Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/4032
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 december 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Federatie Nederlandse Vakbeweging, te Utrecht, verzoekster
(gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek),
en
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.H. Bisschoff).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam derde-partij] , te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. M.S. Kikkert.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoekster, om handhavend op te treden tegen derde-partij en tegen aan derde-partij gelieerde buitenlandse vennootschappen, afgewezen.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2019. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [A] , inspecteur bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B] , werkzaam bij FNV- Stichting VNB. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Deze procedure gaat over het verzoek om handhaving van verzoekster dat is gericht tegen de werkwijze van derde-partij en tegen de werkwijze van aan derde-partij gelieerde buitenlandse vennootschappen. Het verzoek dateert van 13 februari 2019. Verzoekster stelt dat het businessmodel van derde-partij en de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen is gebaseerd op het niet naleven van wet- en regelgeving in de transportsector. Het gaat er verzoekster in het bijzonder om dat de chauffeurs van derde-partij en van de buitenlandse vennootschappen hun normale wekelijkse rust van 45 uur ten onrechte in de cabine van de vrachtwagen doorbrengen en dat hun vrachtwagens niet zijn voorzien van behoorlijke slaapfaciliteiten. Verzoekster wil dat verweerder, als er een concrete overtreding op deze punten is geconstateerd, de vrachtwagens van derde-partij en de buitenlandse vennootschappen stilzet en een bevel staken arbeid oplegt. De handhavingsmiddelen die verweerder inzet, te weten boetes, volstaan volgens verzoekster niet en zijn niet aan te merken als ‘passend’ om doeltreffende naleving van het Unierecht te verzekeren.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Anders dan verzoekster wil, legt hij conform beleid geen bevel staken arbeid op als chauffeurs hun normale wekelijkse rusttijd in de cabine hebben doorgebracht, maar een boete. Ook treedt hij niet op tegen het genieten van de rusttijd in een vrachtwagen zonder ‘behoorlijke’ slaapfaciliteiten, omdat hiervoor geen wettelijke normering bestaat. Verweerder is naar aanleiding van het verzoek om handhaving wel een inspectieonderzoek gestart bij derde-partij en de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen.
Heeft verzoekster bezwaar gemaakt?
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Anders dan verzoekster wil, legt hij conform beleid geen bevel staken arbeid op als chauffeurs hun normale wekelijkse rusttijd in de cabine hebben doorgebracht, maar een boete. Ook treedt hij niet op tegen het genieten van de rusttijd in een vrachtwagen zonder ‘behoorlijke’ slaapfaciliteiten, omdat hiervoor geen wettelijke normering bestaat. Verweerder is naar aanleiding van het verzoek om handhaving wel een inspectieonderzoek gestart bij derde-partij en de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen.
Heeft verzoekster bezwaar gemaakt?
De eerste vraag die voorligt is of verzoekster bezwaar heeft gemaakt en of zij daarom belanghebbend is bij dit verzoek om een voorlopige voorziening. Derde-partij vindt van niet en betoogt dat het handhavingsverzoek is ingediend door Stichting VNB en dat deze stichting ook bezwaar heeft gemaakt. Verzoekster is een andere rechtspersoon dan de Stichting VNB en daarom is zij, volgens derde-partij, gelet op artikel 8:84, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet gerechtigd om een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen bij de rechtbank.
De voorzieningenrechter volgt derde-partij niet in dit standpunt. Uit het dossier volgt dat het verzoek om handhaving en de zienswijze zijn ingediend door FNV- Stichting VNB en ook als zodanig zijn ondertekend en zijn opgesteld op briefpapier van VNB en FNV. Vervolgens is een bezwaarschrift ingediend door de gemachtigde van verzoekster waarin staat ‘ (…) Tot mij wendde zich FNV middels de Stichting VNB. Cliënte (…)’. In het verzoek om een voorlopige voorziening staat vervolgens FNV genoemd als verzoekster. Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding om verzoekster niet aan te merken als (mede) indiener van het handhavingsverzoek en het bezwaarschrift. Dat verweerder, zoals verzoekster betoogt, in de correspondentie steeds Stichting VNB zou hebben aangeschreven - wat daar verder ook van zij -, maakt dit niet anders. Het voornemen en het primaire besluit zijn bovendien gericht aan FNV- Stichting VNB.
Is verzoekster belanghebbend bij het verzoek om handhaving en het bestreden besluit?
Is verzoekster belanghebbend bij het verzoek om handhaving en het bestreden besluit?
Derde-partij betoogt dat verzoekster door het besluit niet rechtstreeks in haar belang wordt geraakt, waarmee zij geen belanghebbende is en haar bezwaar niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard. Verzoekster heeft niet een eigen voldoende concreet en rechtstreeks belang volgens derde-partij. Verweerder had moeten vragen naar de statuten van verzoekster om te controleren of verzoekster een algemeen en collectief belang vertegenwoordigt. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan.
De voorzieningenrechter moet beoordelen of het bestreden besluit een beschikking is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen verzoekster bezwaar kan maken. In dat kader is relevant of verzoekster belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij haar verzoek om handhaving. Als zij geen belanghebbende is, is haar verzoek geen aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en moet verweerder haar bezwaar niet-ontvankelijk verklaren [1] en moet de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening alleen al daarom afwijzen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt [2] .
De voorzieningenrechter heeft de statuten van verzoekster opgevraagd en ingezien. Uit artikel 4, eerste lid, van de statuten blijkt dat verzoekster zich - onder andere - ten doel stelt het in stand houden en uitbouwen van een democratische samenleving, in welke de vrijheid van onderhandelen van de vakbeweging van werkenden en niet-werkenden is gewaarborgd. Verzoekster wil in het algemeen de materiele en immateriële belangen behartigen van werkende en niet-werkenden. Zij behartigt in het bijzonder de belangen van haar leden, georganiseerd in sectorale afdelingen en netwerken. Ter verwezenlijking van haar doelstellingen ziet zij het – onder andere - als haar taak om arbeidsomstandigheden die getuigen van respect voor de menselijke waardigheid te bevorderen. [3] Met het door verzoekster ingediende handhavingsverzoek beoogt verzoekster op te komen tegen de door haar gestelde slechte arbeidsomstandigheden van chauffeurs bij derde-partij en bij de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt [2] .
De voorzieningenrechter heeft de statuten van verzoekster opgevraagd en ingezien. Uit artikel 4, eerste lid, van de statuten blijkt dat verzoekster zich - onder andere - ten doel stelt het in stand houden en uitbouwen van een democratische samenleving, in welke de vrijheid van onderhandelen van de vakbeweging van werkenden en niet-werkenden is gewaarborgd. Verzoekster wil in het algemeen de materiele en immateriële belangen behartigen van werkende en niet-werkenden. Zij behartigt in het bijzonder de belangen van haar leden, georganiseerd in sectorale afdelingen en netwerken. Ter verwezenlijking van haar doelstellingen ziet zij het – onder andere - als haar taak om arbeidsomstandigheden die getuigen van respect voor de menselijke waardigheid te bevorderen. [3] Met het door verzoekster ingediende handhavingsverzoek beoogt verzoekster op te komen tegen de door haar gestelde slechte arbeidsomstandigheden van chauffeurs bij derde-partij en bij de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen.
7. Verzoekster heeft haar verzoek om handhaving niet alleen beperkt tot buitenlandse chauffeurs, maar heeft tijdens de zitting benadrukt dat zij ook opkomt voor de Nederlandse chauffeurs. De voorzieningenrechter sluit niet uit dat er werknemers zijn bij derde-partij die lid zijn van verzoekster. Het voeren van handhavingsprocedures zoals deze, waarbij verzoekster opkomt voor betere arbeidsomstandigheden in de transportsector, past bij de taak die verzoekster zichzelf blijkens haar statuten heeft gesteld. Hiermee behartigt zij naar het oordeel van de voorzieningenrechter namelijk in het bijzonder het collectieve belang van haar leden bij goede arbeidsomstandigheden in de hele sector.
8. Ook heeft verzoekster gewezen op internationale afspraken met de International Transport Workers’ Federation (ITF) die maken dat zij eveneens de belangen van buitenlandse vakbonden in Nederland behartigt. Het verzoek om handhaving van verzoekster ziet ook op de aan derde-partij in het buitenland gelieerde vennootschappen en verweerder heeft dat verzoek ook zo ruim opgevat. Verweerder heeft daarom ook onderzoek gedaan naar de aan derde-partij gelieerde buitenlandse vennootschappen. Dat de voorzieningenrechter de aan derde-partij gelieerde vennootschappen in dit stadium van de procedure niet als derde-partij heeft betrokken bij dit geschil, maakt niet dat het verzoek zich alleen zou richten op de werkwijze van de vennootschap in [plaatsnaam] , zoals derde-partij aanneemt. Het is de voorzieningenrechter namelijk niet helder of de aan derde-partij gelieerde vennootschappen een zelfstandig belang hebben bij het bestreden besluit of dat het gaat om een van derde-partij afgeleid belang dat derde-partij behartigt. Het strekt te ver om dit in het kader van dit verzoek om een voorlopige voorziening tot op de bodem uit te zoeken.
De voorzieningenrechter sluit vervolgens niet uit dat verzoekster via het ITF ook opkomt voor leden van buitenlandse vakbonden die in dienst zijn bij de aan derde-partij gelieerde vennootschappen, zodat verzoekster ook via die weg belanghebbend is bij het bestreden besluit en het verzoek om handhaving.
De voorzieningenrechter sluit vervolgens niet uit dat verzoekster via het ITF ook opkomt voor leden van buitenlandse vakbonden die in dienst zijn bij de aan derde-partij gelieerde vennootschappen, zodat verzoekster ook via die weg belanghebbend is bij het bestreden besluit en het verzoek om handhaving.
9. Gelet op wat er nu ligt, gaat de voorzieningenrechter er dus vooralsnog vanuit dat verzoekster belanghebbende is. Dit neemt niet weg dat dit in een eventuele bodemprocedure meer uitputtend kan worden beoordeeld. Eveneens kan dan worden bezien of aan derde-partij gelieerde vennootschappen zelfstandig als derde-partij moeten worden aangemerkt in dit geding.
Is er een bevoegd besluit genomen?
Is er een bevoegd besluit genomen?
10. Derde-partij betoogt dat de ondertekenaar van het bestreden besluit, inspecteur ILT, [C] , niet gemandateerd is om feitenmateriaal juridisch te vertalen naar een besluit, maar dat hij alleen bevoegd is om feitenmateriaal te verzamelen. Zij wijst op de portefeuilleverdeling in bijlage 1, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Organisatie- en mandaatbesluit Tijdelijke werkorganisatie Inspectie Leefomgeving en Transport. Alle juridische bevoegdheden worden volgens derde-partij uitgevoerd door de teams in portefeuille 2, Omgeving en Bestuur, en de feiten worden verzameld door de teams in portefeuille 3, Duurzaamheid en Opsporing. Het team […] , waarin [C] werkzaam is, is opgenomen in portefeuille 3 en dus is [C] volgens derde-partij niet bevoegd om het besluit tot handhaving te nemen.
11. De voorzieningenrechter volgt derde-partij niet in dit standpunt. Op grond van artikel 4, tweede lid, van het Organisatie- en mandaatbesluit tijdelijke werkorganisatie Inspectie Leefomgeving en Transport worden de aan de inspecteur-generaal gemandateerde bevoegdheden, die behoren bij de uitoefening van hun taken, eveneens in mandaat verleend aan onder andere de inspecteurs ILT. Verweerder heeft in een aanvullende brief toegelicht dat het team […] is belast met ‘handhaving’ en dat het nemen van een handhavingsbesluit tot de taken van dat team hoort. De inspecteurs werkzaam bij dat team kunnen dus ook in mandaat besluiten nemen, omdat dit behoort tot de uitoefening van hun taken. De voorzieningenrechter gaat er gelet op deze toelichting vanuit dat de inspecteurs ILT, die werkzaam zijn bij het team […] , bevoegd zijn om besluiten tot handhaving te nemen. De door derde-partij gemaakte bevoegdheidsverdeling berust namelijk niet op het mandaatsbesluit en wordt ook niet ondersteund door andere wet- of regelgeving. Uit het mandaatbesluit volgt immers niet dat de mandaatverlening van inspecteurs ILT wordt beperkt voor zover het ziet op het nemen van primaire besluiten, zoals bijvoorbeeld uit artikel 6 van Pro dit mandaatbesluit volgt dat de mandaatverlening van inspecteurs ILT wordt beperkt in die zin dat het niet mede omvat de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar. Die beperking zou bovendien niet nodig zijn als de bevoegdheidsverdeling zoals derde-partij die maakt zou gelden. Verweerder heeft verder toegelicht dat hij het door derde-partij gehanteerde onderscheid ook niet hanteert. Er is dus vooralsnog geen aanleiding om aan te nemen dat het besluit onbevoegd zou zijn genomen.
Bespreking van het verzoek
Bespreking van het verzoek
12. De voorzieningenrechter treft alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Verzoekster heeft in het verzoekschrift en tijdens de zitting toegelicht dat niet langer kan worden gewacht op de beslissing op bezwaar en dat de vrachtwagens van derde-partij moeten worden stilgezet, zolang de overtredingen niet ongedaan worden gemaakt. De veiligheid van de chauffeurs en andere weggebruikers (waaronder leden van verzoekster) kan niet langer worden gegarandeerd. De boetes die verweerder oplegt als chauffeurs de normale wekelijkse 45-uur rusttijd in hun vrachtwagen doorbrengen, zijn ontoereikend en ineffectief. De wagens moeten dus na vaststelling van de overtreding worden stilgezet, want dat werkt wel. Iedere dag is een extra kans op fatale ongelukken, zo stelt verzoekster.
13. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit dateert van 28 juni 2019 en dat verzoekster het verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend op 7 oktober 2019. Zij heeft hierover tijdens de zitting gezegd dat zij gewacht heeft met het indienen van haar verzoek omdat het zomervakantie was en omdat zij nog in overleg was met verweerder om tot een andere oplossing te komen dan het voeren van een juridische procedure. De voorzieningenrechter ziet, als de situatie zo dringend is als verzoekster stelt, hierin geen valide reden om te wachten met het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening. Zij vindt de lange duur tussen het bestreden besluit en het door verzoekster ingediende verzoek om voorlopige voorziening daarom afbreuk doen aan het door verzoekster gestelde spoedeisende belang.
Los daarvan heeft verzoekster het door haar gestelde spoedeisende belang niet concreet onderbouwd. Zij stelt dat een chauffeur die bij zijn vrachtwagen de normale wekelijkse rusttijd doorbrengt en die geen goede slaapfaciliteit in zijn cabine heeft, moet worden gezien als een chauffeur die helemaal niet uitgerust de weg op gaat en daarom een gevaar op de weg is. De voorzieningenrechter ziet dat met verweerder echter anders. Artikel 4, onderdeel f, van de Verordening (EG) 561/2006 [4] definieert rust als ‘iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd mag beschikken’. Sinds het arrest van het Hof van Justitie inzake Vaditrans van 20 december 2017 [5] is vast komen te staan dat de normale wekelijkse rusttijd van 45 uur niet in de cabine van het voertuig mag worden doorgebracht en verweerder stelt hierop te handhaven. Een overtreding op dit punt, is weliswaar reden tot handhaving, maar maakt nog niet dat ook moet worden aangenomen dat de chauffeur niet zijn normale wekelijkse rusttijd heeft genoten. Hij heeft immers wel een ononderbroken periode vrijelijk over zijn tijd mogen beschikken, waarmee aan de definitie van rust is voldaan. Illustratief voor de omvang van het begrip ‘rust’ vindt de voorzieningenrechter het door verweerder tijdens de zitting gegeven voorbeeld van de chauffeur die zijn normale wekelijkse rusttijd thuis heeft doorgebracht, maar wel tot diep in de nacht heeft feestgevierd. Deze chauffeur heeft ook zijn normale wekelijkse rusttijd genoten, hoewel vraagtekens gezet kunnen worden bij de wijze waarop de rust is vormgegeven. Echter hierover gaat verweerder in dit kader niet.
Dat een chauffeur die de normale wekelijkse rusttijd heeft doorgebracht in een slecht ingerichte cabine, evident een gevaar op de weg is, heeft verzoekster wel gesteld maar verder niet op enige manier concreet onderbouwd. De voorzieningenrechter ziet dat op basis van wat door partijen is aangedragen ook niet in. Gelet hierop is het verzoek in zoverre ook niet spoedeisend.
Los daarvan heeft verzoekster het door haar gestelde spoedeisende belang niet concreet onderbouwd. Zij stelt dat een chauffeur die bij zijn vrachtwagen de normale wekelijkse rusttijd doorbrengt en die geen goede slaapfaciliteit in zijn cabine heeft, moet worden gezien als een chauffeur die helemaal niet uitgerust de weg op gaat en daarom een gevaar op de weg is. De voorzieningenrechter ziet dat met verweerder echter anders. Artikel 4, onderdeel f, van de Verordening (EG) 561/2006 [4] definieert rust als ‘iedere ononderbroken periode waarin een bestuurder vrijelijk over zijn tijd mag beschikken’. Sinds het arrest van het Hof van Justitie inzake Vaditrans van 20 december 2017 [5] is vast komen te staan dat de normale wekelijkse rusttijd van 45 uur niet in de cabine van het voertuig mag worden doorgebracht en verweerder stelt hierop te handhaven. Een overtreding op dit punt, is weliswaar reden tot handhaving, maar maakt nog niet dat ook moet worden aangenomen dat de chauffeur niet zijn normale wekelijkse rusttijd heeft genoten. Hij heeft immers wel een ononderbroken periode vrijelijk over zijn tijd mogen beschikken, waarmee aan de definitie van rust is voldaan. Illustratief voor de omvang van het begrip ‘rust’ vindt de voorzieningenrechter het door verweerder tijdens de zitting gegeven voorbeeld van de chauffeur die zijn normale wekelijkse rusttijd thuis heeft doorgebracht, maar wel tot diep in de nacht heeft feestgevierd. Deze chauffeur heeft ook zijn normale wekelijkse rusttijd genoten, hoewel vraagtekens gezet kunnen worden bij de wijze waarop de rust is vormgegeven. Echter hierover gaat verweerder in dit kader niet.
Dat een chauffeur die de normale wekelijkse rusttijd heeft doorgebracht in een slecht ingerichte cabine, evident een gevaar op de weg is, heeft verzoekster wel gesteld maar verder niet op enige manier concreet onderbouwd. De voorzieningenrechter ziet dat op basis van wat door partijen is aangedragen ook niet in. Gelet hierop is het verzoek in zoverre ook niet spoedeisend.
14. Tijdens de zitting is gebleken dat het er verzoekster vooral om gaat dat verweerder de handhaving zoals die nu is anders vorm gaat geven en dat hij in plaats van het opleggen van boetes bij geconstateerde overtredingen zal grijpen naar het middel bevel staken arbeid, welk middel verzoekster meer effectief vindt. Nog afgezien van het antwoord op de vraag of een bevel staken arbeid volgens de wet- en regelgeving in dit geval mogelijk is en nog daargelaten het antwoord op de vraag of de boete wel passend is, gaat het hier om een structurele oplossing voor ‘cabinekamperen’ die verzoekster nastreeft. De voorlopige voorzieningenprocedure is er echter niet voor bedoeld om een andere manier van handhaven bij wijze van voorlopige maatregel alvast af te dwingen. Of verweerders manier van handhaving deugt en adequaat is, is een kwestie die in een eventueel bodemgeschil zal kunnen worden beantwoord. De gevraagde voorziening strekt voor nu dan ook te ver.
Conclusie
15. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2019.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.