ECLI:NL:RBMNE:2017:5313 - Rechtbank Midden-Nederland - Ongepaste gedragingen handhavingsspecialist leiden tot sc...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 16/3342

uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente] , verweerder

(gemachtigde: mr. P. Vriezen).

Procesverloop

Bij besluit van 26 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van artikel 16:1 en Pro artikel 16:3 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling [naam gemeente] ( [.] ) de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd. Verweerder heeft verder besloten dat eiseres vanwege het dienstbelang op grond van artikel 15:14 van Pro de [.] wordt overgeplaatst naar de functie van medewerker Handhaving en Horeca.

Bij besluit van 10 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting zou plaatsvinden op 20 februari 2017. Partijen zijn verschenen. De behandeling ter zitting heeft echter niet kunnen plaatsvinden, gelet op de gezondheidstoestand van mevrouw [naam] (hierna: [(Z)] ) op dat moment. Het onderzoek is daarom in overleg met partijen aangehouden.

Op 3 juli 2017 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De zaak is gevoegd behandeld met het beroep van [(Z)] met zaaknummer UTR 16/3334. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder waren tevens [A] en [B] aanwezig.

Overwegingen

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiseres is sinds 1 november 2008 in dienst bij verweerder. Eiseres had de functie van handhavingsspecialist bij de afdeling Werk en Inkomen. Op enig moment heeft een cliënt van verweerder (hierna mevrouw K.) een bezwaarschrift ingediend en daarbij een filmopname gevoegd van een huisbezoek op 17 juni 2015 (hierna: het huisbezoek). Dit huisbezoek is uitgevoerd door eiseres en [(Z)] . Naar aanleiding van de beelden heeft verweerder op 17 september 2015 opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar de werkwijze van eiseres en [(Z)] . De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 4 november 2015 (hierna: het onderzoeksrapport). Eiseres is gedurende dat onderzoek met ingang van 10 september 2015 buitengewoon verlof verleend. Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek heeft de besluitvorming als weergegeven onder het kopje “Procesverloop” plaatsgevonden.

2. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiseres procesbelang heeft, nu zij met ingang van 21 februari 2017 niet meer werkzaam is bij verweerder.

3. De rechtbank is van oordeel dat de stelling van eiseres - welke op voorhand niet volstrekt onaannemelijk is - dat zij ten gevolge van het bestreden besluit schade heeft geleden die aan haar dient te worden vergoed, voldoende grond vormt om een procesbelang van eiseres aanwezig te achten. Dit betekent dat eiseres in haar beroep kan worden ontvangen zodat de rechtbank het beroep inhoudelijk zal beoordelen. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 2 april 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI2547).

4. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres ter zitting haar beroepsgrond dat bij het bestreden besluit ten onrechte niet het advies van de commissie is bijgevoegd heeft ingetrokken. Deze beroepsgrond zal daarom onbesproken blijven.

5. Eiseres heeft aangevoerd dat niet gebleken is dat het bestreden besluit is goedgekeurd door het college van B&W, nu het besluit is ondertekend door het hoofd Intern bedrijf Juridische Zaken (IB-JZ). Eiseres wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2005:AT799).

6. De rechtbank overweegt dat uit de Uitvoeringsregeling [naam gemeente] 20b (de Uitvoeringsregeling) volgt dat burgemeester en wethouders bij personeelsaangelegenheden de beslissing op bezwaar nemen. Uit artikel 6 van Pro de Uitvoeringsregeling volgt dat de bevoegdheid tot het nemen van een beslissing op bezwaar is gemandateerd aan de algemeen directeur. Ingevolge hoofdstuk 3 onder nummer 3.1.6 van het Mandaatregister gemeente [naam gemeente] 2016 is het hoofd IB-JZ bevoegd de beslissing op bezwaar te ondertekenen na besluitvorming door de algemeen directeur. Nu het bestreden besluit is ondertekend door het hoofd IB-JZ en daarbij is vermeld dat het besluit overeenkomstig de besluitvorming van de algemeen directeur is genomen, is het besluit bevoegd ondertekend. De beroepsgrond faalt.

De schriftelijke berisping

7. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres op grond van artikel 16:1 en Pro artikel 16:3 van Pro de [.] de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping opgelegd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiseres zich niet heeft gedragen zoals een goed ambtenaar zich behoort te gedragen. Verweerder verwijt eiseres:

a. a) de gedragingen van eiseres zoals te zien op de door mevrouw K. gemaakte filmopname van het huisbezoek en neergelegd in de transcriptie;

b) het geen of onvoldoende toezicht houden op het opmaken van een gebrekkig rapport van het huisbezoek door [(Z)] .

8. Op grond van artikel 16:1, eerste lid, van de [.] kan de ambtenaar die zich aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft.

Ingevolge artikel 16:1, tweede lid, van de [.] omvat plichtsverzuim het overtreden van een voorschrift, het niet nakomen van opgelegde verplichtingen en het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.

Op grond van artikel 16:3, eerste lid, onder a van de [.] kan als straf een schriftelijke berisping worden opgelegd.

9. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraken van 30 augustus 2001 (ECLI:NL:CRVB:2001:AD5050) en van 27 juni 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:755), is het voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat het bestuursorgaan op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging heeft verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan.

10. Eiseres heeft aangevoerd dat mevrouw K. het huisbezoek heimelijk heeft gefilmd. Door gebruik te maken van deze filmopname handelt verweerder volgens eiseres in strijd met artikel 139f, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Daarom had verweerder deze filmopname niet als bewijs van de gedragingen mogen gebruiken, aldus eiseres.

11. De rechtbank wijst erop dat in afwijking van de strikte toetsingsmaatstaf voor bewijsmateriaal die in het strafrecht wordt gehanteerd, in het ambtenarenrecht ruimere maatstaven gelden. Immers, volgens vaste rechtspraak (CRvB 22 januari 2004, LJN AO3220) is het gebruik van onrechtmatig verkregen bewijsmiddelen slechts dan niet toegestaan als zij zijn verkregen op een manier die zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval geen sprake. Verweerder heeft het bewijs niet zelf vergaard, maar heeft de filmopname verkregen in het kader van een bezwaarprocedure die door mevrouw K. is opgestart. Verweerder heeft daarom gebruik mogen maken van dit bewijsmateriaal. De beroepsgrond slaagt niet.

12. Het betoog van eiseres dat het onderzoek selectief is geweest en er geen sprake is geweest van een open, transparant en objectief onderzoek slaagt niet. Eiseres heeft deze stelling niet nader onderbouwd. Dat zij geen rapport van recherchebureau [naam recherchebureau] heeft ontvangen maakt het voorgaande niet anders. Verweerder heeft immers toegelicht dat recherchebureau [naam recherchebureau] geen rapport voor verweerder heeft opgemaakt, maar alleen verhoren heeft afgenomen en daarvan verslag heeft opgemaakt. Deze verslagen maken onderdeel uit van het dossier.

13. Tussen partijen zijn de beelden van de filmopname niet in geschil. Ook is niet in geschil dat eiseres geen dan wel onvoldoende toezicht heeft gehouden op het opmaken van een gebrekkig rapport van het huisbezoek door [(Z)] . In geschil is allereerst of deze gedragingen zijn aan te merken als plichtsverzuim.

14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de voornoemde gedragingen zowel afzonderlijk als tezamen zijn te kwalificeren als plichtsverzuim.

15. De rechtbank overweegt dat uit de transcriptie van het huisbezoek, voor zover hier van belang, het volgende blijkt. Bij aanvang van het huisbezoek zegt eiseres tegen mevrouw K.:
“De uitkering is beëindigd he, dat weet u.
”Vervolgens begint mevrouw K. uit te leggen dat zij de vorige dag bij haar zusje was en dat zij daarom niet thuis was voor het huisbezoek. Mevrouw K. zegt dat 15 minuten echt niet te redden was. Eiseres zegt dat zij en [(Z)] er om vijf over half twaalf waren en dat zij tot kwart over twaalf hebben gewacht. Eiseres vervolgt:
“dat is drie kwartier, u had het kunnen kruipen zelfs.”Ondertussen zegt [(Z)] tegen mevrouw K. dat zij haar handtekening mag zetten. [(Z)] herhaalt later dat mevrouw K. mag tekenen als zij het huisbezoek toestaat. Mevrouw K. tekent vervolgens het formulier. Eiseres, mevrouw K. en [(Z)] lopen vervolgens naar een kamer. [(Z)] vraagt:
“Dit is de kamer van uw zoon?”. Mevrouw K. zegt dat dit niet zo is en dat haar zoon daar niet woont. [(Z)] zegt vervolgens:
“Uw zoon woont wel hier, dat weten we.”Mevrouw K. zegt vervolgens dat haar zoon er alleen is voor de brievenbus. [(Z)] reageert daarop met:
“Nee dat is niet zo.”Eiseres vraagt mevrouw K. vervolgens om een doosje met medicijnen te pakken en kijkt in de doosjes medicijnen die mevrouw K. aan haar heeft overhandigd. Eiseres bekijkt de paracetamol met codeïne en constateert dat mevrouw K. in een half jaar tijd zeven tabletjes heeft geslikt. Eiseres zegt:
“Dus u heeft niet zo heel vaak pijn.”Mevrouw K. zegt in reactie dat de pillen voor de kies zijn. Voor de pijn heeft zij een andere. Eiseres vraagt mevrouw K. of haar kiezen zijn getrokken. Mevrouw K. antwoordt bevestigend, waarop eiseres zegt: “
Ja, Welke? Welke kies? Laat eens kijken?”Mevrouw K. weigert. Eiseres vraagt vervolgens waarom dit niet van mevrouw K. mag. Mevrouw K. zegt dat zij bij de tandarts kunnen kijken. Eiseres vervolgt:
“U kunt toch laten zien dat er een kies ontbreekt?”Mevrouw K. zegt dat zij dat niet hoeft, omdat zij dat moeten onderzoeken. Eiseres reageert:
“Ja, daarom, ik onderzoek het ook. Laat eens kijken.”Even later hebben eiseres en [(Z)] het over de aangetroffen medicatie. Eiseres zegt:
“Methadon.”Daarop begint mevrouw K. iets uit te leggen. [(Z)] onderbreekt haar en zegt:
“Mevrouw, u kunt hele mooie verhalen ophangen. Wij hebben al heel lang onderzoek gedaan en wij weten dat uw zoon hier zit. Dat weten we al.”Mevrouw K. ontkent, waarop [(Z)] en eiseres allebei zeggen
“U heeft gisteren alles geregeld.”

16. De rechtbank is van oordeel dat de gedragingen van eiseres en [(Z)] moeten worden gezien als een gezamenlijk optreden tijdens het huisbezoek. Eiseres en [(Z)] hebben elkaar ook niet aangesproken op hun gedrag. Terecht heeft verweerder zich daarom op het standpunt gesteld dat eiseres ook aangesproken kan worden op de uitlatingen en gedragingen van [(Z)] . De rechtbank is van oordeel dat de houding en het gedrag van eiseres tijdens het huisbezoek ongepast en onacceptabel waren voor een handhavingsspecialist die uit hoofde van haar functie huisbezoeken dient af te leggen. Zo zegt eiseres tegen mevrouw K. over de vorige dag dat zij tot kwart over twaalf gewacht hebben op haar en dat dit drie kwartier betrof en dat mevrouw K. dat zelfs had kunnen kruipen. Ook heeft eiseres de medicijnen van mevrouw K. bekeken en heeft zij mevrouw K. gevraagd om haar mond te openen om te laten zien welke kies er is getrokken. De toonzetting waarop eiseres haar uitspraken in de richting van mevrouw K. heeft gedaan is absoluut niet passend bij wat van een handhavingsspecialist mag worden verwacht. Eiseres heeft zich daarom tijdens het huisbezoek niet gedragen zoals van een goed ambtenaar mag worden verwacht. Verweerder heeft het gedrag derhalve terecht aangemerkt als plichtsverzuim.

17. Eiseres heeft niet aangevoerd dat het plichtsverzuim haar niet valt toe te rekenen, zodat de rechtbank constateert dat er sprake is geweest van toerekenbaar plichtsverzuim. Dit maakt dat verweerder op grond van artikel 16:1, eerste lid, van de [.] bevoegd was een disciplinaire straf op te leggen.

18. Verweerder heeft in dit geval de lichtst mogelijke sanctie opgelegd, te weten die van een schriftelijke berisping. Naar het oordeel van de rechtbank is deze straf niet onevenredig met de ernst van het vastgestelde plichtsverzuim.

19. Nu de schriftelijke berisping reeds gelet op het voorgaande in stand blijft, komt de rechtbank niet toe aan de vraag of geen dan wel onvoldoende toezicht houden op het opmaken van het gebrekkig rapport van het huisbezoek door [(Z)] als plichtsverzuim kan worden aangemerkt.

De overplaatsing

20. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres met ingang van 1 maart 2016 op grond van artikel 15:14 van Pro de [.] overgeplaatst naar de functie van medewerker Handhaving en Horeca.

21. Op grond van artikel 15:14 van Pro de [.] kunnen burgemeester en wethouders een ambtenaar al dan niet op eigen verzoek overplaatsen naar een passende functie of met instemming van de ambtenaar naar een geschikte functie binnen de gemeente.

22. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraak van 28 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2847) bestaat een overplaatsing uit twee componenten, namelijk het ontheffen uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie. Het dienstbelang om over te plaatsen kan gelegen zijn in de wens de ambtenaar uit een functie te ontheffen of om de ambtenaar een andere functie te laten vervullen. In beide gevallen moet de nieuwe functie passend zijn.

23. Verweerder heeft aan de overplaatsing ten grondslag gelegd dat de wijze waarop eiseres zich tijdens het huisbezoek heeft gedragen niet strookt met de wijze waarop een handhavingsspecialist moet functioneren. Daarnaast wijst verweerder er op dat er meerdere klachten en signalen zijn binnengekomen over de wijze waarop eiseres cliënten van Werk en Inkomen bejegent. Verder stelt verweerder dat eiseres, door te volharden dat zij tijdens het huisbezoek vrijwel niets verkeerds heeft gedaan, onvoldoende besef aan de dag legt dat haar gedrag tijdens het huisbezoek absoluut niet strookt met de wijze waarop de afdeling Werk en Inkomen haar cliënten tegemoet wenst te treden. Daarom schat verweerder de kans op herhaling zodanig hoog in, dat het niet verantwoord is dat eiseres terugkeert naar haar functie van handhavingsspecialist.

24. Eiseres heeft aangevoerd dat zij zich niet kan verenigen met haar overplaatsing. Eiseres is door haar leidinggevende er nimmer op aangesproken dat er in 2015 teveel klachten over haar zouden zijn ingediend. Ook heeft verweerder de klachtenprocedure niet gevolgd, waardoor eiseres de mogelijkheid is ontnomen om haar gedrag aan te passen. De klachten zijn niet ten grondslag gelegd aan de schriftelijke berisping, zodat eiseres zich afvraagt waarom deze wel ten grondslag liggen aan de overplaatsing.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat de gedragingen bij het huisbezoek van 17 juni 2015 een incident betreft en geenszins structureel gedrag. Eiseres heeft erkend dat een aantal uitlatingen die door haar zijn gedaan niet gepast waren, maar verweerder werpt haar ten onrechte een gebrek aan zelfreflectie tegen. Eiseres is door de procedure en de aanzienlijke duur daarvan al voldoende gestraft. Eiseres is niet alleen financieel aanzienlijk beschadigd, maar zij is ook emotioneel ernstig beschadigd.

25. De rechtbank is van oordeel dat de gedragingen van eiseres tijdens het huisbezoek in combinatie met het gebrek aan zelfreflectie van eiseres, voldoende grondslag vormen om tot de overplaatsing van eiseres over te gaan. Zoals reeds overwogen in rechtsoverweging 15 en 17 zijn de gedragingen van eiseres tijdens het huisbezoek aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim. De rechtbank volgt verweerder verder dat er sprake is van een gebrek aan zelfreflectie. Zo heeft eiseres tijdens het gesprek met recherchebureau [naam recherchebureau] op 8 oktober 2015 op de vraag wat zij van het filmpje vond verklaard:
“Terugkijkend op het filmpje had ik wel een aantal zaken anders moeten verwoorden. Zoals de zinsnede over het kruipen. Die had ik niet moeten maken. Er zitten een aantal ongelukkige woordkeuzes van mij in.”Eiseres heeft in dit gesprek verklaard met betrekking op de vraag waarom zij aan mevrouw K. een uitlating doet over het aantal gebruikte pilletjes: “
Ik weet niet meer precies wat de achterliggende gedachten van mij waren. Ik zal een reden hebben gehad voor mijn uitlating. Dit was best een specifieke handeling, een bepaalde uitlating van mij. Maar er zal een reden voor zijn geweest.”Op de vraag waarom zij mevrouw K. heeft gevraagd om te laten zien welke kies er is getrokken heeft eiseres geantwoord:
“Ik had het gevoel dat deze mevrouw niet helemaal eerlijk was. Ik wilde de waarheid achterhalen. Ik twijfelde aan haar verhaal over de kies. U vraagt wat ik dan bedoelde met mijn vraag over de kies? Tja. Ik geloofde haar gewoon niet. Ons werk bestaat uit het stapelen van bewijslast. Daar zal dit onderdeel van uit hebben gemaakt. Ik vind dat deze vragen van mij over de kies op het randje zijn, maar niet over het randje. Er zit een plausibel verhaal achter, anders stel ik die vragen niet. Ik blijf inderdaad doorvragen naar de kies. Maar dat doorvragen is voor ons gebruikelijk. De vraag naar de kies gaat ver, juist daarom zal er een reden voor zijn geweest. Ik besef best wel dat zo’n vraag ver gaat. Daarom moet er een reden voor zijn geweest.”

“(…) Ik weet dat er collega’s zijn die vragen stellen aan cliënten die soortgelijk zijn aan mijn vragen over de kies. Als collega’s dat niet beamen dan zijn ze niet eerlijk. Er zijn collega’s die ook op het randje vragen stellen aan cliënten. (…)”

De rechtbank is van oordeel dat eiseres weliswaar van enkele uitlatingen heeft toegegeven dat deze niet handig waren, maar gelet op het feit dat eiseres ook de schuld bij mevrouw K. heeft neergelegd en aangeeft dat haar vragen over de kies niet over het randje waren, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eiseres onvoldoende zelfreflectie heeft getoond. Tevens is de rechtbank met verweerder van oordeel dat ook de gronden van beroep onvoldoende blijk geven van zelfreflectie daar waar eiseres verwijst naar een mededeling van een politieambtenaar die de filmopname heeft gezien inhoudende dat hij zich afvroeg wat er mis mee was.

Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat het dienstbelang vorderde dat eiseres werd ontheven uit haar functie van handhavingsspecialist. De rechtbank laat hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de klachten die volgens verweerder tegen haar zijn ingediend, onbesproken. Ook zonder die klachten bestond, met name gelet op het gebrek aan zelfreflectie bij eiseres, voldoende grond voor verweerder voor overplaatsing.

26. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de functie van medewerker Handhaving en Horeca

niet passend is, omdat deze medisch gezien niet passend wordt geacht.

27. De rechtbank is van oordeel dat de functie van medewerker Handhaving en Horeca passend kan worden geacht. De rechtbank overweegt dat de functie van medewerker Handhaving en Horeca voor eiseres gelet op haar medische situatie niet passend was, maar de rechtbank is van oordeel dat verweerder deze functie voor eiseres passend heeft gemaakt. Eiseres heeft immers vanaf medio 2016, het moment dat zij volledig arbeidsgeschikt was, tot het moment dat zij ontslag heeft genomen, meerdere klusjes gedaan die verweerder haar heeft opgedragen. Objectief gezien is daarom sprake van een passende functie. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres geen inhoudelijke gronden heeft aangevoerd waarom de functie van medewerker Handhaving en Horeca niet passend is. De beroepsgrond faalt.

28. Voor zover eiseres in het kader van zowel de schriftelijke berisping als de overplaatsing nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan, overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond niet kan slagen omdat eiseres deze beroepsgrond onvoldoende heeft onderbouwd. Eiseres heeft immers op geen enkele wijze onderbouwd in hoeverre haar situatie gelijk is aan die van een collega en verder heeft eiseres ook niet gespecificeerd naar welke collega zij verwijst.

29. Het beroep is ongegrond. Het verzoek van eiseres om vergoeding van schade dient derhalve te worden afgewezen.

30. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.G.M. Buys, voorzitter, en mr. G.P. Loman en
mr. M.E. Falkmann , leden, in aanwezigheid van L.S. Lodder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.