Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/1757
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2016 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. W. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt, verweerder
(gemachtigden: mr. J.S. Makhan en Y. Mayer).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij] B.V., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. P. van den Berg.
[derde-partij] B.V., te [vestigingsplaats] , gemachtigde: mr. P. van den Berg.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder aan derde-partij (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het uitbreiden van [derde-partij] op het perceel [adres] te [vestigingsplaats] (hierna: het perceel).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
Bij besluit van 29 maart 2016 heeft verweerder het bestreden besluit I ingetrokken en hiervoor een nieuw besluit in de plaats genomen. Bij dit nieuwe besluit heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor de ontwikkeling van verblijfsrecreatie en vergaderfaciliteiten met daaraan ondergeschikte horeca, sloop van de voormalige veestal, het realiseren van de erfinrichting, de aanleg van 59 parkeerplaatsen en de uitvoering van het ontwikkelingsplan onder de bepaling dat de gewaarmerkte stukken deel uitmaken van de vergunning.
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) acht de rechtbank het door eisers ingestelde beroep mede gericht tegen het besluit van 29 maart 2016 (het betreden besluit II).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2016. Namens eisers is verschenen [eiser 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eisers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghouder is verschenen [A] , bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat bij haar beoordeling uit van de volgende feiten. Bij besluit van
13 februari 2007 heeft verweerder aan vergunninghouder een bouwvergunning en vrijstelling verleend voor het exploiteren van een Bed&Breakfast (B&B) in een gebouw met een grootte van 300 m² op het perceel. Omdat eisers van mening waren dat de B&B-activiteiten op het perceel op enig moment deze vrijstelling te buiten gingen, hebben zij op 12 juli 2011 verweerder verzocht om hiertegen handhavend op te treden. De daaropvolgende procedures hebben geleid tot de uitspraak van 23 november 2011, ECLI:NL:RBUTR:2011:3277, van de voorzieningenrechter en de uitspraak van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:2510, van de rechtbank.
1.2
Op 27 september 2012 heeft de raad een nieuw bestemmingsplan “ [adres] [vestigingsplaats] ” voor het perceel vastgesteld. Bij uitspraak van 31 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:583, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het door eisers ingestelde beroep gegrond verklaard en het raadsbesluit tot vaststelling van dit bestemmingsplan vernietigd.
1.3
Op 26 juli 2013 heeft vergunninghouder een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van [derde-partij] . Het ontwerpbesluit om hieraan medewerking te verlenen heeft vanaf 20 november 2014 ter inzage gelegen en eisers hebben tijdig hun zienswijze ingediend. Vervolgens heeft verweerder op 17 februari 2015 de gevraagde omgevingsvergunning (het bestreden besluit I) verleend.
1.4
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft de raad wederom een nieuw bestemmingsplan voor het perceel vastgesteld: “ [adres] [vestigingsplaats] 2014”. Na tussenuitspraak heeft de ABRvS dit besluit, samen met een gewijzigd vaststellingsbesluit van 29 oktober 2015, bij einduitspraak van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:240, opnieuw vernietigd aan de hand van een gegrond beroep van eisers.
1.5
Na de einduitspraak van de ABRvS over het bestemmingsplan heeft verweerder zijn besluit van 17 februari 2015, waarbij hij de omgevingsvergunning had verleend, ingetrokken en daarvoor in de plaats op 29 maart 2016 een nieuw besluit tot het verlenen van een omgevingsvergunning genomen (het bestreden besluit II). Het beroep van eisers richt zich tegen dit nieuwe besluit.
Het bestreden besluit I
2. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit I geheel is vervangen door het bestreden besluit II. Niet gesteld of gebleken is dat eisers nog belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit I. De rechtbank verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het bestreden besluit I, dan ook niet-ontvankelijk wegens het inmiddels ontbreken van procesbelang.
3. De rechtbank ziet in de wijziging van het bestreden besluit I tijdens de beroepsprocedure wel aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eisers als gevolg van dit besluit gemaakte proceskosten. Deze kosten worden voor het beroep met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 496,- met een wegingsfactor 1) als kosten voor verleende rechtsbijstand. Ook moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden.
Het bestreden besluit II
4. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb is het beroep van rechtswege gericht tegen het bestreden besluit II. Met het bestreden besluit II heeft verweerder (opnieuw) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van [derde-partij] . Naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen en de eerder genoemde einduitspraak van de ABRvS over het bestemmingsplan “ [adres] [vestigingsplaats] 2014” heeft verweerder aan deze omgevingsvergunning een aantal voorwaarden verbonden. De voorwaarden zien - verkort weergegeven - op de sloop van de voormalige bedrijfsbebouwing, het aanleggen van 58 parkeerplaatsen, het realiseren van een ondergeschikte, niet-zelfstandige horecafunctie en het uitvoering geven aan de aanleg van de natuurontwikkeling- en landschappelijke maatregelen.
5. Ter zitting is met partijen vastgesteld dat de ABRvS in haar einduitspraak over het nieuwe bestemmingsplan heeft geoordeeld over een groot deel van de aspecten die ook in het kader van de omgevingsvergunning door eisers worden aangevoerd. Weliswaar is het vaststellingsbesluit door de ABRvS vernietigd, maar dat zag op het gebrek van het niet voorzien in een voorwaardelijke verplichting waarmee is verzekerd dat bij realisering van het conferentiehotel ook tot een inrichting van het plangebied in overeenstemming met het natuurontwikkelingsplan en de ruimtelijke randvoorwaarde zal worden overgegaan. Overige gebreken in het vaststellingsbesluit heeft de ABRvS niet vastgesteld. De gemachtigde van eisers heeft ter zitting verklaard dat hij de rechtbank ruimte geeft om onder verwijzing naar de einduitspraak van de ABRvS een deel van de tegen de omgevingsvergunning aangevoerde gronden ongegrond te verklaren. Zoals ter zitting reeds met partijen is besproken, ziet de rechtbank geen aanleiding om over de gronden die eisers hebben aangevoerd over de Nota “Ruimte voor een vitaal platteland” (beroepsgrond C) en Verkeer (beroepsgrond D) anders te oordelen dan de ABRvS heeft gedaan. Ten aanzien van het Natuurontwikkelingsplan 2014 en de ruimtelijke Randvoorwaarden (beroepsgrond E) heeft de gemachtigde van eisers ter zitting verklaard dat door het opnemen van voorwaarden in het bestreden besluit II is tegemoetgekomen aan de beroepsgronden. Beroepsgrond E zal de rechtbank dan ook niet beoordelen. De gronden die verband houden met het bestemmingsplan “ [adres] [vestigingsplaats] 2014” (beroepsgrond G) behoeven gelet op de einduitspraak van de ABRvS eveneens geen bespreking meer. De resterende beroepsgronden betreffen:
- de Bouwverordening de Bilt 2010 (beroepsgrond A),
- de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013-2018 en Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 (beroepsgrond B),
- de Ladder voor duurzame verstedelijking (beroepsgrond F), en
- Redelijke eisen van welstand (beroepsgrond H).
Bouwverordening de Bilt 2010 (de Bouwverordening)
6. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers verklaard dat deze beroepsgrond ziet op de door verweerder berekende parkeerbehoefte van de congresruimte. Verweerder is in zijn berekening uitgegaan van een congresruimte met een omvang van 290 m². In de aanvraag wordt echter een bruto vloeroppervlak van 600 m² vermeld en op de bij de aanvraag behorende tekeningen die zien op de brandcompartimentering, staat bij de bijeenkomstfunctie een oppervlakte van 419,9 m² vermeld. Eisers betwijfelen dan ook of de parkeerbehoefte wel juist is vastgesteld.
7. De gemachtigde van verweerder heeft, aan de hand van de bouwtekeningen en onder verwijzing naar een memo van 18 maart 2016, ter zitting een toelichting gegeven op de gemaakte berekeningen. Verweerder heeft de parkeerbehoefte van deze aanvraag als uitgangspunt genomen. Voor de functie ‘hotel’ is uitgegaan van 26 hotelkamers met een norm van 0,68 parkeerplaats per kamer hetgeen een benodigd aantal parkeerplaatsen van 17,7 oplevert. Voor de functie ‘restaurant’ is de norm 15 parkeerplaatsen per 100 m². Omdat de horecafunctie op grond van voorschrift 20 van de verleende omgevingsvergunning een niet-zelfstandige functie moet zijn, welke ondergeschikt is aan de verblijfsrecreatieve- en vergaderfunctie waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, is deze parkeernorm gehalveerd tot 7,5 parkeerplaats per 100 m². Voor deze functie van in totaal 115 m² zijn derhalve 8,6 parkeerplaatsen nodig. De norm voor de functie ‘congresruimte’ is 8,5 parkeerplaatsen per 100 m², hetgeen voor deze functie van in totaal 290 m² betekent dat er 24,7 parkeerplaatsen nodig zijn. Eiser en zijn gemachtigde hebben ter zitting verklaard zich te kunnen vinden in deze berekeningen. Ook de rechtbank ziet geen aanleiding om vraagtekens te zetten bij de berekende parkeerbehoefte. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:133) behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Verweerder heeft voldoende duidelijk uiteengezet hoe hij is gekomen tot het totaal aantal van 51 benodigde parkeerplaatsen. Aangezien het bouwplan voorziet in 58 parkeerplaatsen (zie voorschrift 19 van de verleende omgevingsvergunning), kan worden geconcludeerd dat op deze wijze voldoende parkeergelegenheid wordt gerealiseerd. In wat eisers aanvoeren, ziet de rechtbank dus geen aanleiding om te oordelen dat verweerder vanwege (de parkeernorm op grond van) de Bouwverordening de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie 2013-2018 (PRS) en Provinciale Ruimtelijke
Verordening 2013 (PRV)
8. Eisers hebben ter zitting hun gronden teruggebracht tot het betoog dat het bouwplan in strijd is met de PRV, omdat de uitbreiding van de bebouwing die het plan mogelijk maakt van een zodanige omvang is dat de maximumuitbreiding van 20% van de bestaande bebouwing die de PRV toestaat, wordt overschreden. Verder voeren eisers aan dat van agrarische bedrijfsbeëindiging feitelijk geen sprake is aangezien de agrarische activiteiten al jaren geleden zijn beëindigd. Dat de voormalige agrarische bedrijfsgebouwen een andere bedrijfsmatige functie krijgen, is volgens eisers dan ook in strijd met artikel 4.6, derde lid, en artikel 4.7, tweede lid, van de PRV. Eisers begrijpen niet hoe de ABRvS in haar tussenuitspraak van 5 augustus 2015 heeft kunnen oordelen dat sprake is van algehele agrarische bedrijfsbeëindiging terwijl zij in de eerdere uitspraak van 31 juli 2013 nog van oordeel was dat sprake was van een uitbreiding van een bestaand verblijfsrecreatieterrein.
9. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de PRV kan een ruimtelijk plan bestemmingen en regels bevatten die toestaan dat bestaande niet-agrarische bedrijven worden uitgebreid met maximaal 20% van de bestaande bebouwing. Van deze maximale uitbreiding kan worden afgeweken mits er sprake is van een economische noodzaak. In artikel 4.7, tweede lid, van de PRV is bepaald dat een ruimtelijk plan bestemmingen en regels kan bevatten die bij algehele agrarische bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing toestaan dat de bedrijfswoning en overige bedrijfsgebouwen een andere bedrijfsmatige functie krijgen, mits is voldaan aan een aantal voorwaarden.
10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hetgeen door middel van deze omgevingsvergunning wordt mogelijk gemaakt, niet kan worden gezien als een uitbreiding van een bestaand niet-agrarisch bedrijf als bedoeld in artikel 4.6, derde lid, van de PRV. Het plan houdt immers de bouw van een nieuw gebouw ten behoeve van horeca-, vergader- en verblijfsrecreatieve activiteiten in, waarvoor een aanzienlijk deel (meer dan 1.100 m²) van de agrarische bedrijfsgebouwen zal worden gesloopt. Daarmee wordt het gebruik van het perceel ten behoeve van een agrarisch bedrijf feitelijk onmogelijk en kan worden gesproken van een vrijkomend agrarisch perceel. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de overwegingen van de ABRvS in de tussenuitspraak van 5 augustus 2015 op dit punt niet te volgen. Dat de ABRvS volgens eisers kennelijk eerder een ander standpunt heeft ingenomen, geeft de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel. De beroepsgrond dat het plan in strijd is met de PRV slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
11. Eisers voeren aan dat verweerder de aanvraag ten onrechte niet heeft getoetst aan de ladder voor duurzame verstedelijking zoals opgenomen in artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) in samenhang met artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het bouwplan is volgens eisers een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in het laatstgenoemde artikel. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het bouwplan voorziet in een actuele regionale behoefte en daarmee is het plan in strijd met dit artikel en in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
12. Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef, en onder i, van het Bro wordt onder
“stedelijke ontwikkeling” verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan een drietal in deze bepaling opgesomde voorwaarden.
13. Volgens recente rechtspraak van de ABRvS moet voor beantwoording van de vraag of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2654). De rechtbank stelt vast dat de ABRvS in haar tussenuitspraak van 5 augustus 2015 beide aspecten in onderlinge samenhang heeft beoordeeld. Ten aanzien van het ruimtebeslag geldt dat op grond van het geldende bestemmingsplan ruime bebouwingsmogelijkheden bestaan, waarvan 1.120 m2 ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Daarnaast is 283 m2 bebouwd ten behoeve van verblijfsrecreatie. De nu verleende vergunning komt overeen met de mogelijkheden van het door de ABRvS beoordeelde bestemmingsplan en maakt het mogelijk dat op het perceel in totaal 840 m2 aan bebouwing is toegestaan. Met de ABRvS is de rechtbank van oordeel dat het plan niet voorziet in een uitbreiding van de maximaal toegelaten oppervlakte aan bedrijfsbebouwing ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. Daarnaast heeft de ABRvS zich ook rekenschap gegeven van de functiewijziging maar heeft zij geoordeeld dat desondanks geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De rechtbank sluit zich aan bij deze overwegingen en voegt daaraan toe dat de voorziene ontwikkeling niet zodanig substantieel is dat deze als nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.
Redelijke eisen van welstand
14. Eisers voeren aan dat het bouwplan in strijd is met de gemeentelijke welstandsnota. Zo ontbreekt bij het gebouw een onderbouw op een herkenbare en in verhouding uitgevoerde (gemetselde) plint en wordt geen ingetogen kleur- en materiaalgebruik toegepast, afgestemd op het landschappelijke/natuurlijke karakter van de omgeving. De adviezen van de welstandscommissie achten eisers op beide punten onjuist en verweerder heeft zich dan ook niet mogen baseren op deze adviezen. Het bouwplan is in strijd met redelijke eisen van welstand en de omgevingsvergunning had om die reden moeten worden geweigerd. Volgens verweerder heeft de welstandscommissie voldoende gemotiveerd dat en waarom het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand en is er geen aanleiding om hiervan af te wijken.
15. Het is vaste rechtspraak dat verweerder, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8987).
16. De rechtbank stelt vast dat de commissie voor ruimtelijke kwaliteit van De Bilt op
12 juli 2013 heeft geadviseerd over het schetsontwerp en op 25 juni 2014 positief heeft geadviseerd over het bouwplan. Naar aanleiding van de ingebrachte zienswijzen heeft de commissie op 15 januari 2015 een aanvullend advies uitgebracht. In wat eisers aanvoeren, ziet de rechtbank geen reden om tot het oordeel te komen dat verweerder de adviezen niet had mogen volgen. De commissie heeft het bouwplan getoetst aan de welstandsnota 2013 en de daarin opgenomen gebiedsgerichte beoordelingscriteria voor het “buitengebied”, gekoppeld aan het welstandsniveau “normaal”. De commissie zet in haar nadere advies van 15 januari 2015 gemotiveerd uiteen waarom het bouwplan voldoet aan de gebiedsgerichte criteria en aan redelijke eisen van welstand. Zo merkt zij op dat het materiaalgebruik in het aanzicht van het gebouw, te weten gedekte donkerrode dakpannen, donkergekleurd hout en glas gangbaar is in de landelijke omgeving. De langsgevels zijn volgens de commissie wel degelijk zorgvuldig en herkenbaar geleed. Omdat op de begane grond een deel van de kopgevels overhoeks in de langsgevels is doorgezet, ontstaan referenties aan een plint. Het aanvullend eisen van een gemetselde plint heeft volgens de commissie dan ook geen toegevoegde waarde, gelet ook op de teruggelegen positionering van het volume. Wat betreft de kleur van de dakpan merkt de commissie op dat sprake is van een ingetogen roodtint. Deze zal in de beleving voldoende terughoudend aanwezig zijn en bij wijze van spreken deels ook een gevel vormen. Bovendien biedt de welstandsnota de mogelijkheid voor eigentijdse uitwerkingen en materiaal- en kleurgebruik. Verweerder heeft zich gelet op het voorgaande op het standpunt mogen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
17. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep tegen het bestreden besluit II van
29 maart 2016 ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I van 17 februari 2015 niet-
ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II van 29 maart 2016 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers in beroep tot een bedrag van € 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, voorzitter, en mr. drs. R. in 't Veld en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.