Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/1212
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. N. Oosterweghel en mr. H. Kavi)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde-partij], te [woonplaats 2] , gemachtigde: mr. P.J.G. Poels.
[naam derde-partij], te [woonplaats 2] , gemachtigde: mr. P.J.G. Poels.
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam derde-partij] (verder: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een kleinschalig hotel op het perceel [straatnaam] [nummeraanduiding 1] en [nummer-/letteraanduiding] te [vestigingsplaats] (verder: het perceel).
Bij besluit van 13 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 mei 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek ter zitting van eiser nog een brief ontvangen, gedateerd 20 mei 2019.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft de brief van eiser van 20 mei 2019 niet betrokken bij het oordeel. Artikel 2.16 van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken) 2017 (het Procesreglement) bepaalt dat na sluiting van het onderzoek ter zitting ingediende stukken buiten beschouwing blijven, tenzij deze aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. Dat laatste is niet het geval. In overeenstemming met artikel 2.16, tweede lid, van het Procesreglement is de van eiser op 20 mei 2019 ontvangen brief in het dossier gevoegd, maar door de rechtbank geheel buiten beschouwing gelaten. Wel heeft de rechtbank voldaan aan het in die brief vervatte verzoek van eiser om toezending van de zittingsaantekeningen.
2. Op 26 januari 2017 heeft vergunninghouder een aanvraag omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van de realisatie van een kleinschalig hotel op het perceel. Het perceel betreft een gemeentelijk monument.
Bij het besluit van 15 mei 2017 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het door eiser tegen dat besluit gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld, waarbij hij een groot aantal beroepsgronden heeft aangevoerd. Deze beroepsgronden, die enerzijds procedureel en anderzijds materieel/inhoudelijk van aard zijn, zal de rechtbank in de volgende overwegingen beoordelen.
Procedurele beroepsgronden
4. Eiser heeft allereerst betoogd dat het bestreden besluit niet rechtsgeldig is, omdat de handtekening onder dat besluit van het Hoofd Intern Bedrijf Juridische Zaken niet de handtekening van de ter zake bevoegde [A] is, doch van een andere ambtenaar.
4.1
De rechtbank overweegt als volgt. Ter zitting van de rechtbank heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat de onder het bestreden besluit geplaatste handtekening niet afkomstig is van het Hoofd Intern Bedrijf Juridische Zaken, [A] , maar van de eveneens daartoe bevoegde mr. [B] .
De rechtbank overweegt dat door eiser niet is betwist dat mr. [B] krachtens mandaat bevoegd is tot ondertekenen van het bestreden besluit. Dat betekent dat, ondanks de afwijkende handtekening onder het bestreden besluit, het bestreden besluit bevoegd is genomen. De enkele omstandigheid dat in het bestreden besluit verzuimd is te vermelden dat de ondertekening “in opdracht van” het Hoofd Intern Bedrijf Juridische Zaken heeft plaatsgevonden, merkt de rechtbank aan als een gebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gepasseerd. Aannemelijk is immers dat eiser door de wijze van ondertekening van het bestreden besluit niet is benadeeld. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
5. Eiser heeft verder betoogd dat de schouw op 21 december 2017 heeft plaatsgevonden zonder zijn aanwezigheid. Eiser is van mening dat om die reden sprake is geweest van een ‘onderonsje’ tussen (een medewerker van) verweerder en vergunninghouder, waardoor er sprake is van strijd met het beginsel van fair play.
5.1
Ter zitting is door verweerder onweersproken gesteld dat aan eiser is gevraagd verhinderdata voor een geplande schouw op te geven, maar dat eiser aan dat verzoek geen gevolg heeft gegeven. Dat om die reden de schouw buiten zijn aanwezigheid heeft plaatsgevonden, komt dan ook voor eisers rekening en risico. De rechtbank merkt daarbij nog op dat volgens verweerder en vergunninghouder de schouw alleen tot doel had om de feitelijke situatie ter plaatse, buiten het hotel, in ogenschouw te nemen. Gelet daarop en in aanmerking nemende dat eiser zelf al zeer goed op de hoogte is van de situatie ter plaatse, heeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat om die reden sprake is geweest van een ‘onderonsje’ en dus van schending van het fair-playbeginsel. Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
6. Eiser heeft verder aangevoerd dat de aanvragen om een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik en die voor brandveilig gebruik ten onrechte zijn gesplitst en dat verweerder om die reden een onjuiste voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Naar de mening van eiser had hier vanwege de onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de zogenoemde uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten worden gevolgd.
6.1
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat het bouwen/het in gebruik nemen van het hotel in afwijking van het bestemmingsplan enerzijds èn het brandveilig in gebruik nemen van dat hotel anderzijds geen activiteiten zijn die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Eerstgenoemde activiteit gaat vooraf aan het brandveilig in gebruik nemen van het hotel en is daarom fysiek daarvan te onderscheiden. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1650.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden. Volgens artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°. Daarvan is hier geen sprake. Het betoog van eiser slaagt niet.
7. Door eiser zijn nog enkele andere procedurele beroepsgronden aangevoerd, waaronder zijn stelling dat niet iedereen is uitgenodigd voor de hoorzitting, dat het besluit niet juist is toegezonden, dat het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning niet tijdig is genomen en dat verweerder zijn bezwaren wel erg creatief heeft samengevat.
7.1
Verweerder heeft ter zitting toegegeven dat de doorlopen procedure voor deze vergunning niet de schoonheidsprijs verdient. De door eiser gestelde onregelmatigheden kunnen echter geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit, nu eiser zijn bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunning uitvoerig aan de orde heeft kunnen stellen en dat ook feitelijk heeft gedaan. Dat door verweerder wellicht niet op ieder argument ter ondersteuning van de bezwaren van eiser afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure verder zodanige gebreken vertoont dat het bestreden besluit onrechtmatig geacht moet worden. De betogen van eiser slagen dus niet.
Inhoudelijke gronden
8. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel als kleinschalig hotel, zoals door vergunninghouder is aangevraagd, in strijd is met het geldende bestemmingsplan ‘Binnenstad’. De gronden waarop het perceel is gelegen, hebben de bestemming “wonen”, binnen welke bestemming een kleinschalig hotel niet past.
9. De rechtbank overweegt dat verweerder bevoegd was om, ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning aan vergunninghouder te verlenen. Verweerder heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt en de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wabo en artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
10. Eiser heeft betoogd dat verweerder niet in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4 van bijlage II van het Bor. Volgens eiser verbiedt wet- en regelgeving de door verweerder toegestane activiteiten. Eiser heeft daarbij aangevoerd dat sprake is van activiteiten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, zodat ook daarom de zogenoemde kruimelgevallenregeling niet kan worden toegepast.
10.1
Artikel 2.7 van het Bor luidt: "Als categorieën gevallen als bedoeld in 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II."
Artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor (de kruimelgevallenregeling) luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, (…)"
10.2
De rechtbank heeft hiervoor reeds overwogen dat van activiteiten die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden in dit geval geen sprake is. Eisers betoog dat om die reden de zogenoemde kruimelgevallenregeling niet kan worden toegepast, slaagt dan ook niet.
10.3
De rechtbank overweegt verder dat uit de tekst van artikel 2.7 van het Bor volgt dat de toepassing van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan zich beperkt tot de in artikel 4 van bijlage II van het Bor genoemde gevallen mits er geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het gebruik van het perceel als kleinschalig hotel in afwijking van het bestemmingsplan voldoet aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor om voor verlening van een omgevingsvergunning in aanmerking te komen.
11. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van die bevoegdheid. Hierover verschillen partijen van mening. Bij de beoordeling van deze vraag stelt de rechtbank voorop dat toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een zogenoemde discretionaire (dat wil zeggen een vrije) bevoegdheid van verweerder betreft. Bij gebruikmaking van deze bevoegdheid moet verweerder nagaan of met realisering van de uitbreiding de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. De bestuursrechter moet het al dan niet gebruiken van deze bevoegdheid terughoudend toetsen. Dat betekent dat de rechter beoordeelt of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
11.1
Verweerder heeft de aangevraagde vergunning verleend en daarbij overwogen dat de realisering van een kleinschalig hotel met zes kamers past binnen het ter zake gevoerde hotelbeleid en de daarin vastgelegde visie ten aanzien van kleinschalige hotels, te weten de Beleidsnota Hotels Utrecht 2010-2020. Verweerder heeft in dat verband ook gewezen op de in artikel 37.1 van het bestemmingsplan opgenomen bevoegdheid om de in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen te wijzigen ten behoeve van de uitbreiding van het aantal kleinschalige hotels in het plangebied. Verweerder is daarbij van oordeel dat in dit geval ook wordt voldaan aan de voorwaarden zoals die in artikel 37.1 van het bestemmingsplan zijn opgenomen.
11.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat hij aan de belangen van vergunninghouder een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen van eiser als omwonende en dat het verlenen van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit het vastgestelde hotelbeleid blijkt dat de gemeente Utrecht inzet op een uitbreiding van ongeveer 1000 hotelkamers tot 2020 en de realisatie daarvan onder meer stimuleert in of nabij de binnenstad.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat de realisering van een kleinschalig hotel met zes kamers niet zal leiden tot een onacceptabele extra druk op het woon- en leefklimaat van de omgeving. De rechtbank betrekt bij dat oordeel dat de realisering van het hotel slechts leidt tot een geringe toename van het aantal kamers ten opzichte van de op grond van het bestemmingsplan toegestane uitoefening van een Bed & Breakfast (maximaal 4 kamers). Dat betekent dat er niet zodanig méér gasten het hotel via de zij-ingang bezoeken dat dit leidt tot onevenredige benadeling van het woon- en leefklimaat van de omwonenden. Daarbij komt dat geluiden die samenhangen met de bedrijvigheid van een kleinschalig hotel horen bij een centrum-stedelijke omgeving. Gelet daarop zal binnen deze omgeving op een afstand van zo’n vijf tot tien meter tussen het hotel en de appartementen van de omwonenden, waaronder dat van eiser, niet snel sprake zijn van onevenredige toename van de overlast.
11.3
Eiser heeft nog aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag om de omgevingsvergunning ten onrechte niet is ingegaan op het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht. Eiser heeft in dat verband opgemerkt dat verweerder naar zijn mening niet is ingegaan op de “nee, tenzij”- clausule van dat Ontwikkelingskader. Dit betoog kan de rechtbank niet tot een ander oordeel leiden, reeds niet nu uit dit Ontwikkelingskader blijkt dat onder meer hotels buiten de scope van dit horecakader vallen. Dit kader hoeft dus niet bij de beoordeling betrokken te worden.
11.4
Tot slot heeft eiser aangevoerd dat de voor-/zijtuin van het perceel eigendom is van de bewoners van de [naam school] en dus een privaatrechtelijke belemmering oplevert voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staat, is slechts aanleiding, wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijke situatie in dit geval geen sprake is. Vaststaat dat de ingang van het hotel al lange tijd gelegen is aan de zijkant van het perceel en dus via de poort van de school bereikbaar is. Deze grond slaagt niet.
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
13. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, voorzitter, en mr. N.M. Spelt en mr. M.P. Glerum, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.