Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/2780-T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: P. van Gils, directeur),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: G.A.M. Bellomo).
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten.
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Houten.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op haar
aanvraag van 25 juli 2014 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van drie
bouwwerken (hekwerk, keerwand en waterbufferbassin), het gebruik van gronden of
bouwwerken in strijd met de beheersverordening en het veranderen of veranderen van de
werking van een deel van de inrichting.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een
verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna:
StAB) heeft een deskundigenverslag uitgebracht. Eiseres en verweerder hebben op dit
verslag van 26 juni 2018 gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2019. Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde en drs. [A] (procesmanager vergunningen). Namens verweerder zijn verschenen de gemachtigde, [B] en [C] , allen werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD). Namens de StAB hebben
ing. [D] en mr. drs. [E] de zitting bijgewoond.
Overwegingen
1.1
De inrichting van [eiseres] B.V. (hierna: de inrichting) is gevestigd aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Binnen de inrichting worden diverse (gevaarlijke) afval-, bouw- grond- en hulpstoffen op- en overgeslagen en/of bewerkt met als hoofddoel deze af te zetten voor nuttige toepassing. De be- en/of verwerking van de afvalstromen kan bestaan uit het:
• breken en/of zeven met een breek/zeefinstallatie;
• shredderen/versnipperen met een shredder/versnipperaar;
• sorteren en/of zeven met een sorteer-/zeefinstallatie;
• immobiliseren met een immobilisatie-installatie (nieuwe activiteit).
1.2
Op 25 juli 2014 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het uitbreiden van de inrichting. In hoofdlijnen gaat het om het uitbreiden van het aantal Euralcodes per al vergunde afvalstroom, het uitbreiden van de be- en verwerkingsmethoden per al vergunde afvalstroom en het accepteren en eventueel be- en/of verwerken van nog niet eerder vergunde afvalstromen. De inrichting wordt daarvoor onder andere aan de oostzijde uitgebreid met circa 6.250 m2 waarvan 4.500 m2 voor opslag. De maximale totale jaarcapaciteit van acceptatie van afvalstoffen in de inrichting blijft ongewijzigd.
1.3
Verweerder heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van drie bouwwerken (hekwerk, keerwand en waterbufferbassin), het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met de beheersverordening en het veranderen of veranderen van de werking van een deel van de inrichting. Aan deze vergunning heeft verweerder een groot aantal (milieu)voorschriften verbonden. In het besluit waarbij de vergunning is verleend heeft verweerder ook een lijst opgenomen van een aantal afvalstoffen die met bepaalde EURAL-codes gemengd mogen worden én een lijst van afvalstromen die niet met elkaar gemengd mogen worden. De aanvraag om de afvalstroom AVI bodemas te mogen verwerken door te immobiliseren heeft verweerder in het besluit geweigerd.
Beroepsgronden in hoofdlijnen
2. Eiseres is het eens met de vergunde activiteiten maar vindt dat verweerder te snel is overgegaan tot het weigeren van een aantal aangevraagde activiteiten. Het had voor de hand gelegen dat verweerder haar in de gelegenheid had gesteld haar aanvraag nogmaals aan te vullen of te wijzigen. Eiseres is ook van mening dat verweerder met het stellen van een aantal milieuvoorschriften de grondslag van de aanvraag heeft verlaten en dat daarom sprake is van een impliciete weigering dan wel een onzorgvuldige en/of ondeugdelijke motivering van de vergunning. De inhoudelijke beroepsgronden van eiseres zien vooral op verweerders weigering om vergunning te verlenen voor het immobiliseren van AVI-bodemas en het mengen van een aantal afvalstromen. De rechtbank zal de beroepsgronden hieronder, vanaf rechtsoverweging 4.1, beoordelen en daarbij ook het advies van de StAB meenemen.
Landelijk afvalbeheerplan (LAP)
3. Het bestreden besluit is genomen, terwijl het LAP2 van toepassing was. Inmiddels is op 28 november 2017 het LAP3 vastgesteld (Staatscourant 2017, nr. 68028) en in werking getreden op 28 december 2017. Tijdens de zitting is al aan partijen meegedeeld dat de rechtbank moet toetsen aan het recht zoals dat van toepassing was op het moment dat verweerder het bestreden besluit nam (de zogenoemde ex tunc toetsing). Dat betekent dat de rechtbank bij haar beoordeling uitgaat van het LAP2.
Artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
4.1
Eiseres voert aan dat verweerder in strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld door haar niet in de gelegenheid te stellen om de aanvraag aan te vullen en evenmin duidelijk te vermelden welke gegevens volgens verweerder dan precies nodig zijn. Eiseres is van mening dat de aanvraag volledig en afdoende is om de activiteiten te vergunnen. Indien de rechtbank tot de conclusie komt, dat de aanvraag op een aantal onderdelen onduidelijk en/of onvolledig is, dan verzoekt eiseres de mogelijkheden te onderzoeken of de activiteiten alsnog positief, eventueel onder het stellen van (sturings)voorschriften, vergund kunnen worden.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres in eerste instantie op zijn verzoek de aanvraag heeft aangevuld. Daarna was eiseres niet meer bereid om aanvullingen in te dienen maar heeft zij door middel van e-mailberichten en een ingebrekestelling wegens niet tijdig beslissen juist aangedrongen op een snelle besluitvorming. Verweerder heeft daarom positief besloten op de onderdelen van de aanvraag die volledig en vergunbaar waren. Het alternatief was het weigeren van de hele aanvraag en dat vond verweerder gelet op de lange procedure niet reëel.
4.3
Uit artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb volgt dat, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. In dit geval heeft verweerder eiseres tweemaal in de gelegenheid gesteld haar aanvraag aan te vullen en eiseres heeft haar aanvraag daarop ook aangevuld. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder er niet in redelijkheid vanuit heeft kunnen gaan dat de uiteindelijk verstrekte gegevens en bescheiden voldoende waren voor de beoordeling van de aanvraag en de voorbereiding van de beschikking. Dat eiseres liever de aanvraag nogmaals had aangevuld of aangepast in plaats van op onderdelen een weigering te ontvangen, is begrijpelijk. Maar dat is iets anders dan het bestaan van een wettelijke plicht voor verweerder om eiseres nogmaals in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te vullen. De rechtbank wijst er in dat verband nog op dat eiseres haar aanvraag ook zelf na het ontvangen van de ontwerpbeschikking had kunnen aanvullen of wijzigen maar ervoor heeft gekozen dat niet te doen. De rechtbank komt tot de conclusie dat de aanvraag voldoende informatie bevatte voor een beoordeling van de gevolgen van de aangevraagde activiteiten voor de fysieke leefomgeving. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Vergunningvoorschrift 3.2.1 (gewijzigde aantallen shredderen en sorteerlijn)
5.1
1 Vergunningvoorschrift 3.2.1 regelt kort gezegd de toegestane maximale hoeveelheid van de te verwerken afvalstoffen binnen de inrichting. Voor het shredderen van houtachtige afvalstoffen is een maximale hoeveelheid van 20.000 ton/jaar opgenomen en voor het sorteren van bouw- en sloopafval een maximale hoeveelheid van 100.000 ton/jaar.
5.2
Eiseres voert aan dat verweerder in dit voorschrift is uitgegaan van verkeerde verwerkingshoeveelheden. Uit de vervangende set van de aanvraag, die eiseres op
24 december 2015 in het omgevingsloket online heeft ingediend, blijkt dat voor de shredderinstallatie een verwerkingscapaciteit van 120.000 ton/jaar wordt aangevraagd en een verwerkingscapaciteit van 125.000 ton/jaar voor de sorteerlijn. Verweerder heeft deze hoeveelheden ten onrechte niet als uitgangspunt genomen. Eiseres wijst erop dat in de milieutechnische onderzoeken is gerekend met aanzienlijk hogere capaciteiten en dat hieruit blijkt dat geen onaanvaardbare hinder voor de omgeving ontstaat. Verweerder had de aangevraagde hoeveelheden van 120.000 en 125.000 dus gewoon kunnen en moeten vergunnen.
5.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor hem absoluut niet duidelijk was dat de aangevraagde hoeveelheden in de vervangende set waren gewijzigd. Eiseres heeft de wijziging niet gecommuniceerd en de verandering van hoeveelheden slechts in een voetnoot, met een kleiner lettertype, opgenomen. Op deze manier is de kans zeer groot dat het bevoegd gezag de wijziging over het hoofd ziet en de gevraagde activiteit niet (inhoudelijk) beoordeelt, wat niet de bedoeling kan zijn. Verweerder is ook van mening dat eiseres geen wetenschappelijke onderbouwing heeft gegeven voor een te verwaarlozen geluid- en stofemissie van de uitbreiding van de verwerkingscapaciteit. Zonder een achterliggend onderzoeksrapport van de gevolgen van de uitbreiding voor stof, geluid en lucht kan verweerder niet beoordelen of de hogere hoeveelheden vergunbaar zijn.
5.4
De rechtbank stelt vast dat, los van de vraag op welk moment de gewijzigde aantallen precies zijn ingediend en of de manier waarop dit is gebeurd door de beugel kan, eiseres in haar zienswijze op het ontwerp-besluit heeft opgemerkt dat het aantal tonnen in de tabel van voorschrift 3.2.1 onjuist is en heeft verzocht het voorschrift aan te passen. Verweerder heeft hierover geen duidelijkheid van eiseres gevraagd maar hij is in de beantwoording van de zienswijze uitgegaan van de aanvraag van 25 juli 2014 en heeft daar zijn besluitvorming op gebaseerd. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder echter navraag moeten doen bij eiseres over de gewijzigde hoeveelheden. Verweerder betwist immers niet de ontvangst van de vervangende set van de aanvraag op 24 december 2015 en wist ook dat de aanvraag al meerdere keren op onderdelen was gewijzigd en aangevuld. De zorgvuldigheid verlangt dat verweerder onder die omstandigheden contact opneemt met eiseres, vóórdat hij een definitief besluit neemt en zich dus niet alleen baseert op de eerste versie van de aanvraag. Verweerder had zich moeten laten informeren door eiseres en had vervolgens inhoudelijk op de gewijzigde hoeveelheden moeten beslissen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat voorschrift 3.2.1 in het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet toereikend is gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal na haar bespreking van de overige beroepsgronden beoordelen welke consequenties zij hieraan verbindt.
AVI-bodemas
6.1
Eiseres is het er niet mee eens dat haar verzoek om de afvalstroom AVI-bodemas te mogen verwerken door te immobiliseren, is geweigerd. Zij stelt dat uit Sectorplan 20 AVI-bodemas van het LAP2 blijkt dat het immobiliseren zoals zij dat heeft aangevraagd voldoet aan de minimumstandaard. In de aanvraag heeft zij beschreven uit welke onderdelen de verschillende installaties zijn opgebouwd en hoe deze afvalstroom als aparte partij wordt verwerkt. Als verweerder hier vragen over had, had hij eiseres in de gelegenheid moeten stellen extra informatie aan te leveren. Uit Sectorplan 20 blijkt dat het thermisch behandelen van AVI-bodemas niet noodzakelijk is. Verweerders vrees voor contaminatie is volgens eiseres ongegrond omdat de breekzeefinstallatie, de immobilisatie-installatie en de mobiele installaties tussen de bewerking van verschillende stromen door, schoon worden gemaakt. Omdat eiseres altijd samenwerkt met een intermediair die beschikt over een certificaat op basis van de van toepassing zijnde Beoordelingsrichtlijn (BRL), is zij van mening dat het ontbreken van een BRL-certificaat voor haar inrichting geen reden is om het immobiliseren van AVI-bodemas te weigeren.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag niet voorziet in een installatie die geschikt is om AVI-bodemas op te werken conform de minimumstandaard uit Sectorplan 20 van het LAP2 en de eisen die volgen uit de BREF afvalverbranding. Eiseres beschikt niet over een opwerkingsinstallatie die voldoet aan de voorwaarde dat 50% van de inkomende
stroom wordt verwerkt tot een vrij toepasbare bouwstof. Uit de aanvraag blijkt ook niet dat AVI-bodemas gescheiden van andere asstromen wordt behandeld om contaminatie van bodemas te vermijden en de mogelijkheid voor nuttige toepassing van bodemas te verhogen. Verder blijkt onvoldoende dat ferro- en non-ferro recyclebare metalen worden afgescheiden en de toepasbaarheid van bodemas vergroot wordt door thermische behandeling of zeven en vermalen. Aanvullend stelt verweerder dat op grond van artikel 28 van Pro het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) bedrijven, die bouwstoffen vervaardigen - zoals door het immobiliseren van AVI-bodemas tot een bouwstof -, in het bezit moeten zijn van een erkende kwaliteitsverklaring productcertificaat en erkenning op grond van de desbetreffende BRL. Eiseres is niet in het bezit van de daarvoor geldende BRL-erkenningen en benodigde proces- en productcertificaten.
6.3
De StAB heeft in haar verslag vastgesteld dat de minimumstandaard volgens Sectorplan 20 AVI-bodemas van het LAP2 is: recycling binnen de kaders van het beleidskader. Onder recycling wordt onder meer verstaan het bewerken van afvalstoffen tot producten, materialen of stoffen voor het oorspronkelijke of een ander doel met uitsluiting van gebruik als opvulmateriaal. De StAB heeft bij haar bezoek ter plaatse geconstateerd dat het bij de inrichting van eiseres om verschillende en wisselende kwaliteiten AVI-bodemas kan gaan. Ook valt volgens de StAB niet uit te sluiten dat er bij de kwaliteitsverbetering van AVI-bodemas residustromen vrijkomen die niet kunnen worden gerecycled en die moeten worden gestort. Uit de door eiseres aangeleverde Afvalstroomkaart 20 blijkt dat de aanvraag ziet op bodemas, ketelas en slakken afkomstig van AVI’s, maar ook op vliegas en rookgasreinigingsresidu. Niet blijkt dat eiseres voorziet in een aparte behandeling om contaminatie van deze afvalstromen te vermijden en om de mogelijkheid voor nuttige toepassing te verhogen. Uit Afvalstroomkaart 20 blijkt slechts dat gevaarlijke en niet gevaarlijke stromen gescheiden zullen worden gehouden, waarbij overigens niet wordt toegelicht hoe dit zal worden bewerkstelligd. Eiseres heeft volgens de StAB niet inzichtelijk gemaakt dat het nascheiden van ferrometalen en non-ferrometalen op afdoende wijze kan plaatsvinden. De StAB is evenmin gebleken dat eiseres als de kwaliteit onvoldoende is de bodemas kan behandelen door een geschikte combinatie van: droge bodemasbehandeling met of zonder rijping, natte bodemasbehandeling met of zonder rijping, thermische behandeling en zeven en vermalen. Daarbij is van belang dat eiseres expliciet aangeeft dat zij geen thermische reiniging en geen extractieve reiniging kan uitvoeren. Verder is de StAB niet gebleken dat eiseres kan voldoen aan de eis van de minimumstandaard dat maximaal 15% (gewichtspercentage droge stof) van de inkomende stroom AVI-bodemas van de opwerkingsinstallatie als residu van het opwerkingsproces wordt gestort. Ook is niet gebleken dat de uit de opwerkingsinstallatie komende stroom voor ten minste 50% (gewichtspercentage droge stof) van de inkomende stroom van de opwerkingsinstallatie geschikt zal zijn voor recycling buiten IBC-criteria (dus als vrij toepasbare stof).
6.4
De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding de StAB niet te volgen in haar hiervoor weergegeven uiteenzettingen. Anders dan eiseres veronderstelt, zijn de in Sectorplan 20 genoemde voorwaarden om AVI-bodemas tot een vrij toepasbare bouwstof op te werken cumulatief. Ook in het geval dat eiseres met de tabel met vrijkomende stromen (zie pagina 5 van de brief van eiseres van 14 juni 2018) dus duidelijk zou hebben gemaakt dat zij kan voldoen aan de hierboven genoemde 15% en 50%, dan blijft nog steeds overeind dat niet is voldaan aan de overige vereisten van de minimumstandaard, zoals vermeld in rechtsoverwegingen 6.2 en 6.3. Daarbij merkt de rechtbank op dat zij, net als de StAB, niet overtuigd is van de juistheid van de tabel nu nergens uit blijkt waar deze op is gebaseerd en de tabel dus ook niet controleerbaar en verifieerbaar is. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder op juiste gronden heeft geweigerd vergunning te verlenen om de afvalstroom AVI-bodemas te mogen verwerken door immobiliseren. De vraag of eiseres (of haar zusterbedrijf) beschikt over een BRL 9322-certificaat behoeft daarom geen bespreking. De rechtbank merkt in dit verband wel op dat zij verweerder kan volgen in zijn conclusie dat uit de aanvraag en bijbehorende gegevens niet blijkt dat de gevraagde immobilisatie voldoet aan artikel 28 van Pro het Besluit bodemkwaliteit. Duidelijk is dat eiseres zelf niet beschikt over een BRL 9322-certificaat. De stelling van eisers dat zij ten aanzien van het immobiliseren samenwerkt met een intermediair met een BRL-certificering kan op zichzelf wel juist zijn maar geeft verweerder onvoldoende inzicht in het proces. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Mengen
7.1
Eiseres wijst erop dat in de aanvraag een limitatieve lijst is opgenomen van de te mengen afvalstromen (bladzijde 57-58 van bijlage 0). Zij is van mening dat het mengen van de aangevraagde afvalstromen is vergund, met uitzondering van die afvalstromen, die in het op één na laatste gedachtenbolletje van het dictum op pagina 2 in het bestreden besluit zijn vermeld. Ongevaarlijke stoffen mogen volgens eiseres dus worden gemengd omdat ze zijn aangevraagd en niet zijn geweigerd.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag ten aanzien van het mengen van afvalstromen onvoldoende duidelijk is. Bovendien voldoet de verwerking van de afvalstromen die vallen onder de Sectorplannen 20, 26, 28 en 30 niet aan de minimumstandaarden van het LAP2. In het bestreden besluit heeft verweerder opgenomen welke stromen wel en niet mogen worden gemengd. Afvalstromen (dus ook ongevaarlijke afvalstoffen) die niet in het bestreden besluit genoemd worden, mogen sowieso niet worden gemengd.
7.3
De StAB heeft in haar verslag verwezen naar hoofdstuk 18 van het LAP2 dat het beleid ten aanzien van mengen beschrijft. Uitgangspunt in het LAP2 is dat afvalstoffen (gevaarlijke en niet gevaarlijke) zoveel mogelijk gescheiden moeten worden gehouden van andere afvalstoffen omdat de verwerking of nuttige toepassing dan over het algemeen beter mogelijk is. Bovendien wordt hiermee invulling gegeven aan het belangrijke uitgangspunt dat afvalstoffen door (weg)menging niet ongecontroleerd verspreid mogen worden met nadelige gevolgen voor het milieu. Uit paragraaf 18.3.2 van het LAP2 blijkt dat het vergunnen van menghandelingen alleen mogelijk is op grond van een aanvraag waaruit expliciet blijkt welke afvalstoffen met welk doel worden vermengd. De StAB concludeert dat in de aanvraag onvoldoende duidelijk aangeven is op welke wijze met de
minimumstandaarden van het LAP2 zal worden omgegaan. Verder blijkt uit de aanvraag onvoldoende waartoe het mengen van de afvalstromen dient, welke fracties van de
aangevraagde afvalstromen wel of niet worden gebruikt en/of welke verhoudingen of
concentraties zullen worden gebruikt. Daarmee is niet voldaan aan de randvoorwaarden
die het LAP2 stelt aan het mengen van afvalstoffen binnen een omgevingsvergunning.
7.4
De rechtbank stelt allereerst vast dat in de omgevingsvergunning het mengen van gevaarlijke afvalstromen voldoende afgedekt is, zoals ter zitting ook is besproken. Duidelijk is welke gevaarlijke afvalstoffen met welke afvalstoffen mogen worden gemengd en voor welke gevaarlijke afvalstoffen het met elkaar mengen is geweigerd (zie pagina 2 van de omgevingsvergunning). De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat ongevaarlijke afvalstoffen zonder beperkingen mogen worden gemengd. In beleidskader 18 van het LAP2 is als algemeen uitgangspunt opgenomen dat mengen niet is toegestaan, tenzij dat mengen expliciet en gespecificeerd is toegestaan in de vergunning van een inzamelaar, een bewerker of een verwerker. Nu in de omgevingsvergunning niet is vastgelegd dat ongevaarlijke afvalstoffen mogen worden gemengd, geldt dus het algemene uitgangspunt dat mengen daarvan niet is toegestaan. De vervolgvraag is dan of verweerder op juiste gronden geen vergunning heeft verleend voor het mengen van deze afvalstoffen. De StAB is in haar verslag uitgebreid ingegaan op de afvalstromen die eiseres wil mengen en op de vraag of wordt voldaan aan de minimumstandaard van het LAP2. De rechtbank ziet geen aanleiding de StAB niet te volgen in haar conclusie dat uit de aanvraag onvoldoende kan worden opgemaakt dat het mengen van (onder meer) ongevaarlijke afvalstoffen voldoet aan de randvoorwaarden van het LAP2. Daarbij verwijst de rechtbank ook naar tabel 1 van bijlage 5 van het LAP2 waarin zowel gevaarlijke als ongevaarlijke stoffen zijn opgenomen. Verweerder heeft voldoende onderbouwd dat eiseres (ook) te weinig informatie heeft gegeven over de (vervolg)handelingen met de mengsels. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vergunningvoorschrift 3.2.10 (opslag en geur)
8.1
Eiseres voert aan dat er geen redenen zijn om aanvullende voorschriften op te nemen voor het beperken van geurhinder van GFT-afval en fijn organisch afval en sorteerzeefzand. Bovendien is zij van mening dat door het afdekken van het sorteerzeefzand de geuremissie juist kan toenemen
8.2
Ter zitting hebben partijen verklaard dat zij zich kunnen vinden in het verslag van de StAB. Dit vergunningvoorschrift kan voor GFT-afval en fijn organisch afval worden aangepast in die zin dat dit ook buiten onafgedekt kan worden opgeslagen met een voorwaarde over de opslagduur. Voor sorteerzeefzand heeft de StAB aangegeven dat de opslag op dit moment geen aanleiding geeft tot de noodzaak van het afdekken daarvan. Ter zitting heeft verweerder verklaard zich met name zorgen te maken over vrijkomend stof maar dat hiervoor aanvullende maatregelen te bedenken zijn. Partijen zullen hierover in overleg gaan.
8.3
De rechtbank stelt vast dat het voorschrift nu te beperkend is vormgegeven. Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank zal na haar bespreking van de overige beroepsgronden beoordelen welke consequenties zij hieraan verbindt.
Vergunningvoorschrift 3.2.14 (opslag achterterrein)
9.1
Eiseres voert aan dat het opslaan van afvalstoffen op het achterterrein niet valt onder het Bbk. Bovendien is volgens eiseres de bescherming van de bodem al geregeld in afdeling 2.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
9.2
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat dit voorschrift kan vervallen. Ook deze beroepsgrond slaagt dus. De rechtbank zal na haar bespreking van de overige beroepsgronden beoordelen welke consequenties zij hieraan verbindt.
Vergunningvoorschrift 3.7.2 (opslag C-hout)
10.1
Eiseres maakt bezwaar tegen dit voorschrift omdat de uitloging van schadelijke stoffen naar de bodem al is geregeld in artikel 2.8b van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Conform de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming uit 2012 (NRB2012) is sprake van een verwaarloosbaar bodemrisico indien C-hout op een vloeistofkerende vloer wordt opgeslagen met bescherming tegen inregenen. In het geval dat C-hout uitpandig of zonder bescherming tegen inregenen wordt opgeslagen, moet het als nat stortgoed worden beschouwd. In dat geval is sprake van een verwaarloosbaar risico indien C-hout op een vloeistofdichte voorziening wordt opgeslagen. Dan is bescherming tegen inregenen niet nodig.
10.2
Verweerder heeft het voorschrift opgenomen omdat uit de aanvraag niet blijkt hoe de opslag van C-hout plaatsvindt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat wanneer C-hout uitpandig of zonder bescherming tegen inregen wordt opgeslagen, het niet kan worden beschouwd als nat stortgoed. Om die reden is een aanvullend voorschrift over de opslag nodig.
10.3
De StAB heeft in haar verslag opgenomen dat C-hout een afvalstof is waaruit bodembedreigende stoffen kunnen uitlogen. De opslag moet daarom plaatsvinden op een vloeistofdichte voorziening of een vloeistofkerende voorziening die tegen inregenen is beschermd. Uit de Afvalstroomkaart blijkt niet op welke wijze de opslag van C-hout plaatsvindt. De StAB kan zich vinden in voorschrift 3.7.2 maar mist daarin de mogelijkheid om C-hout op te slaan op een vloeistofdichte voorziening die tegen inregenen is beschermd.
10.4
Op grond van artikel 13 van Pro de Wet bodembescherming (Wbb) moeten maatregelen worden getroffen om verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen. De NRB2012 geeft voor bodembedreigende bedrijfsactiviteiten een beschrijving van geschikte bodembeschermende voorzieningen en maatregelen gebaseerd op de best beschikbare techniek (BBT). De combinatie van voorzieningen en maatregelen (cvm) hebben tot doel het bodemrisico verwaarloosbaar te maken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat C-hout, ook als het nat is of wordt, moet worden beschouwd als droog stortgoed. De NRB2012 schrijft voor dat voor de opslag van droog stortgoed dat nat wordt of is, gebruik moet worden gemaakt van de cvm uit tabel 3.1.3. Op grond van die tabel kan de cvm bestaan uit I. een vloeistofdichte voorziening en aandacht voor hemelwater in de vorm van een overkapping
of afdekking of II. een vloeistofdichte voorziening en aandacht voor gecontroleerde
afvoer. Verweerder heeft voorgeschreven dat C-hout moet worden opgeslagen onder een overkapping of in een gesloten container. Dit voorschrift is dus te beperkend. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij bereid is het advies van de StAB over te nemen. De beroepsgrond slaagt gedeeltelijk. De rechtbank zal na haar bespreking van de overige beroepsgronden beoordelen welke consequenties zij hieraan verbindt.
Vergunningvoorschrift 3.7.3 (shredderen C-hout)
11.1
Eiseres voert aan dat verweerder het shredderen van C-hout ten onrechte heeft geweigerd. Uit het luchtkwaliteitsonderzoek blijkt immers dat de aangevraagde activiteiten niet in betekende mate bijdragen aan de verslechtering van de luchtkwaliteit. Bovendien wordt voldaan aan het “Toetsingskader RO [adres] ” en is het voorkomen van stofhinder volgens eiseres goed geborgd.
11.2
Verweerder heeft het shredderen van C-hout geweigerd omdat het een gevaarlijke afvalstroom betreft, waarbij dus ook gevaarlijke stofdeeltjes ontstaan, die zich met de wind kunnen verspreiden richting omwonenden. Het shredderen vindt in de buitenlucht plaats en het is verweerder niet duidelijk hoe eiseres verspreiding van stof voorkomt. Daarom is deze handeling in het belang van de bescherming van het milieu geweigerd.
11.3
De StAB heeft in haar verslag opgenomen dat uit het LAP2 valt af te leiden dat diffuse verspreiding van C-hout in het milieu dient te worden voorkomen. Uit de aanvraag
blijkt dat het shredderen in de openlucht plaatsvindt. Uit de aanvraag blijkt niet in welke
stuifklasse het C-hout na het shredderen valt en dat bevochtiging mogelijk is. Ook de inzet
van aanvullende maatregelen om het stuiven te voorkomen staat niet vast. Uit de aanvraag blijkt daarom niet dat diffuse verspreiding van geshredderd C-hout via de lucht wordt voorkomen. Het shredderen van C-hout is om die redenen niet toegestaan.
11.4
De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding de StAB niet te volgen in haar hiervoor weergegeven conclusie. Daarvoor is met name van belang dat niet duidelijk is in welke stuifklasse het C-hout na het shredderen valt. Daardoor valt niet te beoordelen of diffuse verspreiding wordt voorkomen. Eiseres heeft ter zitting nog opgemerkt dat gedurende het hele proces van shredderen wordt gesproeid. Goederen uit de stuifklassen 2 en 3 zijn echter niet bevochtigbaar. Zonder kennis over de stuifklasse ná het shredderen kan dus niet worden uitgesloten dat stofdeeltjes zich verspreiden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Vergunningvoorschrift 3.1.8 (Acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid))
12.1
Eiseres voert aan dat haar A&V-beleid wel voldoet aan de eisen van het LAP2. Het is eiseres niet duidelijk waarom het A&V-beleid moet worden aangepast of aangevuld voor de afvalstromen rookgasreinigingsresidu van AVI’s, gemengd bouw- en sloopafval, zeefzand, dakafval en teerhoudend asfaltgranulaat. Eiseres is van mening dat het proces met betrekking tot acceptatie en verwerking eenduidig en transparant is uitgewerkt. Bovendien is voor een
vergelijkbare afvalstoffeninrichting ingestemd met een vergelijkbaar A&V-beleid zodat zij zich ongelijk behandeld voelt.
12.2
Verweerder stelt dat het A&V-beleid niet voldoet aan hoofdstuk 16 van het LAP2. In het A&V-beleid dienen de processen van afvalverwerking binnen de inrichting transparant te
worden beschreven. Uit die beschrijving moet blijken dat de milieurisico’s worden beheerst
en dat de verwerking van de betreffende afvalstromen voldoet aan de minimumstandaard voor die afvalstromen. Voor de in het voorschrift genoemde vijf afvalstromen is aanvulling van het A&V-beleid noodzakelijk.
12.3
De StAB heeft in haar verslag vastgesteld dat het A&V-beleid van eiseres slechts een algemene beschrijving van de risico-indeling van afvalstoffen bevat en dat daardoor specifieke eisen in haar beleid ontbreken als in die afvalstoffen specifieke verontreinigingen voorkomen. Uit het A&V-beleid blijkt daardoor niet dat eiseres de afvalstromen rookgasreinigingsresidu, bouw- en sloopafval, zeefzand, dakafval en teerhoudend asfaltgranulaat conform de daarvoor geldende minimumstandaarden zal verwerken. De StAB komt tot de conclusie dat het A&V beleid onvoldoende is en moet worden aangepast of aangevuld voor de in voorschrift 3.1.8 genoemde afvalstromen.
12.4
Volgens het LAP2 (hoofdstuk 16) is het uit een oogpunt van doelmatig beheer van afvalstoffen - waaronder effectieve en efficiënte verwijdering van afvalstoffen en effectief toezicht - aangewezen in de vergunning een A&V-beleid en AO/IC voor te schrijven. Wat eiseres aanvoert geeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder geen aanvulling heeft mogen verlangen. Eiseres heeft een nieuwe vergunning aangevraagd en dat betekent dat verweerder opnieuw beoordeelt of de verwerking van afvalstoffen voldoet aan de minimumstandaarden. Daarbij mag verweerder een complete herbeoordeling uitvoeren, dus ook voor de afvalstromen die volgens eiseres) ongewijzigd blijven. De StAB heeft voor de in het LAP2 minimaal vereiste onderdelen uitgebreid uiteengezet waarom het A&V-beleid voor de vijf genoemde stromen aangevuld moet worden. De rechtbank ziet geen reden om de StAB en verweerder hierin niet te volgen. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Grondslag van de aanvraag
13.1
Eiseres voert aan dat verweerder bij een aantal onderdelen de grondslag van de vergunningaanvraag heeft verlaten. Daardoor ontstaat het risico dat ook sprake zal zijn van een impliciete/verkapte weigering.
13.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de grondslag van de aanvraag niet heeft verlaten. Er zijn geen significante verschillen tussen de aangevraagde en toegestane activiteiten Dat het besluit een aantal gebreken kent en dat een aantal aangevraagde activiteiten is geweigerd, betekent niet dat het gehele besluit moet worden gezien als een verkapte weigering. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Herstel van de gebreken
14. De rechtbank heeft onder de rechtsoverwegingen 5.4, 8.3, 9.2 en 10.4 geconcludeerd dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, zoals neergelegd in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb en in strijd met artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan uitsluitend met een nieuw besluit, waarbij verweerder dient mee te nemen in hoeverre LAP3 bij de beoordeling moet worden betrokken. Hierna zal de rechtbank beschrijven op welke manier verweerder de gebreken kan herstellen.
15.1
Voor het voorschrift 3.2.1 kan verweerder het gebrek herstellen door alsnog te beslissen op de gewijzigde verwerkingscapaciteit voor de shredderinstallatie (120.000 ton/jaar) en de sorteerlijn (125.000 ton/jaar). Verweerder moet bij zijn beslissing ook ingaan op wat de StAB over dit punt in zijn verslag heeft opgemerkt en ter zitting heeft bevestigd, namelijk dat uit de resultaten van de beschikbare onderzoeken niet blijkt dat als gevolg van die hogere capaciteit onaanvaardbare stof-, lucht- of geluidhinder voor de omgeving ontstaat.
15.2
Voor de voorschriften 3.2.10 en 3.7.2 kan verweerder het gebrek herstellen door deze voorschriften, in overleg met eiseres en met inachtneming van het verslag van de StAB op deze punten, aan te passen.
15.3
Herstel van het gebrek in het bestreden besluit zoals beschreven in 9.2 kan door bij een nieuw besluit voorschrift 3.2.14 (opslag achterterrein) in te trekken. Omdat dit voorschrift niet vastgesteld had mogen worden en nadelig is voor eiseres, ziet de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 3.2.14 is vastgesteld te schorsen tot de einduitspraak op het beroep.
16. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak. Verweerder moet het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken, zodat derden daarvan kennis krijgen en eventueel rechtsmiddelen kunnen aanwenden. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
17. Verweerder moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op verweerders nieuwe besluit. Eiseres hoeft dus niet opnieuw beroep in te stellen. Vervolgens zal de rechtbank partijen meedelen op welke wijze het beroep verder worden behandeld.
18. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
19. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik
maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 16 weken na verzending van deze
tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en
aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- schorst het bestreden besluit voor zover daarbij voorschrift 3.2.14 is vastgesteld tot de
einduitspraak op het beroep;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen en mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.