Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 19/1544 en UTR 19/1619
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de meervoudige kamer van
12 november 2019 in de zaken tussen
Stichting De Faunabescherming, gevestigd in Amstelveen
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
Stichting Dierbaar Flevoland, gevestigd in Lelystad en
Stichting Fauna4Life, gevestigd in Amstelveen
(gemachtigde: M. Bouscholte)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Staatsbosbeheer
(gemachtigde: mr. A.J. Durville).
Procesverloop
Op 18 september 2018 hebben gedeputeerde staten aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om in de Oostvaardersplassen edelherten te doden met gebruikmaking van het geweer, tot een doelstand van 490 edelherten. De opdracht geldt tot 1 januari 2020.
Gedeputeerde staten hebben de bezwaren van Dierbaar Flevoland en Fauna4Life ongegrond verklaard op 6 maart 2019, en die van De Faunabescherming op 22 maart 2019. Zij hebben daartegen beroep ingesteld.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 12 november 2019, waar de gemachtigden van alle partijen aanwezig waren, samen met andere vertegenwoordigers en door partijen meegebrachte deskundigen. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank later op de dag uitspraak gedaan. Dit is daarvan de schriftelijke uitwerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de beslissingen op bezwaar van 6 maart 2019 en 22 maart 2019;
- voorziet zelf in de zaak en herroept de opdracht van 18 september 2018;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissingen op bezwaar;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- te vergoeden aan zowel De Faunabescherming als aan Dierbaar Flevoland en Fauna4Life;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van De Faunabescherming tot een bedrag van € 1.024,-.
Overwegingen
Inleiding
1. Het natuurgebied de Oostvaarderplassen is in de vorige eeuw ontstaan na de drooglegging van de Flevopolders. In de jaren 1990 zijn bewust heckrunderen, konikpaarden en edelherten geïntroduceerd – de grote grazers. Het gebied is heel vruchtbaar gebleken voor de grote grazers. De groep is gegroeid. In de winter van 2017-2018 is meer dan de helft van het aantal edelherten gestorven. Dit heeft destijds geleid tot maatschappelijke onrust.
2. Het oorspronkelijke uitgangspunt voor het beheer van de Oostvaardersplassen is dat de natuur zoveel mogelijk haar gang moet kunnen gaan. Sinds 2017 is de provincie Flevoland verantwoordelijk voor het gebied. De rechtbank heeft vandaag de opdracht van gedeputeerde staten beoordeeld om de populatie edelherten door afschot terug te brengen tot een aantal van 490. De vraag is of het oorspronkelijke uitgangspunt ‘Laat de natuur haar gang gaan’ nog houdbaar is. Horen dit soort pieken en dalen in de edelhertenstand erbij? Of klopt het wat gedeputeerde staten constateren, dat de groep edelherten het gebied uitgroeit en dat dit niet langer houdbaar is?
3. Er zijn nu nog ongeveer 1.500 edelherten in het gebied. De opdracht tot afschot is verleend tot een doelstand van 490 herten. Alle aanwezige partijen hebben het beste met het gebied voor. Zij verschillen van mening over de vraag hoe het gebied het beste beheerd kan worden.
De grondslag van de opdracht
4. Het geven van een opdracht tot het beperken van de omvang van een populatie mag, als dat nodig is vanwege één van de in de Wet natuurbescherming genoemde criteria, en als er geen andere bevredigende oplossing is. Gedeputeerde staten hebben aan de opdracht drie van deze noodzaakscriteria ten grondslag gelegd:
- het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats,
- het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren en
- de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
5. Voor de onderbouwing van het besluit verwijst de opdracht naar verschillende rapporten. De rechtbank benoemt daarvan met het oog op de verdere beoordeling:
- ‘Advies Beheer Oostvaardersplassen’ van de Externe begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen van april 2018 (het rapport van de commissie Van Geel) en
- ‘Effecten op wilde flora en fauna en natuurlijke habitats in de Oostvaardersplassen’ van Sweco van 31 oktober 2018 (het Sweco II-rapport).
Het rapport van de commissie Van Geel is een beleidsmatig stuk
6. Zowel De Faunabescherming als Dierbaar Flevoland en Fauna4Life voeren allereerst aan dat de noodzaak van de opdracht niet ecologisch onderbouwd is. Het rapport van de commissie Van Geel voldoet daarvoor niet. Partijen voeren dit aan voor alle drie de noodzaakscriteria. Gedeputeerde staten vinden dat het rapport van de commissie Van Geel wel degelijk de ecologische onderbouwing van de opdracht kan zijn. Zij wijzen erop dat de commissie Van Geel verschillende deskundigen en ecologische rapporten heeft geraadpleegd.
7. De rechtbank wijst op wat Pieter van Geel in het ‘woord vooraf’ bij het rapport schrijft:
“
Wij hebben niet geprobeerd het zoveelste deskundigenrapport over het gebied op te stellen. Ons advies schetst een samenhangend kader voor het beleid van de provincie. […]
Wij hebben niet geprobeerd het zoveelste deskundigenrapport over het gebied op te stellen. Ons advies schetst een samenhangend kader voor het beleid van de provincie. […]
De commissie hoopt dat het voorliggend advies de basis vormt voor een beleid dat sturing geeft aan het beheer van een bijzonder gebied in ons land en dat kan rekenen op een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak.”
8. De rechtbank oordeelt dat de noodzaakscriteria die ten grondslag liggen aan de opdracht ecologisch onderbouwd moeten zijn. Het zijn namelijk ecologische criteria. Het klopt dat de commissie Van Geel deskundigen heeft bevraagd en documenten heeft geraadpleegd, zoals het rapport van Sovon uit 2013 en de twee rapporten van ICMO, de International Commission on Management of the Oostvaardersplassen. Toch is het rapport van de commissie Van Geel zelf geen ecologisch deskundigenrapport. Het is een beleidsmatig stuk. De Faunabescherming en Dierbaar Flevoland en Fauna4Life hebben hier een terecht punt.
De doelstand van 490 edelherten heeft geen ecologische basis
9. De volgende vraag is welk deel van het besluit alleen is onderbouwd met het rapport van de commissie Van Geel.
10. De commissie Van Geel heeft een verkleining van het grazig gebied voorgesteld met 800 hectare. Dit gaat verder dan de verkleining die in 2015 als maatregel is opgenomen in het beheerplan voor het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen. De doelstand van 490 edelherten heeft de commissie Van Geel gebaseerd op deze verkleining met 800 hectare, uitgaande van een begrazingsdruk van 1,4 dier per hectare. Noch de verdergaande verkleining van het gebied, noch de gehanteerde begrazingsdruk is ergens anders onderbouwd dan in het rapport van de commissie Van Geel. Dat geldt dus ook voor de daarop gebaseerde doelstand. Op de zitting is dat bevestigd door gedeputeerde staten. De doelstand is daarom onvoldoende ecologisch onderbouwd.
11. Omdat de doelstand in het besluit is opgenomen, schiet de onderbouwing van de opdracht op dit punt al tekort. De doelstand heeft geen ecologische basis. De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of een populatieverkleining, los van de doelstand, nodig is en heeft daarbij naar de drie noodzaakscriteria gekeken die aan de opdracht ten grondslag zijn gelegd.
Het noodzaakscriterium van de bescherming van wilde flora en fauna en natuurlijke habitats
12. De vraag is of voldoende is aangetoond dat een populatieverkleining nodig is in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats. De bewijslast om de opdracht te onderbouwen rust op gedeputeerde staten. Zij hebben op dit punt wél een ecologische onderbouwing, namelijk het Sweco II-rapport.
13. Zowel De Faunabescherming als Dierbaar Flevoland en Fauna4Life voeren aan dat niet wordt voldaan aan dit noodzaakscriterium. De Faunabescherming voert daarnaast aan dat ten onrechte is nagelaten om de ‘nul-optie’ te onderzoeken, namelijk niet ingrijpen in de populatie edelherten maar wel alle maatregelen uitvoeren uit het beheerplan voor het Natura 2000-gebied uit 2015.
De ‘nul-optie’ had moeten worden onderzocht
14. Over de ‘nul-optie’ van De Faunabescherming overweegt de rechtbank het volgende. Op de zitting heeft de deskundige van gedeputeerde staten – die was betrokken bij het maken van het Sweco II-rapport – erkend dat die optie daarin niet is meegenomen. De gevolgen voor de wilde flora en fauna en de instandhouding van de natuurlijke habitats van het geheel uitvoeren van het beheerplan, zonder reset van de populatie grote grazers, zijn dus niet beschreven in het Sweco II-rapport.
15. Het beheerplan uit 2015 voor het Natura 2000-gebied beschrijft instandhoudingsmaatregelen voor het gebied. De reset van de grote grazers is daarin geen maatregel. Het beheerplan is opgesteld met het oog op de instandhoudingsdoelstellingen die voor het Natura 2000-gebied zijn aangewezen. Partijen zijn het erover eens dat bij de toepassing van dit noodzaakscriterium in ieder geval die instandhoudingsdoelstellingen moeten worden betrokken.
16. Vaststaat dat de maatregelen die in 2015 in het beheerplan zijn opgenomen deels zijn uitgevoerd, in uitvoering zijn of nog uitgevoerd moeten worden. De mogelijke positieve effecten daarvan voor de instandhouding van het gebied zijn niet beoordeeld. Dit had naar het oordeel van de rechtbank wel gemoeten om daarna op een logische manier de stap te kunnen zetten naar de vraag of een reset van de populatie grote grazers noodzakelijk is. Het Sweco II-rapport schiet op dit punt tekort.
Het rapport van [bioloog] tegenover dat van Sweco
17. Dierbaar Flevoland en Fauna4Life hebben om hun standpunt te onderbouwen een contra-expertise ingebracht, tegenover het Sweco II-rapport. Dat is het rapport ‘Ecologische beoordeling van het besluit van Gedeputeerde Staten van Flevoland om door afschot het aantal edelherten te reduceren als gevolg van een nieuw beleidskader voor het beheer van het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen’ van dr. [bioloog] van 10 oktober 2019. [bioloog] was als deskundige op de zitting aanwezig om zijn rapport toe te lichten. De rechtbank heeft de rapporten en de verschillen daartussen op de zitting besproken en overweegt hierover het volgende.
18. Sweco gaat uit van de noodzaak van vermindering van het aantal edelherten in het gebied, omdat de begrazingsdruk nu zo hoog is dat dit ten koste gaat van het voedsel en leefgebied van de planten, vogels en dieren in het gebied. Er wordt te veel gegraasd, waardoor ruig gras, struiken en riet verdwijnen.
19. [bioloog] erkent dat de begrazingsdruk is toegenomen en dat dit invloed heeft op de begroeiing, maar beschrijft in zijn rapport dat het verminderen van het aantal herten niet noodzakelijk is voor de bescherming van de andere planten, dieren en vogels in de Oostvaardersplassen. Hij verwijst naar de maatregelen in het Natura 2000-beheerplan voor het moerasdeel van het gebied, zoals de maatregelen voor de dynamiek van het waterpeil. Aan de andere kant wijst hij op het natuurlijk herstel van de natuur, waarbij er altijd pieken en dalen zullen zijn. De rechtbank constateert dat de redeneertrant van [bioloog] aansluit bij de maatregelen die het Natura 2000-beheerplan in het moeras voorstaat.
20. Het gaat hier om uitgebreide rapporten die ook op de zitting uitvoerig aan de orde zijn geweest en zijn toegelicht door hun opstellers. Dit alles heeft de rechtbank voor haar oordeel nodig gehad. In de kern komt het neer op de vraag wie wat heeft bewezen en bij wie de bal ligt. De rechtbank oordeelt dat Dierbaar Flevoland en Fauna4Life met het rapport van [bioloog] voldoende tegenover het Sweco II-rapport zetten. Daardoor zijn gedeputeerde staten weer aan zet en is een extra onderbouwing nodig van dit noodzaakscriterium.
De noodzaakscriterium van het voorkomen van onnodig lijden van de edelherten
21. De Faunabescherming en Dierbaar Flevoland en Fauna4Life voeren beide aan dat ook niet wordt voldaan aan het noodzaakscriterium van het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. Volgens hen is populatievermindering niet nodig om lijden van edelherten te voorkomen.
22. Op de zitting heeft de rechtbank aan gedeputeerde staten gevraagd waar en hoe in de besluiten is gemotiveerd dat aan dit noodzaakscriterium wordt voldaan. Gedeputeerde staten hebben in de beslissingen op bezwaar toegelicht wat de toegevoegde waarde is van de opdracht ten opzichte van de ontheffing uit 2015. Op de zitting is bevestigd dat het voorkomen van onnodig lijden verder niet specifiek is gemotiveerd, omdat het evident is dat dat nodig is. Gedeputeerde staten verwijzen in dat kader naar de wintersterfte in 2017-2018, toen de populatie meer dan gehalveerd is.
23. Hiertegenover staat opnieuw een uitgebreide onderbouwing in het rapport van [bioloog] , op de zitting aangevuld door prof. dr. [A] . De kern van hun betoog is dat massale sterfte een natuurlijk proces is.
24. De rechtbank oordeelt dat gedeputeerde staten dit noodzaakscriterium in het licht hiervan niet goed onderbouwd hebben. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de commissie Van Geel het alleen heeft over de beeldvorming van lijdende dieren en dus niet over daadwerkelijk lijden, en dat de Raad voor de Dieraangelegenheden alleen heeft beoordeeld of afvangen van edelherten vanuit het oogpunt van dierenwelzijn een alternatief is voor afschieten.
Het noodzaakscriterium van draagkracht van het gebied
25. Op de zitting hebben gedeputeerde staten toegelicht dat het derde noodzaakscriterium – de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden – aan de opdracht ten grondslag is gelegd, maar samenvalt met zowel het belang van de wilde flora en fauna en de instandhouding van de natuurlijke habitats, als met het voorkomen of bestrijden van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren. De rechtbank leidt daaruit af dat gedeputeerde staten het draagkracht-criterium niet als zelfstandige noodzaak aan de opdracht ten grondslag hebben gelegd en treft een zelfstandige onderbouwing daarvan ook niet aan. Omdat hiervoor is geoordeeld dat de twee andere noodzaakscriteria nu geen stand kunnen houden, valt daarom ook het criterium van de draagkracht weg.
Conclusie
26. De doelstand van 490 herten is ten onrechte niet ecologisch onderbouwd, en de ecologische onderbouwing van de drie noodzaakscriteria is niet voldoende. Daarom bespreekt de rechtbank niet meer of er andere bevredigende oplossingen zijn en wat
De Faunabescherming en Dierbaar Flevoland en Fauna4Life verder nog hebben aangevoerd. De alternatieven voor het afschot van edelherten zijn nu dus niet in beeld.
27. De beroepen zijn gegrond. De beslissingen op bezwaar zijn genomen in strijd met het motiveringsbeginsel uit artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.18 van de Wet natuurbescherming. De opdracht tot afschot kan dus niet in stand blijven.
28. De rechtbank heeft aan gedeputeerde staten gevraagd wat ze zouden doen als de opdracht van tafel gaat. Zij wensen in dat geval de mogelijkheid te krijgen om de gebreken in (de onderbouwing van) de opdracht te herstellen. De rechtbank geeft die mogelijkheid echter niet. De opdracht loopt tot 1 januari 2020 en het is nu half november 2019. De aard van de gebreken is zodanig dat het niet realistisch is dat zij binnen anderhalve maand hersteld kunnen zijn, dat alle partijen daarop kunnen reageren en dat de rechtbank er dan nog een oordeel over kan geven. Een andere mogelijkheid zou zijn geweest dat de rechtbank zelf een deskundige benoemt. Ook daar is geen tijd voor.
29. Daarom vernietigt de rechtbank de beslissingen op bezwaar van 6 maart 2019 en 22 maart 2019 en herroept zij de opdracht tot afschot. Dat betekent dat de opdracht is vervallen. Er mogen dus geen edelherten meer worden afgeschoten op grond van die opdracht. Voor nu is nog wel geldig de ontheffing uit 2015, die is afgegeven met als doel zieke en lijdende dieren af te schieten.
30. De rechtbank maakt hiermee geen keuze voor het beheer of beleid van de Oostvaardersplassen. Misschien kan met de maatregelen uit het Natura 2000-beheerplan worden volstaan, of misschien zijn er toch andere maatregelen nodig.
31. Er zijn tot vandaag al veel herten op grond van de nu vernietigde opdracht afgeschoten. Dat valt niet terug te draaien.
Kosten en hoger beroep
32. Omdat zowel De Faunabescherming als Dierbaar Flevoland en Fauna4Life gelijk krijgen, krijgen zij hun griffierecht vergoed. De Faunabescherming krijgt daarnaast de advocaatkosten voor de beroepsprocedure vergoed, die worden vastgesteld op € 1.024,-
(2 punten op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht).
33. De rechtbank heeft partijen gewezen op de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen tegen deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en
mr. K. de Meulder, leden, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van het proces-verbaal van de uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.