Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 18/823
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 maart 2019 in de zaak tussen
Stichting voor Bijzonder Voortgezet Onderwijs Bilthoven, te Bilthoven, eiseres
(gemachtigde: drs. D. Frantzen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigde: mr. J.S. Makhan-Idu).
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de spoedaanvraag van eiseres om voor vergoeding van de kosten voor de asbestsanering van [naam school] in Bilthoven gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 16 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bestuurder en rector van [naam school] en bijgestaan door mr. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 25 september 2015 hebben de gemeente De Bilt (de gemeente) en [naam school] (hierna: de school) op grond van artikel 76v van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo) en volgend op een besluit van de gemeenteraad [1] een budgetovereenkomst gesloten voor de duur van 30 jaar. De aanleiding was de financiering van de renovatie van de schoolgebouwen. Op grond van die overeenkomst stelt de gemeente aan de school jaarlijks een bedrag van € 300.000 ter beschikking voor haar huisvestingvoorziening. Dit betekent dat eiseres niet meer jaarlijks een aanvraag doet voor de bekostiging van de huisvesting, zoals dat is geregeld in artikel 76e van de Wvo.
2. In artikel 8, eerste lid, van de budgetovereenkomst is bepaald dat de school met het jaarlijkse bedrag voorziet in haar huisvestingsbehoefte met uitzondering van de huisvestingsvoorzieningen genoemd in het vierde lid van het artikel. Op grond van dat artikellid kan de school nog bekostiging aanvragen voor (sub f) voor ‘herstel van een constructiefout’ bestaande uit schade aan gebouwen voorafgaande aan de oplevering van het investeringsplan en te allen tijde betreffende gebouwdelen die niet in het investeringsplan betrokken zijn, veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet manifest geworden materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie. Verder is in sub f bepaald dat aanspraken van de school op vergoeding van asbestsanering deze overeenkomst onverlaat laat. Als de school de aanwezigheid van asbest constateert, kan zij met een spoedaanvraag een vergoeding vragen. De gemeente neemt dan op die spoedaanvraag een beslissing.
3. Op 7 juli 2017 heeft eiseres een spoedaanvraag bij verweerder ingediend voor vergoeding van de kosten van het verwijderen van asbest in de school. Eiseres heeft toegelicht dat uit het asbestinventarisatierapport en de bouwkundige rapportages is gebleken dat er asbest is aangetroffen in delen van het middengebied en de omliggende ruimten die gesloopt moeten worden. Daarnaast is – onverwacht – los asbest aangetroffen op de plafonds die gesloopt moeten worden. Bij het vrijkomen van asbest is de volksgezondheid in gevaar en is direct handelen geboden. Eiseres heeft daarom verzocht om vergoeding van de saneringskosten zoals vermeld op het overzicht ‘Asbestinventarisatie en Sanering van 6 juli 2017 van [bedrijfsnaam 1] BV tot een bedrag van totaal € 88.989,-.
4. Verweerder heeft in het primaire besluit aan eiseres een vergoeding van € 25.542,- voor saneringskosten toegekend. De vergoeding van de overige saneringskosten heeft verweerder afgewezen omdat er geen sprake is van een calamiteit die onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk maakt. Blijkens de asbestinventarisatierapporten bestaat er voor deze saneringskosten geen direct risico en zijn geen dringende acties noodzakelijk.
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit, in navolging van het advies van haar bezwaarschriftencommissie, dit besluit gehandhaafd. Verweerder is van mening dat het verwijderen van de gevraagde asbesttoepassingen niet kan worden aangemerkt als ‘herstel van een constructiefout’ als bedoeld in artikel 76c van de Wvo en artikel 2 van Pro de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente De Bilt 2014 (de Verordening).
6. Eiseres voert aan dat verweerder het begrip ‘herstel van een constructiefout’ als bedoeld in de Wvo en de Verordening te beperkt uitlegt. De renovatie is niet de oorzaak van de schade maar enkel de aanleiding tot sanering. Volgens eiseres is er sprake van een ‘eigen gebrek’. Bij de bouw van de school is namelijk een materiaalkeuze gemaakt die naar de huidige bouwtechnische maatstaven als fout wordt aangemerkt. Deze uitleg sluit ook aan bij die in de uitspraak van 23 september 2015 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [2] waarin asbesttoepassingen als constructiefout zijn aangemerkt. In deze uitspraak wordt volgens eiseres onderscheid gemaakt tussen de aanwezigheid van asbest en de asbestbesmetting waardoor sanering niet langer kan worden uitgesteld vanwege de gezondheidsrisico’s. Dit is het geval bij sloop of bouwkundige ingrepen. Onder deze omstandigheden is er volgens eiseres een reëel risico op het vrijkomen van asbestvezels en daarmee op het ontstaan van asbestbesmetting. Uit de asbestinventarisatie die eiseres heeft laten uitvoeren blijkt dat de aangetroffen asbesttoepassingen gesaneerd moeten worden voorafgaand aan de sloop- en renovatiewerkzaamheden. Eiseres voert verder aan dat er geen sprake is van een noodzaak tot sanering ‘op lange termijn’ waarvoor zij kosten heeft kunnen reserveren. De renovatie stond immers op korte termijn gepland en de noodzaak daarvan is ook door verweerder onderschreven. Evenmin is sprake van nalatigheid van de kant van de aannemer, waarvoor eiseres als opdrachtgever deels zelf verantwoordelijk is. Verweerder heeft de kosten van de sanering daarom niet op één lijn kunnen stellen met de kosten van regulier onderhoud waarvoor eiseres de genormeerde vergoeding ontvangt. Eiseres benadrukt dat uit een eerdere rapportage van 2008 slechts op drie plekken asbest is vastgesteld. Pas in 2016 bij het destructieve onderzoek voorafgaand aan de renovatie is meer asbest gebleken en bij de sloop is nog meer nieuw asbest aangetroffen.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een vergoeding voor asbestsanering door de gemeente als huisvestingsvoorziening op grond van de Wvo en de Verordening alleen mogelijk is als de asbestbesmetting een calamiteit is en als zodanig een ernstige bedreiging vormt voor de gezondheid van medewerkers en leerlingen dat dit noopt tot onmiddellijk ingrijpen. Volgens verweerder zien de afgewezen posten op kosten voor het vervangen van asbesttoepassingen op ‘lange termijn’ die in het kader van het reguliere onderhoud van de school voor haar rekening komen. Eiseres had deze saneringskosten daarom in haar begroting kunnen en moeten reserveren.
8. De toepasselijke wettelijke regelgeving is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. Deze maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Herstel constructiefout of calamiteit
9. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de kosten voor het verwijderen van asbest voor vergoeding in aanmerking komen. Zij komen voor vergoeding in aanmerking als ze vallen in één van de uitzonderingscategorieën van de budgetovereenkomst. Eiseres betoogt dat sprake is van een constructiefout die tot een calamiteit heeft geleid waardoor verweerder de kosten dient te vergoeden. Verweerder is van mening dat de kosten opgevangen behoren te worden via de jaarlijkse vergoeding die in de budgetovereenkomst is overeengekomen.
Constructiefout
10. De rechtbank stelt vast dat ‘herstel van constructiefouten’ voorkomt in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvo als een mogelijke voorziening in de huisvesting, maar dat dat begrip in de Wvo niet is gedefinieerd. In artikel 2, aanhef en onder b, van de Verordening is wel een omschrijving van dat begrip gegeven. Die omschrijving is ook opgenomen in artikel 8, vierde lid, aanhef en onder f, eerste deel, van de budgetovereenkomst. De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat uit de uitspraak van de ABRvS van 23 september 2015 niet is af te leiden dat asbesttoepassingen zijn aan te merken als een constructiefout. In die uitspraak heeft de ABRvS overwogen (overweging 5) dat asbestbesmetting in een schoolgebouw niet op één lijn is te stellen met wetenschap over de aanwezigheid van asbest. Een asbestbesmetting is aan te merken als een calamiteit, is als zodanig een ernstige bedreiging voor de gezondheid van medewerkers en leerlingen van een school en noopt tot onmiddellijk ingrijpen, terwijl de enkele aanwezigheid van asbest niet direct tot actie noopt. Uit de uitspraak van de ABRvS volgt verder dat van een school niet kan worden verlangd dat zij middelen reserveert voor schade van asbestbesmetting, maar wel voor het vervangen van de asbesttoepassingen op de lange termijn. De rechtbank merkt daarbij op dat in de uitspraak van de ABRvS, anders dan hier, de vraag was of de asbestcalamiteit een bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo. Het beroep van eiseres op deze uitspraak kan daarom niet leiden tot het door haar gewenste resultaat.
11. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van herstel van een constructiefout. De gevraagde voorziening ziet niet op schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, en evenmin op kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie. Verweerder heeft terecht gesteld dat de schade die verbonden is aan het verwijderen van asbest niet wordt veroorzaakt door het materiaal zelf, maar omdat het verwijderd moet worden voor de bouwactiviteiten.
Calamiteit
12. De rechtbank overweegt dat eiseres op grond de budgetovereenkomst vanaf 1 januari 2017 jaarlijks € 300.000 van de gemeente ontvangt om te voorzien in de huisvestingskosten voor haar school. Gelet op deze overeenkomst, die eiseres en verweerder mede voor de financiering van de sloop en renovatie van de school hebben gesloten, vallen de kosten van huisvestingsvoorzieningen onder de werking van deze overeenkomst, behalve de kosten die in artikel 8, vierde lid, zijn genoemd. Uit deze bepaling volgt dat kosten van asbestsanering die een calamiteit zijn, voor aanvullende financiering in aanmerking komen. Het gaat dan om een voorziening in de huisvesting die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, zoals beschreven in artikel 76i van de Wvo. Kosten van asbestsanering die niet ‘gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kunnen leiden’, moeten vanuit de reguliere voorziening in de huisvestingskosten worden betaald. Dat kan het jaarlijkse programma huisvestingsvoorzieningen van artikel 76f van de Wvo zijn of, zoals in het geval van eiseres, uit de middelen die op grond van de budgetovereenkomst voortvloeien.
13. De rechtbank beoordeelt hierna of verweerder de opgevoerde saneringskosten op juiste wijze al dan niet als calamiteit heeft gekwalificeerd.
Post 1: bedrag € 10.847,- excl. BTW
In het Rapport Asbestinventarisatie Type A van [bedrijfsnaam 2] B.V. ( [bedrijfsnaam 2] ) ‘Deel van een school’ van 22 augustus 2016 (onder paragraaf 1.2: Conclusies en aanbevelingen) staat dat er diverse asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen. Deze toepassingen vormen, in de huidige situatie, geen direct risico. Het advies korte termijn is dat er naar aanleiding van dit onderzoek geen dringende acties noodzakelijk zijn. Het advies op lange termijn is, gezien de wettelijke verplichtingen hiertoe, om de aangetroffen asbesthoudende toepassingen voorafgaand aan de renovatie- of sloop werkzaamheden te laten saneren door een SC-530 gecertificeerd asbestverwijderingsbedrijf. Verweerder heeft hieruit kunnen concluderen dat het hier niet gaat om een calamiteit die noopt tot onmiddellijk ingrijpen. De opgevoerde kosten onder post 1 heeft verweerder daarom terecht niet vergoed.
Post 2: bedrag € 4.593,89 excl. BTW
Voor deze kosten wordt verwezen naar de conclusies en aanbevelingen (onder paragraaf 1.3) van het asbestsaneringsrapport van [bedrijfsnaam 2] ‘Deel van een school’ van 2 maart 2017. Daarin staat dat ten tijde van het onderzoek geen asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen. Wel is onder de begane grondvloer van de kantine slechts beperkt onderzoek uitgevoerd. Er is geen direct vermoeden voor aanwezigheid van asbesthoudende materialen. Geadviseerd wordt om tijdens het verwijderen van vloer een deskundige te laten beoordelen of dit vermoeden klopt. Het advies op zowel korte als lange termijn is dat geen acties noodzakelijk zijn. Omdat geen asbesthoudende materialen zijn aangetroffen en geen acties noodzakelijk zijn, heeft verweerder deze kosten niet hoeven te vergoeden.
Post 2a: € 13.897,- excl. BTW
Voor deze kosten wordt verwezen naar de conclusies en aanbevelingen (paragraaf 1.3) in het asbestsaneringsrapport van [bedrijfsnaam 2] ‘Deel van een school’ van 1 mei 2017. Deze conclusies en aanbevelingen zijn gelijkluidend aan die voor post 1. Verweerder heeft de onder deze post opgevoerde kosten daarom ook niet hoeven te vergoeden.
Post 3: € 5.830,- excl. BTW
Verwezen wordt naar de conclusies en aanbevelingen in paragraaf het asbestsaneringsrapport van [bedrijfsnaam 2] ‘Ruimte 0.18 en 0.20’ van 28 juni 2017. Dit rapport ziet op het verwijderen van asbesthoudende lijm in de vloerafwerking van ruimte 0.18 en 0.20. De conclusies en aanbevelingen zijn gelijkluidend aan die voor de posten 1 en 2a. Verweerder heeft de onder de post 3 opgevoerde kosten daarom niet hoeven vergoeden.
Post 4: € 23.650,- excl. BTW
Verwezen wordt naar de rapportage Asbestinventarisatie (calamiteit) van [bedrijfsnaam 3] ‘Grote ruimte van een school’ van 30 juni 2017. Dit rapport is uitgebracht omdat men bij de sloop van de vaste plafonds op losse asbest plaatjes is gestuit. Dit was niet voorzien en is als calamiteit behandeld. In paragraaf 5.1 van het rapport staat dat één asbesttoepassing is aangetroffen. Het betreft de grote ruimte achter de receptie, binnen op de begane grond. Geadviseerd wordt om de ruimte af te sluiten en niet meer te betreden tot aan de asbestsanering. Tevens wordt geadviseerd deze bron direct te laten saneren door een gecertificeerd bedrijf. Omdat er sprake is van een calamiteit heeft verweerder de onder post 4 opgevoerde kosten terecht vergoed.
Post 5: kosten opgevoerd als PM post
De rechtbank stelt vast dat deze kosten niet in de asbestinventarisatie of in de bouwkundige rapportages zijn onderbouwd. Verweerder heeft daarom niet kunnen vaststellen of het hier gaat om een huisvestingsvoorziening als bedoeld in artikel 8, vierde lid, van de budgetovereenkomst. Verweerder heeft daarom voor deze post geen vergoeding hoeven toekennen.
Post 6: kosten begeleiding toezicht eigen bijdrage ondersteuning [bedrijfsnaam 1] conform contract 10%: € 5.881,83 excl. BTW.
Verweerder heeft hiervoor een vergoeding toegekend van 8% van de toegekende post 4, zijnde € 1.892,-. Verweerder heeft verwezen naar bijlage IV deel B sub F van de Verordening waarin is bepaald dat de feitelijke kosten worden vergoed op basis van de goedgekeurde offerte, verhoogd met 8% voor de kosten van technische advisering. Deze post is tussen partijen niet in geschil.
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder terecht alleen de posten 4 en 6 aan eiseres heeft vergoed omdat die posten betrekking hebben op een calamiteit. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de overige posten onder de jaarlijkse budgetfinanciering vallen omdat de directe noodzaak van het verwijderen van de asbesttoepassingen is gelegen in de renovatie en niet in de aanwezigheid van een acute ernstige bedreiging voor de gezondheid van de medewerkers en leerlingen vanwege asbestbesmetting waardoor de voortgang van het onderwijs direct in gevaar komt.
Conclusie
14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan eiseres terecht een vergoeding van
€ 25.542,- heeft toegekend.
15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. O. Veldman en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Bijlage
Artikel 76c van de Wvo bepaalt:
1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein;
c. herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
(…);
Artikel 76i van de Wvo bepaalt:
Het bevoegd gezag van een andere dan een gemeentelijke school dat een voorziening in de huisvesting wenst die niet in het programma, bedoeld in artikel 76f, is opgenomen, maar die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, dient een aanvraag om bekostiging van die voorziening in bij burgemeester en wethouders.
De beschikking kan een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst omvatten. Burgemeester en wethouders wijzen de aanvraag af, indien:
a. de beslissing over de voorziening kan worden genomen bij de vaststelling van het eerstvolgende programma, of
b. een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, eerste lid, onderdelen a tot en met d en f, en tweede lid, van toepassing is.
Artikel 76v van de Wvo bepaalt:
In afwijking van dit hoofdstuk kan de gemeenteraad besluiten dat jaarlijks een bedrag voor huisvestingskosten wordt betaald aan het bevoegd gezag van een andere dan een gemeentelijke school voor zover die op het grondgebied van die gemeente in stand wordt gehouden. De gemeenteraad neemt het besluit in overeenstemming met het bevoegd gezag.
Artikel 2 van Pro de Verordening bepaalt:
1. Bij het toepassen van deze verordening worden de volgende voorzieningen onderscheiden:
a. voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1° nieuwbouw voor een school die voor het eerst door het rijk voor bekostiging in aanmerking is gebracht, of nieuwbouw om een gebouw waarin een school is gehuisvest geheel of gedeeltelijk te vervangen, al dan niet op dezelfde locatie;
2° uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest;
3° het geheel of gedeeltelijk in gebruik nemen van een bestaand gebouw voor het huisvesten van een school;
4° verplaatsing van een of meer bestaande tijdelijke gebouwen voor het huisvesten van een school;
5° terrein voor zover nodig voor het realiseren van een voorziening als bedoeld in 1° tot en met 4°;
6° inrichting met onderwijsleerpakket of met leer- en hulpmiddelen voor zover deze nog niet eerder door het rijk of de gemeente is bekostigd;
7° inrichting met meubilair voor zover dit nog niet eerder door het rijk of de gemeente is bekostigd;
8° medegebruik van een ruimte voor het onderwijs in een gebouw dat al bij een andere school in gebruik is of van een lokaal;
b. herstel van constructiefouten bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie;
c. herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakket, leer- en hulpmiddelen of meubilair ingeval van bijzondere omstandigheden;
d. huur van een sportterrein, dat niet in eigendom is van een bevoegd gezag, voor een school voor voortgezet onderwijs voor het onderwijs in lichamelijke oefening.
Artikel 17 van Pro de Verordening over aanvragen met spoedeisend karakter bepaalt:
Een aanvraag tot het bekostigen van een voorziening die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, wordt binnen 2 weken na het ontstaan van de calamiteit ingediend bij het college. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een door het college vastgesteld formulier.
Bijlage IV deel B sub F van de Verordening:
Vergoeding feitelijke kosten
De vergoeding van de feitelijke kosten als bedoeld in artikel 4, tweede lid, wordt gebaseerd op de door het college goedgekeurde offerte en verhoogd met 8 procent voor de kosten van technische advisering, voor zover het een voorziening betreft als bedoeld in artikel 2, onder b en c.