worden beoordeeld aan de hand van de Woningwet zoals deze luidde ten tijde van Besluit nr. 81. Eiseres voert daarvoor verschillende argumenten aan. Ten eerste stelt zij dat uit de formulering van Besluit nr. 81 blijkt dat de sanering die bij dat besluit is ingezet, een periode van tien jaar omvat en is opgeknipt in twee fases. In de eerste saneringsfase zou worden bezien of de bij Beluit nr. 81 verleende saneringssteun voldoende zou zijn om eiseres financieel aan de CFV-saneringsnorm te kunnen laten voldoen om haar daarna op te laten gaan in een kredietwaardige corporatie. Als dat niet haalbaar bleek te zijn, zou vóór 1 juli 2018 door middel van aanvullende maatregelen en/of een nieuw besluit tot toekenning van saneringssteun worden verzekerd dat eiseres binnen een daarop volgende termijn van vijf jaar aan de kredietwaardigheidseisen van WSW zou kunnen voldoen. Volgens eiseres is daarom sprake van een lopende sanering die onder het overgangsrecht moet vallen en die aan de hand van het oude recht beoordeeld moet worden.
Als de rechtbank haar op dit punt niet volgt, dan stelt zij zich op het standpunt dat haar aanvraag in elk geval materieel aan de hand van de Woningwet (oud) beoordeeld had moeten worden, omdat door de formulering van Besluit nr. 81, in het bijzonder onder 18 en h., bij eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het hier om een aanvullende aanvraag in een lopend saneringstraject gaat, dat onder hetzelfde regime beoordeeld zou worden als Besluit nr. 81.

6.1.

De hoofdregel is dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag het recht moet worden toegepast dat op dat moment geldt.^[3]De aanvraag van eiseres, die tot het bestreden besluit heeft geleid, dateert van 25 november 2017 en daarop is dus de herziene Woningwet van toepassing die sinds 1 juli 2015 geldt, tenzij het overgangsrecht anders bepaalt. Eiseres heeft gewezen op artikel III van de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, waarin het overgangsrecht is neergelegd. Dit overgangsrecht houdt - kort gezegd - in dat de oude Woningwet nog van toepassing is op aanvragen om subsidie die gedaan zijn vóór de herziening van de Woningwet en die op 1 juli 2015 in behandeling zijn. Dit overgangsrecht baat eiseres niet. De aanvraag van eiseres is namelijk niet vóór de herziening van de Woningwet ingediend en daarom is het overgangsrecht niet op haar aanvraag van toepassing. Ook het argument van eiseres dat haar aanvraag moet worden gezien als een aanvullende aanvraag in het kader van een lopende sanering en daarom toch onder de reikwijdte van het hiervoor genoemde overgangsrecht zou moeten vallen, slaagt niet. De tekst van artikel III biedt daarvoor namelijk geen aanknopingspunten en ook in de parlementaire geschiedenis is een uitzondering voor lopende saneringen, zoals die van eiseres, niet genoemd. Als het de bedoeling van de wetgever was geweest dat ook langer lopende saneringen onder de reikwijdte van het overgangsrecht zouden vallen, had niet alleen de tekst van het overgangsrecht anders moeten luiden, maar was het ook logisch geweest dat deze variant in de wetsgeschiedenis expliciet besproken was, omdat er op het moment van de inwerkingtreding van de herziene Woningwet naast de sanering van eiseres nog andere saneringen liepen.

6.2.

De omstandigheid dat in Besluit nr. 81 zelf de mogelijkheid wordt beschreven om na afloop van de saneringsperiode opnieuw een aanvraag om saneringssubsidie te doen, maakt ook niet dat deze nieuwe aanvraag materieel onder het oude rechtsregime beoordeeld had moet worden. De rechtbank leest in Besluit nr. 81 namelijk geen toezeggingen die erop wijzen dat het oude recht blijvend op de sanering van eiseres van toepassing is. In dat besluit staat uitsluitend vermeld dat er na de eerste periode van sanering mogelijk een nieuwe aanvraag zou moeten worden gedaan om saneringssteun. Dat is - anders dan eiseres betoogt - geen aanvullende aanvraag op de aanvraag waarop in Besluit nr. 81 is beslist, maar een nieuwe aanvraag om saneringssubsidie die moet worden beoordeeld aan de hand van het dan geldende recht. Met de verlening van ruim € 117 miljoen aan saneringssubsidie is bij Besluit nr. 81 volledig beslist op de toen voorliggende aanvraag. Daarmee is de besluitvorming op die aanvraag in zijn geheel afgerond. Het betoog van eiseres slaagt dus niet. Haar aanvraag moet worden beoordeeld aan de hand van de Woningwet zoals deze na 1 juli 2015 luidt.
Vertrouwensbeginsel

7. Eiseres stelt dat zij er op basis van Besluit nr. 81 op mocht vertrouwen dat gesaneerd zou worden tot de kredietwaardigheidsnorm van WSW en dat deze sanering geheel bekostigd zou worden met saneringssubsidie van het CFV. Eiseres wijst op de tekst van Besluit nr. 81 onder 18 en onder h:
“18. dat in dit saneringsplan na afloop van een saneringsperiode van vijf jaar WSG financieel aan de CFV-saneringsnorm zal voldoen en daarbij een goede uitgangspositie heeft om op te gaan in een kredietwaardige corporatie, dan wel door aanvullende maatregelen en/of een nieuw besluit tot toekenning van saneringssteun uiterlijk na het verstrijken van een daarop volgende termijn van vijf jaren aan de WSW kredietwaardigheidseisen voldoet;
[…]
h. dat vóór die datum wordt bezien of – conform overweging nr. 18 - een nieuw besluit tot saneringssteuntoekenning aan WSG noodzakelijk is om uiterlijk in een termijn van vijf jaar aan de WSW kredietwaardigheidseisen te voldoen;”
Volgens eiseres heeft het CFV daarmee in Besluit nr. 81 concrete, ondubbelzinnige, toezeggingen gedaan waaraan eiseres de rechtens te honoreren verwachting heeft kunnen ontlenen dat het CFV (nu dus verweerder) de eindafrekening van de sanering geheel voor zijn rekening zou nemen. Zij wijst daarbij ook naar uitlatingen die zijn gedaan in diverse saneringsoverleggen in 2013. Tijdens het saneringsoverleg van 18 juli 2013^[4]is bijvoorbeeld door de heer Vrijmoet (binnen het CFV verantwoordelijk voor de sanering van eiseres) gezegd dat "de periode van 10 jaar om op WSW normen te komen, als uitgangspunt, actief naar buiten gebracht wordt.”

7.1.

De stelling van eiseres komt er feitelijk op neer dat met Besluit nr. 81 het vertrouwen zou zijn gewekt dat elke volgende subsidieaanvraag, ongeacht de omvang van het aangevraagde bedrag, het juridische kader of de feitelijke omstandigheden, zou worden ingewilligd. Die stelling is onjuist. Besluit nr. 81 bevat zo’n concrete en ondubbelzinnige toezegging namelijk niet. Uit dat besluit blijkt dat het CFV zich heeft gerealiseerd dat het verleende subsidiebedrag van bijna € 118 miljoen mogelijk niet voldoende zou zijn om de financiële problemen bij eiseres het hoofd te bieden en dat na het verstrijken van de saneringsperiode van vijf jaar opnieuw gekeken zou moeten worden naar een oplossing om eiseres uit de financiële problemen halen. Dat betekent echter niet dat het CFV een blanco cheque heeft gegeven die erop neer zou komen dat een volgende aanvraag, voor welk bedrag dan ook, volledig ingewilligd zou worden. In Besluit nr. 81 wordt op een mogelijk nieuwe aanvraag inhoudelijk niet vooruit gelopen en het geeft ook zeker geen aanspraak op nieuwe subsidie ter hoogte van het bedrag waarom eiseres heeft verzocht. In Besluit nr. 81 kan niet worden gelezen dat er aanspraak zou bestaan op meer saneringssubsidie dan bij dat besluit toentertijd is verleend. Dat het CFV in de toekomst opnieuw saneringssubsidie zou gaan verlenen aan eiseres, blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook niet uit de door eiseres aangehaalde saneringsoverleggen. Voor zover eiseres daar al gesprekspartner bij was, bevatten die overleggen namelijk evenmin concrete en ondubbelzinnige toezeggingen die daarop duiden. Om aan te nemen dat het CFV saneringssteun heeft toegezegd voor zo’n groot bedrag als waar eiseres nu om heeft verzocht, is nodig dat een uitlating van het bevoegd gezag niet voor meerdere uitleg vatbaar is. Het door eiseres aangehaalde punt 18 en h. uit Besluit nr. 81 en de opmerkingen in de saneringsoverleggen beantwoorden daar niet aan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet. De aanvraag die nu voorligt moet beoordeeld worden als een nieuwe aanvraag en die moet voldoen aan de eisen van de ten tijde van het bestreden besluit geldende Woningwet.
“Alles-of-niets”- uitgangspunt bij evenredigheidstoets

8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat een gedeeltelijke inwilliging van haar aanvraag niet mogelijk is. Zij betoogt dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor (een beleidsregel die voorziet in) een evenredigheidstoets die verder strekt dan de enkele vraag óf saneringssubsidie moet worden verleend. De evenredigheidscorrectie die verweerder in zijn beleid heeft opgenomen, is volgens eiseres het gevolg van de uitspraak van de ABRvS van 28 september 2016.^[5]Volgens eiseres strekt die uitspraak echter niet verder dan dat verweerder moet beoordelen óf het verlenen van saneringssteun vanuit het oogpunt van het volkshuisvestelijk belang evenredig is met de daarmee te dienen doelen óf dat het niet-verlenen van die steun (met een mogelijk faillissement van de woningcorporatie tot gevolg) die doelen mogelijk beter dient. Deze evenredigheidscorrectie geeft invulling aan de wijze waarop de op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet bestaande bevoegdheid wordt uitgeoefend. Volgens eiseres bestaat er geen wettelijke grondslag voor beleidsregels die gaan over de hoogte van de sanering, omdat de mogelijkheid om gedeeltelijk subsidie te verlenen, niet in de wet zelf staat opgenomen. Als, zoals volgens eiseres hier het geval is, vaststaat dat faillissement van een woningcorporatie onwenselijk is, en partijen het erover eens zijn welke saneringsplan moet worden uitgevoerd, is verweerder volgens eiseres gehouden de daarvoor aangevraagde saneringssubsidie op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet volledig te verlenen.

8.1.

Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet geeft verweerder de bevoegdheid om aan toegelaten instellingen subsidies te verstrekken. Het gaat hier om een kan-bepaling die beslissingsruimte van verweerder uitdrukt. Uit artikel 112 , tweede lid, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 (Btiv) volgt verder dat de saneringssubsidie niet hoger is dan noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Verweerder heeft op dit punt beoordelingsruimte om vast te stellen hoeveel subsidie noodzakelijk is om de DAEB-werkzaamheden te verrichten of voort te zetten. Deze beoordelingsruimte strekt - anders dan eiseres betoogt - verder dan een “alles-of-niets”- scenario. Er is geen enkele aanwijzing dat artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet geen grondslag zou bieden voor een gedeeltelijke subsidieverlening, zoals hier aan de orde. In de parlementaire geschiedenis ziet de rechtbank juist aanwijzing voor het tegendeel, omdat daarin bij artikel 57 van de herziene Woningwet het volgende staat vermeld:
“13.6. Subsidieregels en heffingsregels
Voorgesteld wordt dat de voorschriften met betrekking tot de verstrekking van subsidies door de autoriteit voor activiteiten van toegelaten instellingen, zoals nu ook het geval is, worden vastgelegd in een AMvB en in beleidsregels. Het kan dan gaan om de voorwaarden waaronder recht ontstaat op subsidie, […] en de bepaling van de hoogte van de subsidie, en dergelijke. Eenzelfde lijn zal ook gaan gelden voor de verstrekking van saneringssubsidies. Door middel van nadere beleidsregels kan de autoriteit hier technische uitvoeringsvoorschriften aan verbinden.”^[6]De beleidsregels mogen dus bepalingen bevatten die gaan over de hoogte van de toe te kennen subsidie. De uitspraak van de ABRvS over de sanering van Vestia, waar eiseres naar verwijst, biedt geen grondslag voor de conclusie dat verweerder een aanvraag voor saneringssubsidie niet gedeeltelijk, evenredig aan het volkshuisvestelijke belang, zou kunnen toekennen. De rechtsvraag of artikel 57 van de Woningwet het toelaat om een subsidieaanvraag gedeeltelijk toe te kennen, is in die uitspraak niet beantwoord.

Het betoog van eiseres slaagt dus niet.

Sanering voor meer dan 55 procent

9. Eiseres betoogt dat het verlenen van 100 procent saneringssubsidie in dit geval evenredig is en dat verweerder dus het volledige bedrag aan saneringssubsidie aan haar had moeten verlenen. Zij wijst erop dat de colleges van burgemeester en wethouders van de andere gemeenten dan Geertruidenberg de DAEB-werkzaamheden van eiseres in hun gemeenten hebben aangemerkt als noodzakelijk DAEB-werkzaamheden. Het stond verweerder daarom niet vrij om die werkzaamheden niet te betrekken bij de subsidieverlening en alleen uit te gaan van de DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed.
Eiseres wijst er verder op dat volledige saneringssubsidie de beste oplossing is voor gehele sector. De andere woningcorporaties zullen namelijk hoe dan ook moeten betalen voor de sanering van eiseres, hetzij via de heffing van verweerder hetzij via obligo aan WSW. Bij het toekennen van volledige saneringssubsidie dreigde - anders dan nu -geen faillissement voor eiseres. Verweerder had moeten kiezen voor meer zekerheid, omdat niet duidelijk was dat WSW zou gaan bijdragen aan de sanering. Volgens eiseres heeft financiering van de sanering via heffingen grote voordelen boven het ophalen van obligo van WSW. Zij wijst erop dat het ophalen van obligo vooral zwakkere woningcorporaties met veel geborgde leningen treft. Daarnaast wijst zij erop dat WSW vanwege het feit dat zij fors moet bijdragen aan de sanering een lagere rating zou kunnen krijgen van rating agencies, wat weer een ongunstig gevolg heeft voor de kosten van financiering binnen de sector. Ook wijst eiseres erop dat de nu gekozen sanering niet mogelijk is bij een zuivere juridische splitsing en daarom kan zij alleen een juridische afsplitsing realiseren, wat haar, en daarmee indirect de andere woningcorporaties, € 11 miljoen extra kost. Verweerder had volgens eiseres in het belang van de volkshuisvesting een andere keuze moeten maken.

9.1.

Zoals al eerder in deze uitspraak is overwogen, is het aan verweerder om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 57, eerste lid, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet saneringssubsidie te verlenen als hij dat noodzakelijk vindt. Voor zover het betoog van eiseres erop neer komt dat verweerder gehouden was om in haar geval het totale gevraagde bedrag aan subsidie toe te kennen, slaagt dit betoog alleen al niet omdat de wet een dergelijke verplichting voor verweerder niet bevat. De rechtbank vat het betoog van eiseres dan ook zo op dat zij vindt dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om eiseres 55 procent van het gevraagde subsidiebedrag te verlenen.

9.2.

Ingevolge artikel 112, eerste lid, onder a, van het Btiv verleent verweerder alleen subsidie als naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de DAEB te kunnen verrichten of voortzetten. Ingevolge artikel 112, eerste lid, onder b, van het Btiv verleent verweerder alleen subsidie als het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten. De rechtbank stelt vast dat het laatst genoemde artikellid een verbijzondering is van het daaraan voorafgaande artikellid en dat daarmee een begrenzing wordt gegeven aan de DAEB waarvoor subsidie kan worden gegeven. Die begrenzing houdt in dat als het college van burgemeester en wethouders van een gemeente niet vindt dat het gaat om noodzakelijk DAEB-werkzaamheden, subsidie in het geheel niet verleend kan worden. Uit de begrenzing van het tweede lid volgt echter niet dat als gemeenten de DAEB-werkzaamheden in hun gemeente wel als noodzakelijk aanmerken, verweerder gehouden zou zijn om de aangevraagde saneringssubsidie op basis van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk geachte DAEB te verstrekken. Het is immers op grond van artikel 112, tweede lid, van het Btiv verweerder die de beoordeling maakt of saneringssubsidie noodzakelijk is om de werkzaamheden die behoren tot het DAEB te verrichten of voort te zetten en niet de colleges van burgemeesters en wethouders van de Nederlandse gemeenten. Verweerder heeft daarvoor dus een eigen afweging te maken, waarbij de zienswijzen van de gemeenten een rol spelen. Verweerder heeft dus terecht opgemerkt dat hij moet beoordelen in hoeverre de gevraagde subsidie bijdraagt aan het belang van de volkshuisvesting, en of de omvang van het gevraagde bedrag daarmee in verhouding staat.

9.3.

Verweerder heeft in het in het primaire besluit een analyse gemaakt van de mogelijke effecten van het wegvallen van de werkzaamheden van eiseres op de volkshuisvesting. In die analyse is bezien of het wegvallen van het woningaanbod van eiseres relatief eenvoudig door andere woningcorporaties kan worden opgevangen. Met uitzondering van de activiteiten in Geertruidenberg en het zorgvastgoed is dat volgens verweerder het geval en daarom vindt hij saneringssubsidie alleen noodzakelijk voor het behoud van de DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg en het zorgvastgoed. Dit standpunt heeft verweerder in bestreden besluit gehandhaafd. Eiseres heeft daartegenover geen feiten en omstandigheden gesteld die de conclusie rechtvaardigen dat het wegvallen van de DAEB-werkzaamheden van eiseres in de overige gemeenten niet door andere corporaties zou kunnen worden opgevangen en dat het behoud van dit vastgoed door eiseres noodzakelijk is voor de volkshuisvesting.
Nu vast is komen te staan dat de volkshuisvestingsbelangen buiten Geertruidenberg door andere toegelaten instellingen worden behartigd, heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten dat hij alleen saneringssubsidie wil verlenen voor het behoud van het DAEB-bezit in Geertruidenberg en het zorgvastgoed. Hij heeft vervolgens vastgesteld dat het aandeel van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden in Geertruidenberg (960 reguliere woningen) en het zorgvastgoed (1.218) 55 procent is van het totale bezit van eiseres op basis van de weging van verhuureenheden. Deze gegevens zijn niet betwist.

9.4.

Eiseres heeft voorts verschillende factoren naar voren gebracht die verweerder verder bij zijn beoordeling had moeten betrekken en die volgens haar toch hadden moeten leiden tot het verlenen van het volledige bedrag aan saneringssubsidie, omdat daarmee volgens haar het volkshuisvestelijk belang het meest gediend zou zijn. Eiseres miskent hiermee dat het zwaartepunt van de beoordeling van verweerder op grond van de wet- en regelgeving is of saneringssubsidie noodzakelijk is voor het verrichten of voortzetten van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en dat hij daarbij niet hoeft te kiezen voor wat het beste zou zijn voor eiseres, de borgingsmaatschappij of voor de (financiële huishouding van de) hele volkshuisvestelijke sector. Verweerder heeft in het primaire besluit het volkshuisvestelijk belang bij het verlenen van subsidie kenbaar afgewogen. Daarbij heeft hij betrokken dat het gevraagde subsidiebedrag enorm hoog is en zelfs de sanering van Vestia, dat veel DAEB-werkzaamheden in de grote steden verricht, ver te boven gaat. Verweerder heeft verder geconstateerd dat de DAEB-werkzaamheden van eiseres relatief beperkt zijn en dat verlening van de totale gevraagde som aan saneringssubsidie voor die beperkte werkzaamheden in Geertruidenberg en het behoud van het zorgvastgoed onevenredig is Verder heeft verweerder kenbaar in de afweging betrokken welke financiële gevolgen voor WSW als borger en voor (al dan niet bij WSW aangesloten) toegelaten instellingen er zijn in de verschillende scenario’s, zoals faillissement van WSG, doen van heffingen en ophalen van obligo. Gelet op wat hierover in de beslissing is overwogen en in het verweerschrift nog nader is toegelicht, is er geen reden voor het oordeel dat deze afweging onredelijk is.
Dat eiseres een andere oplossing voorstaat, waarbij voor haar andere belangen centraal staan, maakt de afweging die verweerder heeft gemaakt niet onredelijk en leidt er ook niet toe dat verweerder de door hem gemaakte afweging opnieuw zou moeten motiveren.
Het betoog van eiseres slaagt dus niet.
Het beroepschrift van WSW

10. Eiseres heeft het verwezen naar het beroepschrift dat WSW heeft ingediend in de hiervoor onder 4.1 genoemde beroepsprocedure, waarbij zij zelf heeft willen opkomen tegen de weigering om aan eiseres het totale gevraagde bedrag aan saneringssubsidie toe te kennen. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat de argumenten die WSW heeft aangevoerd in die procedure grote overlap vertonen met de argumenten die eiseres in deze procedure naar voren heeft gebracht. Die argumenten zijn in deze uitspraak al besproken. Daar waar WSW andere argumenten naar voren brengt, heeft verweerder terecht opgemerkt dat de normen waar WSW zich op beroept, niet strekken tot bescherming van de belangen van eiseres en dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de wegstaat aan vernietiging van het bestreden besluit vanwege de door WSW geformuleerde gronden waar eiseres naar verwijst. De rechtbank laat die gronden uit het beroepschrift van WSW die eiseres in deze procedure naar voren brengt dan ook verder buiten beschouwing.

11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan op 30 juni 2020 2020 door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P.J.M. Mol en mr. L.M. Reijnierse, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

BIJLAGE

Woningwet (oud)

Artikel 71a
1 Het fonds:

a. verstrekt subsidie aan toegelaten instellingen ter bevordering van de sanering van toegelaten instellingen die niet beschikken over de noodzakelijk te achten financiële middelen, of, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften, ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden van toegelaten instellingen,
[…]
Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvestingArtikel III

[…]

6. Op aanvragen om een subsidie als bedoeld in artikel 71a, eerste lid, onderdeel a, van de Woningwet zoals die laatstelijk luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel I van deze wet, die op dat tijdstip bij het fonds in behandeling zijn, beslist Onze Minister met toepassing van het voor dat tijdstip geldende recht. Artikel 59, tweede lid, van de Woningwet is niet van toepassing op die aanvragen.

Woningwet (geldig vanaf 1 juli 2015)Artikel 57

1. Onze Minister kan, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften, subsidies aan toegelaten instellingen verstrekken:

a. ter bevordering van de financiële sanering van toegelaten instellingen, indien bij een toegelaten instelling de financiële middelen ontbreken om haar werkzaamheden te kunnen voortzetten, en andere maatregelen harerzijds om aan die situatie een einde te maken niet mogelijk zijn, ontoereikend zijn gebleken of leiden tot het niet kunnen voortzetten van werkzaamheden als genoemd en bedoeld in het bepaalde bij en krachtens artikel 47, eerste lid, onderdelen a tot en met g, welke subsidies worden verstrekt op grond van plannen als bedoeld in artikel 29, eerste lid, tweede volzin, die Onze Minister heeft goedgekeurd, of

[…]

2 Onze Minister verleent ter uitvoering van het eerste lid geen garanties.

Artikel 58

1. De subsidie, bedoeld in artikel 57, eerste lid, wordt bekostigd uit de bijdragen, bedoeld in het tweede lid.

2 Elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, is over dat kalenderjaar een bijdrage aan Onze Minister verschuldigd. Onze Minister bepaalt de hoogte van de bijdrage overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur daaromtrent te geven voorschriften.
[…]

Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015

Artikel 112

1. Onze Minister verstrekt uitsluitend een subsidie als bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet:

a. indien naar zijn oordeel zonder die subsidie een toegelaten instelling niet in staat is om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te kunnen verrichten of voortzetten;

b. indien het verrichten of voortzetten van die werkzaamheden naar het oordeel van burgemeester en wethouders van de gemeenten waar zij worden verricht noodzakelijk is voor het in stand houden van voldoende woongelegenheden in die gemeenten, als bedoeld in artikel 47, eerste lid, onderdelen b en c, van de wet en

c. voor zover hij over voldoende middelen daarvoor beschikt als verkregen of te verkrijgen uit de bijdragen, bedoeld in artikel 58, tweede lid, van de wet.

2 De subsidie is niet hoger dan het bedrag dat naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om te waarborgen dat een toegelaten instelling na uitvoering van het saneringsplan over voldoende financiële middelen beschikt om de betrokken werkzaamheden die behoren tot de diensten van algemeen economisch belang te verrichten of voort te zetten.

[…]

Beleidsregels financiële sanering toegelaten instellingen 2018 bis (geldig per 24 juli 2018 t/m 28 februari 2019)

[…]

4. De door WSW te hanteren termijnen ten behoeve van de saneringsaanvraag en de beoordeling ervan

[…]

Indien voldaan wordt aan alle voorwaarden in artikel 112, eerste lid, Btiv, stelt de saneerder conform artikel 112, tweede lid, Btiv vast welk bedrag noodzakelijk is om – na uitvoering van het saneringsplan – de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden te kunnen verrichten of voort te zetten.

Hierbij moet de evenredigheid van de toekenning van het bedrag worden getoetst: rechtvaardigt het belang van de volkshuisvesting dat toegelaten instellingen dit bedrag door middel van een heffing betalen?

In de evenredigheidstoets moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. In ieder geval worden daarbij betrokken:

– dat de saneringssubsidie gericht dient te zijn op voortzetting van de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden; en

– de verhouding tussen de noodzakelijke DAEB-werkzaamheden en de overige werkzaamheden.

Daarnaast kunnen de volgende elementen een rol spelen (niet-limitatief):

– de bredere volkshuisvestelijke effecten;

– de mogelijke gevolgen indien geen saneringssubsidie wordt toegekend; en

– de omvang van de aangevraagde saneringssubsidie in relatie tot het volkshuisvestelijke belang van voortzetting van de DAEB werkzaamheden.

De saneerder kent de aanvraag voor subsidie toe indien hij concludeert dat aan alle voorwaarden is voldaan en de hoogte van het subsidiebedrag evenredig is. Indien de saneerder alles overwegende tot de conclusie komt dat de aanvraag om saneringssubsidie zou moeten worden afgewezen, maakt hij aan de toegelaten instelling het voornemen bekend dat hij de aanvraag om saneringssubsidie zal afwijzen en motiveert hij waarom hij tot dat oordeel is gekomen. De saneerder stelt daarbij de toegelaten instelling in de gelegenheid hierover een zienswijze in te dienen en de saneringsaanvraag (en zo nodig het saneringsplan) aan te passen. Indien de toegelaten instelling de saneringsaanvraag nader onderbouwt, maakt de saneerder op basis daarvan een nieuwe afweging en neemt een besluit.