ECLI:NL:RBMNE:2020:2118

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/3083

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: drs. C. van Oosten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Braxhoven).

Procesverloop

Op 20 november 2017 heeft eiser bij verweerder op grond van de Wet openbaarheid van

bestuur (Wob) een verzoek om openbaarmaking van informatie ingediend.

Bij besluit van 20 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder naar aanleiding eisers verzoek de gevraagde informatie gedeeltelijk openbaar gemaakt.

Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluiten beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst, om partijen in de gelegenheid te stellen in onderling overleg tot een beëindiging van het geschil te komen.

Partijen zijn niet tot een beëindiging van het geschil gekomen. Verweerder heeft de rechtbank schriftelijk geïnformeerd en een nader stuk overgelegd. Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd. Tevens heeft eiser verzocht om een nadere zitting.

De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Het Wob-verzoek en de besluitvorming

1. Op 20 november 2017 heeft eiser, in opdracht van de Utrechtse Stichting tegen Geluidsoverlast, bij verweerder op grond van de Wob een verzoek ingediend om een overzicht te verstrekken van alle meldingen/klachten die bij de gemeente Utrecht zijn binnengekomen en die een zaaknummer hebben beginnend met CHZ_KL-A14, CHZ_KLA-15, CHZ_KLA-16 en CHZ_KL-A17. Op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wob heeft eiser verweerder verzocht om de gevraagde informatie in de vorm van een Excel-document te verstrekken.

2. Verweerder heeft eiser vervolgens een Excel-bestand overgelegd met daarin een overzicht van de meldingen en klachten die in de jaren 2014 tot en met november 2017 bij de gemeente Utrecht zijn binnengekomen. Ter voorkoming van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer heeft verweerder de gegevens waarmee de melder of persoon bekend zouden worden ‘gelakt’ en alle cijfers in het document in de kolommen “Hoofdzaak omschrijving” en “Hoofdzaak globale locatie aanduiding” vervangen door een ‘X’. Deze cijfers zijn huisnummers en dus persoonsgegevens. Omdat het vanwege de grote omvang van het document ondoenlijk is om alle cijfers separaat te verwijderen, heeft verweerder ervoor gekozen alle cijfers te vervangen door een ‘X’. Verweerder heeft dit gedaan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.

3. In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat verweerder zodanig heeft geanonimiseerd dat het verstrekte bestand nauwelijks nog relevante informatie bevat. Zelfs de aanduiding ‘horeca’ is in bepaalde gevallen verwijderd. Tijdens de hoorzitting heeft eiser toegelicht dat hij niet geïnteresseerd is in de identiteit van de melders, doel is het voorwerp of de bron van het kabaal (de overlast) te achterhalen. Daarbij is het beroep van verweerder op bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten aanzien van horecazaken niet terecht en geldt daar het uitgangspunt van de Wob dat stukken openbaar moeten zijn.

Verder heeft eiser toegelicht dat het niet alleen gaat om horeca, maar ook om bepaalde gebieden met bijvoorbeeld studentenconcentraties waar andere bronnen van geluidshinder zijn.

4. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat aan het Wob-verzoek is voldaan en verklaart eisers bezwaar daarom ongegrond. Op grond van het huidige Wob-verzoek is een overzicht gegeven van alle bij de gemeente Utrecht ingekomen meldingen/klachten in alle soorten zaken met de door eiser opgegeven registratiecodes.

Bij een zogenoemde ‘query’ op basis van de door eiser opgegeven registratiecodes CHZ_KLA-14 tot en met -17 lukt het verweerder technisch niet om de kolom waarin de code ‘horeca’ staat zichtbaar te krijgen. Het systeem kent verder geen onderscheid tussen personen en bedrijven, zodat het ook niet mogelijk is om een ander overzicht te maken waarbij de bedrijfsgegevens gescheiden worden van de gegevens die zien op personen. Verweerder kan dus op basis van de door eiser in zijn Wob-verzoek genoemde codes niet de informatie verstrekken die eiser wil, althans niet in de door eiser gewenste vorm. Verweerder licht nog toe dat eiser aan de hand van een eerder Wob-verzoek alles heeft ontvangen waaraan de aanduiding ‘horeca’ in de systemen is toegevoegd en aan de hand van het voorliggende Wob-besluit alle registraties, horeca of anderszins aangeduid, over bedrijven en personen. Met de huidige inrichting van systemen kan het door eiser beoogde overzicht niet worden gemaakt. CHZ is een afkorting waarbij ‘HZ’ staat voor ‘HoofdZaak’ en ‘C’ voor codering en staat dus niet voor, zoals eiser veronderstelde, horeca.

Het geschil bij de rechtbank

5. Eiser voert aan dat uit het verstrekte Excel-bestand naast alle huisnummers ook minstens 1400 keer het woord ‘horeca’ is verwijderd. Door deze weglatingen is in veel gevallen niet meer te achterhalen dat het een klacht over een horecagelegenheid betreft, zodat het lijkt alsof er maar weinig over horeca wordt geklaagd. Eiser heeft het verstrekte Excel-bestand vergeleken met het bestand dat verweerder hem naar aanleiding van zijn eerdere Wob-verzoek heeft verstrekt. In laatstgenoemd bestand stond in de kolom ‘melding soort’ nog ‘horeca’ aangegeven. In het bestand dat verweerder nu aan eiser heeft verstrekt staan in die kolom echter nog slechts algemene aanduidingen als ‘gebouwen, bouw, milieu, huisvesting, brandveiligheid’. Dat er technische problemen zijn opgetreden bij de ‘datadump’, zoals verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld, acht eiser niet aannemelijk. Niet valt in te zien waarom de aanduiding ‘horeca’ in de kolom ‘melding soort’ verloren zou zijn gegaan bij het bewerken van een groot databestand. Verder had verweerder volgens de huisnummers niet hoeven te verwijderen voor zover zij zagen op horecagelegenheden, waarvan de privacy niet beschermd hoeft te worden. Volgens eiser is het niet ingewikkeld om de binnen Excel de opdracht uit te voeren om alle huisnummers door X te vervangen, behalve in die gevallen waarin in de kolom ‘melding soort’ is vermeld dat het om ‘horeca’ gaat.

6. Ter zitting is door partijen gesproken over de door eiser gewenste gegevens en de mogelijkheden van verweerder om met de huidige systemen middels een zoekslag, de “query”, aan de hand van zoektermen of registratiecodes een overzicht samen te stellen. Partijen hebben ter zitting afgesproken om te bekijken of in onderling overleg tot een beëindiging van het geschil kan worden gekomen.

7. Dit heeft geresulteerd in een door verweerder opgesteld nieuw overzicht. Hierin zijn bij klachten die betrekking hebben op (horeca)bedrijven de adresgegevens niet gelakt. Ook in dit overzicht zijn de klachten zelf gedeeltelijk gelakt, omdat deze informatie direct leidt naar degene die de klacht heeft ingediend of degene over wie wordt geklaagd. Verder heeft verweerder verwezen naar zijn standpunt ter zitting, dat het Wob-verzoek al vanaf het begin een verzoek is geweest een document te vervaardigen. Daartoe is verweerder op grond van de Wob niet gehouden. Verweerder heeft uit coulance de gevraagde gegevens alsnog in deze beroepsprocedure vervaardigd. Dit betreft volgens verweerderechter zeer grote inspanning die eenmalig vanuit een onverplichte bereidwilligheid is verricht.

8. Voor eiser is hiermee nog steeds niet voldaan aan het Wob-verzoek. In het laatste overzicht zijn weliswaar de adresgegevens van (horeca)bedrijven zichtbaar, maar daar staat tegenover dat de klachtdatum en in veel gevallen de aard van de klacht niet meer wordt vermeld. Het aantal klachten in het laatste overzicht over een bepaalde horecagelegenheid, doet eiser vermoeden dat er veel meer klachten zijn over die gelegenheid dan uit de eerdere overzichten valt op te maken.

Oordeel van de rechtbank

Onverplicht vervaardigen

9.1

Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning.^[1]Onder de definitie van ‘document’ in artikel 1, onder a, van de Wob vallen ook databestanden.^[2]

9.2

Uit de toelichting van verweerder begrijpt de rechtbank dat zich in databestanden van verweerder de door eiser gevraagde gegevens
meldingen/klachten die bij de gemeente Utrecht zijn binnengekomen en die een zaaknummer hebben beginnend met CHZ_KL-A14, CHZ_KLA-15, CHZ_KLA-16 en CHZ_KL-A17bevinden. Verder is de rechtbank duidelijk dat met een zoekterm een zoekopdracht of zogenoemde ‘query’ door verweerder kan worden uitgevoerd in de database, zodat bepaalde gegevens (
meldingen/klachtenmet zaak- of registratienummer
CHZ_KLA-15, CHZ_KLA-16e/of
CHZ_KL-A17) geselecteerd kunnen worden. De rechtbank maakt uit de uitleg van verweerder op dat het gaat om informatie, die tijdens normale werkzaamheden van de ambtenaren die met deze gegevens werken, zichtbaar is en bijvoorbeeld door middel van een schermafdruk verstrekt kan worden.

9.3

Naar het oordeel van de rechtbank is gelet op het voorgaande geen sprake geweest van vervaardigen van gegevens. De rechtbank volgt verweerder daarom niet in zijn standpunt dat hij gelet op het Wob-verzoek en de bij verweerder in de databestanden berustende gegevens niet gehouden was enig document te verstrekken, al dan niet in een overzicht. Immers, wanneer blijkt dat er binnen de reikwijdte van Wob-verzoek gegevens zichtbaar gemaakt kunnen worden in de databestanden die vervolgens bijvoorbeeld door middel van een schermafdruk verstrekt kunnen worden, kan vervolgens worden bezien wat daarvan openbaar gemaakt kan worden en in welke vorm. Verweerder heeft in dit geval, op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wob en gelet op het verzoek van eiser, gekozen voor het overzetten van de gevonden gegevens in een Excel-bestand. Dit onjuiste standpunt van verweerder in het primaire besluit en ter zitting heeft echter geen gevolgen voor het bestreden besluit. Immers, daarin heeft verweerder na de heroverweging in bezwaar, zijn standpunt uit het primaire besluit losgelaten en zich op het standpunt gesteld dat met het reeds verstrekte overzicht voldoende uitvoering was gegeven aan het Wob-verzoek. Of met het verstrekte overzicht gelet op het bepaalde in de Wob op een juiste wijze uitvoering is gegeven aan eisers verzoek zal de rechtbank hieronder beoordelen.

Is met de zoekslag en het overzicht voldoende recht gedaan aan het Wob-verzoek?

10.1

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het overzicht dat is verstrekt met het primaire besluit gelet op het bovenstaande in beginsel op een juiste wijze gevolg heeft gegeven aan het Wob-verzoek. Verweerder heeft met de door eiser gevraagde gegevens bezien welke gegevens in de beschikbare database konden worden gevonden. Verweerder heeft daarbij naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat gelet op de reikwijdte van het Wob-verzoek en de daarin door eiser zelf genoemde registratiecodes op een juiste wijze is gezocht naar gegevens waarvan verweerder moest beoordelen of en op welke wijze deze openbaar gemaakt kunnen worden.

10.2

De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat er ten onrechte door verweerder kolommen of gegevens zijn verwijderd waar het gaat om de toevoeging ‘horeca’, onvoldoende duidelijk is waar het horeca overlast betreft, of dat het verzoek te beperkt is opgevat omdat ook is beoogd gegevens te verkrijgen over overlast meldingen over concentratiegebieden van bijvoorbeeld studenten.

Gelet op de door eiser genoemde termen heeft verweerder op een juiste wijze in de database naar gegevens gezocht. Dat daarbij door de zoektermen andere door eiser gewenste gegevens ‘naar boven komen’ of ‘niet naar boven komen’, betekent niet dat verweerder niet op een juiste wijze heeft gezocht of dat verweerder bij het overzetten naar het Excel-bestand gegevens heeft weggelaten. Daarvoor heeft de rechtbank geen aanknopingspunten. De rechtbank acht aannemelijk dat wanneer de meldingen door middel van de registratiecodes worden opgevraagd uit de database, gegevens niet zichtbaar zijn die wel zichtbaar zijn als gegevens via een andere zoekwijze worden opgevraagd. De rechtbank vindt ook aannemelijk dat er in die zin beperkingen zitten aan het kunnen opvragen van een combinatie van gegevens.

10.3

Tot slot deelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat niet van verweerder gevergd kan worden de met de zoekslag binnen de reikwijdte van het Wob-verzoek opgevraagde gegevens handmatig aan te vullen met andere bij verweerder beschikbare gegevens over die meldingen/klachten. Dit betekent in eisers situatie dat sprake zou zijn van het vervaardigden van documenten als verweerder kolommen in het overzicht dat met de door eiser gevraagde gegevens ‘naar boven komt’ zou aanvullen met gegevens die hij moet verzamelen uit andere bestanden of die met andere zoekslagen bekend zouden kunnen worden. Daar is verweerder niet toe verplicht.^[3]

Het met het primaire besluit verstrekte overzicht

11.1

Dan is vervolgens de vraag of verweerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob openbaarmaking van gegevens op het openbaar gemaakte overzicht mocht weigeren.

11.2

Verweerder heeft gemotiveerd dat geweigerd is gegevens openbaar te maken waarmee de melder of de persoon waarover werd gemeld zou zijn te identificeren. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die personen heeft mogen weigeren.

11.3

Voor wat betreft de getallen in het overzicht, de huisnummers, heeft verweerder toegelicht dat gelet op de omvang van het overzicht is besloten zonder nadere beoordeling alle getallen in het document te vervangen door ‘X’. Het onderscheid tussen personen en bedrijven kent het systeem niet, zodat niet mogelijk is gebleken om een “ander” overzicht te maken waarbij bedrijfsgegevens gescheiden worden van gegevens die zien op personen.

11.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerder het besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. De rechtbank deelt weliswaar het standpunt van verweerder dat daar waar het getallen zijn die NAW-gegevens van personen betreffen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van die personen zwaarder gewicht toekomt dan het belang beoogt met openbaarmaking, maar dit geldt niet zonder meer voor zover het adresgegevens betreft van (horeca) bedrijven. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat en waarom daarmee inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van personen. De rechtbank begrijpt uit de toelichting van verweerder dat er niet een inhoudelijke beoordeling is geweest, maar dat de lakking van de cijfers heeft plaatsgevonden omdat een beoordeling een te vergaande handeling was voor verweerder. Gelet op de uitleg van verweerder en het in beroep vervaardigde overzicht, was het voor verweerder mogelijk met het overzicht dat bij het primaire besluit is verstrekt meer gegevens openbaar te maken, omdat al met de in het overzicht beschikbare gegevens duidelijk was dat die gegevens betrekking hadden op een (horeca)bedrijf. Hoewel de rechtbank begrijpt dat dit gelet op de omvang van het overzicht een grote inspanning van verweerder verlangt, is de rechtbank van oordeel dat verweerder daartoe gelet op de Wob en het verzoek wel gehouden was. De beroepsgrond van eiser slaagt. Wat dit betekent voor het beroep zal de rechtbank hieronder bespreken.

Conclusie

12. Uit het bovenstaande volgt dat verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd heeft toegelicht dat een juiste uitvoering is gegeven aan het Wob-verzoek door de uitgevoerde zoekslag en door de daarbij ‘naar boven gekomen’ gegevens om te zetten naar een Excel-bestand. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten dat verweerder moedwillig zoekmogelijkheden niet heeft benut, kolommen heeft weggelaten of andere dan in bovenstaande gegevens uit de bovengekomen gegevens heeft weggelaten in het overzicht. Wel heeft verweerder ten onrechte niet beoordeeld of er met de in het overzicht beschikbare gegevens getallen waren die duidelijk huisnummers van

(horeca)bedrijven waren.

Hierom is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd.

13.
De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit zal worden herroepen in zoverre hierbij is nagelaten de huisnummers van (horeca)bedrijven openbaar te maken. Omdat met het laatst overgelegde overzicht waarin onbetwist wél de huisnummers van (horeca)bedrijven zichtbaar zijn gemaakt het gebrek in het eerdere overzicht is hersteld, bepaalt de rechtbank dat verweerder dat overzicht op grond van de Wob openbaar moet maken. Hoewel eiser nog steeds een overzicht wenst waarin het aantal gegevens is teruggebracht tot de voor hem relevante informatie, was verweerder daar zoals eerder onder r.o. 10 is overwogen niet toe gehouden. Verweerder heeft alsnog de adresgegevens van (horeca)bedrijven met het overzicht openbaar gemaakt. Hierover heeft eiser verder ook geen inhoudelijke gronden aangevoerd. Verweerder heeft gelet op het verzoek met het in beroep aan eiser toegestuurde overzicht (alsnog) op een juiste wijze uitvoering gegeven aan de Wob.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

16. In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in beroep en/of hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders omdat de rechtbank het onderzoek op 31 oktober 2019 heeft gesloten en daarbij heeft bepaald dat binnen zes weken schriftelijk uitspraak wordt gedaan, welke datum ligt binnen de hierna bedoelde termijn van twee jaar. Er was op 31 oktober 2019 geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor eiser ook geen reden was daarover te klagen. Er is daarom aanleiding vanwege de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve te beoordelen of de redelijke termijn is overschreden en ambtshalve een vergoeding van immateriële schade toe te kennen.^[4]

17. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar. In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. In dit geval is het bezwaarschrift ontvangen op 22 februari 2018. Verweerder heeft de beslissing op bezwaar genomen op 2 juli 2018, dat is binnen het halve jaar. De behandeling van het beroep bij de rechtbank heeft langer geduurd dan anderhalf jaar. De rechtbank stelt vast dat de termijn van twee jaar op het moment dat deze uitspraak wordt gedaan is overschreden met (naar boven afgerond) vier maanden. Deze overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden is volledig aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Dat leidt tot een veroordeling ten laste van de Staat tot een bedrag van € 500,- (één maal € 500,-) aan immateriële schadevergoeding.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- herroept het primaire besluit en bepaalt dat het in beroep aan eiser toegezonden overzicht alsnog openbaar wordt gemaakt op de wijze zoals hiervoor in r.o. 13 is overwogen;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2
.625
,-,

- veroordeelt de Staat tot betaling aan eiser van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.

Deze uitspraak is gedaan op 9 juni 2020 door mr. V.E. van der Does, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.