Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/1383
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 januari 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.G.S. Pennino),
en
de Minister van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. P.H. Jacobs).
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om eiser tipgeld toe te kennen.
Bij besluit van 10 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat aan eiser een voorschot van € 100.000,- wordt toegekend. Dit verzoek heeft als zaaknummer UTR 15/1384 en is op 23 maart 2015 afgewezen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Voor de behandeling van het beroep acht de rechtbank het volgende van belang.
Eiser heeft omstreeks 28 juni 2004 de schaduwboekhouding van bouwbedrijf [bouwbedrijf] overgelegd aan de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft hierdoor een bedrag van extra belastingopbrengsten gegenereerd. Eiser heeft in 2012 uit coulance een schadevergoeding van de Staat ontvangen.
Eiser heeft omstreeks 28 juni 2004 de schaduwboekhouding van bouwbedrijf [bouwbedrijf] overgelegd aan de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft hierdoor een bedrag van extra belastingopbrengsten gegenereerd. Eiser heeft in 2012 uit coulance een schadevergoeding van de Staat ontvangen.
Op 11 april 2011 heeft eiser verzocht om hem een adequate financiële compensatie voor zijn inspanningen te bieden. Deze inspanningen hebben immers volgens hem geleid tot forse naheffingen en nabetalingen aan de Belastingdienst. Eiser stelt dat hij indertijd bij vier regiokantoren van de Belastingdienst is geweest en daar de schaduwboekhoudingen heeft overhandigd. Eiser is er niet op gewezen dat er een zogenaamde ‘tip- en toongeldregeling’ van kracht is. Die is er wel. Eiser wijst op de (fiscale) tipgeldregeling de Resolutie 1985 van de Staatssecretaris van Financiën, uitloven en betaalbaarstellen van tipgelden, 24 oktober 1985, Nr. 585-24843 (Resolutie 1985). Verweerder heeft het verzoek om eiser tipgeld uit te keren afgewezen bij brief van 28 april 2011
.Bij brief van 16 september 2014 heeft eiser nogmaals verzocht om tipgeld. Hierop is bij brief van 6 januari 2015 gereageerd. Verweerder ziet geen aanleiding om aan eiser tipgeld toe te kennen. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 6 januari 2015 geen besluit is.
.Bij brief van 16 september 2014 heeft eiser nogmaals verzocht om tipgeld. Hierop is bij brief van 6 januari 2015 gereageerd. Verweerder ziet geen aanleiding om aan eiser tipgeld toe te kennen. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 6 januari 2015 geen besluit is.
2. Eiser voert aan dat zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij voert aan dat hier wel degelijk een publiekrechtelijke grondslag bestaat voor het toekennen van tipgeld. Eiser stelt dat die publiekrechtelijke bevoegdheid de Resolutie1985 is. Een specifieke wettelijke grondslag heeft eiser desgevraagd niet kunnen aanwijzen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat de publiekrechtelijke bevoegdheid om tipgeld toe te kennen ontbreekt. Verweerder heeft het bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard. In het verweerschrift vult verweerder het standpunt aan en stelt zich op het subsidiaire standpunt dat als de brief van 6 januari 2015 wel als een bestuursrechtelijk besluit moet worden aangemerkt, sprake is van een herhaalde aanvraag en er geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zijn gebracht.
3. De rechtbank oordeelt als volgt. Een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg. De in bezwaar bestreden beslissing is een schriftelijk beslissing van een bestuursorgaan. De vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de brief van 6 januari 2015, waarbij verweerder geweigerd heeft om aan eiser tipgeld te verstrekken is aan te merken als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag. Het ontbreken van een geschreven bestuursrechtelijke bevoegdheid voor het bestuursorgaan brengt in beginsel met zich dat geen rechtsgevolgen in het leven kunnen worden geroepen. De rechtbank stelt vast dat het toekennen of weigeren tipgeld te verstrekken niet berust op een specifieke wettelijke grondslag. Partijen zijn hier ter zitting naar gevraagd en hebben een dergelijke specifieke wettelijke grondslag niet kunnen noemen. Dit betekent dat de schriftelijke weigering om tipgeld toe te kennen in beginsel geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
4. Verweerder heeft beleid voor het verstrekken van tipgeld. Dat beleid is neergelegd in de hiervoor genoemde Resolutie 1985. Dit beleid is eveneens neergelegd in het memo van de Plv. Directeur Algemene Fiscale Zaken aan de Directeur-Generaal der Belastingen van 20 september 1994 met als onderwerp Tipgelden (het memo 1994). In Resolutie 1985 is kortgezegd bepaald dat machtigingen inzake het uitloven van tipgelden uitsluitend centraal door het Ministerie, Directie Algemene fiscale zaken, worden afgegeven. Voorstellen inzake tipgelden worden ingediend via de ambtelijke weg. Verder is een aantal voorwaarden opgenomen waaronder een dergelijke machtiging slechts zal worden verleend. Het moet gaan om een aanzienlijk fiscaal belang dat met de informatie is gemoeid. Verder is opgemerkt dat met betrekking tot het uitloven van tipgelden een zeer terughoudend beleid wordt gevoerd en dat grote aandacht dient te worden besteed aan de betrouwbaarheid van de tipgever. Er wordt geen strafrechtelijke immuniteit verleend aan een tipgever. Er wordt uitgegaan van het no cure no pay-beginsel. Dat wil zeggend dat tipgeld pas wordt uitbetaald als de extra opbrengst naar aanleiding van de tip in de schatkist is gevloeid.
In het memo 1994 is in aanvulling op Resolutie 1985 onder meer opgenomen dat in de praktijk uitsluitend tipgeld wordt betaald, als dit vooraf is overeengekomen met de tipgever.
5. De kern van het beroep van eiser is dat verweerder beleid heeft opgesteld en dat eiser aan de voorwaarden zoals in dat beleid omschreven voor het toekennen van tipgeld voldoet. Het feit dat verweerder beleid heeft over het toekennen van tipgeld maakt dat sprake moet zijn van een bestuursrechtelijke bevoegdheid tot het verstrekken van tipgeld. Bovendien voert eiser aan dat beleid recht is en dat beleid maakt dat het bestuur daaraan gebonden is. Eiser verwijst naar artikel 4:84 van Pro de Awb. Dit aspect van zelfbinding van verweerder aan het eigen beleid acht eiser ook relevant in het kader van zijn rechtsbescherming. Hij voldoet aan alle voorwaarden van Resolutie 1985. Toch wordt hem tipgeld geweigerd. Eiser kan nergens anders dan bij de bestuursrechter rechtsbescherming krijgen.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat weliswaar sprake is van beleid, maar dat beleid niet per definitie bestuursrechtelijk van aard is. Het opstellen van beleid door een bestuursorgaan wil niet zeggen dat er ook een bestuursrechtelijke bevoegdheid is. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat uit het memo 1994 volgt dat het uitloven van tipgeld altijd vooraf moet zijn bedongen en dat is in eisers geval niet gebeurd. Verweerder betwist dat eiser aan alle voorwaarden voor het toekennen van tipgeld voldoet.
7. Voor zover eiser de bevoegdheid vindt in het beleid van verweerder oordeelt de rechtbank dat beleid zelf geen bevoegdheid kan creëren. De rechtbank verwijst naar de definitie van beleid in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Beleid in de zin van de Awb kan alleen worden opgesteld door een bestuursorgaan met betrekking tot een hem toekomende of aan hem gedelegeerde bestuursbevoegdheid. Dat verweerder een gedragslijn heeft ontwikkeld, maakt duidelijk dat het handelen plaatsvindt in een publiekrechtelijke context, maar dit is – bij gebreke van een specifieke bestuursbevoegdheid – onvoldoende om de genomen beslissing als besluit in de zin van de Awb te kunnen aanmerken. Dat verweerder iets beleid noemt wil niet zeggen dat het ook beleid is in de zin van de Awb.
8. De rechtbank onderzoekt ambtshalve of op de hoofdregel, namelijk dat een rechtshandeling publiekrechtelijk is indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag, een uitzondering geldt. Uit rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (ABRvS) volgt dat in sommige situaties ondanks het ontbreken van een specifiek wettelijke grondslag, toch sprake kan zijn van een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraak [naam] van 10 april 1995 (ECLI:NL:RVS:1995:AK3508), Een bevoegdheid die haar basis vindt in het burgerlijk recht kan als publiekrechtelijk worden beschouwd als deze bevoegdheid wordt gehanteerd in het kader van een aan het bestuursorgaan opgedragen publieke taak. Bepaalde aan het privaatrecht ontleende bevoegdheden van bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb worden dan ‘getransformeerd’ of ‘geconverteerd’ tot besluiten in de zin van de Awb. Het gaat daarbij veelal om handelingen ter uitvoering van meer of minder precies omschreven wettelijke taken van het bestuursorgaan, meestal ter zake van het publiek domein. De vraag is of het toekennen of weigeren van tipgeld als het hanteren van een bevoegdheid in het kader van een aan verweerder opgedragen publieke taak gezien moet worden.
9. Verweerder heeft in bezwaar en ook ter zitting gesteld dat in voorkomende gevallen tipgeld wordt toegekend. Het verstrekken van tipgeld maakt deel uit van haar toezichtinstrumentarium. De staatssecretaris heeft in de Tweede Kamer en in de Eerste Kamer eveneens toegelicht dat het toekennen van tipgeld gezien moet worden als onderdeel van het instrumentarium voor het opsporen van misdrijven, waaronder belastingontduiking (TK, vergaderjaar 2009-2010, 31 066, nr. 85, p. 2 en EK Handelingen I, 2009-2010, 22 december 2009, nr. 14). Als wordt besloten tot het verstrekken van tipgeld wordt dit vervolgens op basis van een tweezijdige overeenkomst vormgegeven. In deze overeenkomst kunnen voorwaarden worden neergelegd, bijvoorbeeld over de hoogte van het tipgeld en de wens van de tipgever om anoniem te blijven.
10. De rechtbank beantwoordt de vraag of het al dan niet uitloven van tipgeld in situaties zoals deze moet worden gezien als het hanteren van een bevoegdheid in het kader van een aan verweerder opgedragen publieke taak ontkennend. De rechtbank oordeelt dat het toekennen en uitloven van tipgelden door verweerder privaatrechtelijk van aard is. Weliswaar is de toezichtstaak op fiscale wet- en regelgeving een exclusieve bevoegdheid van verweerder, het uitloven van tipgeld is niet een direct uitvloeisel van die toezichtstaak. Het gebruikmaken van tips in het kader van toezicht moet daarvan los worden gezien en is een zaak die veel meer in de bewijssfeer speelt. Het wel of niet overgaan tot betaling van tipgeld is een puur privaatrechtelijke transactie. Overeenstemming over de voorwaarden, hoogte en dergelijke komt tot stand tussen beide partijen, in dit geval tussen overheid en burger. Er is geen bevoegdheid aan te wijzen om een besluit te nemen waardoor voor verweerder de verplichting ontstaat om tipgeld uit te loven of toe te kennen. Als verweerder tot toekenning en betaling van tipgeld aan eiser zou overgaan, zou dat niet geschieden ter nakoming van enige uit een publiekrechtelijke handeling van de staatssecretaris voortvloeiende verplichting daartoe. Bovendien bestaat er geen (voorwaardelijke) aanspraak voor burgers op tipgeld, waardoor verweerder tot het toekennen verplicht zou zijn. Een zodanige aanspraak is niet te vinden in Resolutie 1985 of het memo 1994. Ook is het uitloven van tipgeld niet een exclusieve taak van verweerder. De rechtbank verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een uitspraak van de ABRvS van 31 januari 2007 over de [naam collectie] (ECLI:NL:RVS:2007:AZ7439).
11. Nu geconcludeerd is dat het toekennen van tipgeld geen publiekrechtelijke, maar een privaatrechtelijke rechtshandeling is, moet eiser rechtsbescherming zoeken bij de burgerlijk rechter. Daar zal hij aanspraak moeten maken op bijvoorbeeld het bepaalde in Resolutie 1985. Wat wel bij de bestuursrechter ter toetsing kan komen voor te liggen is de vraag of bewijs dat is verkregen met gebruikmaking van een tip, eventueel door het toekennen van tipgeld, rechtmatig is verkregen. Dat speelt in de verhouding tussen het bestuursorgaan en het subject van het toezicht en handhaving. Gedacht kan worden aan een situatie waarin een burger een boete of naheffingsaanslag heeft gekregen op grond van bewijs dat is verkregen door het toekennen van tipgeld.. In die rechtsverhouding kan bestuursrechtelijke rechtsbescherming een rol spelen.
In de rechtsverhouding tussen eiser en verweerder is van doorslaggevend belang dat de wettelijke bevoegdheid ontbreekt en dat er voor eiser geen bestuursrechtelijke aanspraak op tipgeld is en hij dus ook geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan krijgen.
12. De rechtbank heeft ambtshalve beoordeeld of hier sprake is van een schriftelijke beslissing, inhoudende de weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Dergelijke beslissingen moeten krachtens artikel 8:2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb met een besluit gelijk worden gesteld. De procedure voor het toekennen van tipgeld is omschreven in Resolutie 1985. Er moet op ambtelijk niveau een voorstel worden gedaan en dan wordt een machtiging centraal door het Ministerie, Directie Algemene fiscale zaken afgegeven. Hier ontbreekt echter een voorstel op ambtelijk niveau. Van een voorbereidend besluit tot goedkeuring van een privaatrechtelijke rechtshandeling is geen sprake. De Staatssecretaris heeft de aanvraag van eiser direct afgewezen. De brief tot het weigeren tipgeld toe te kennen valt daarom niet onder de reikwijdte van artikel 8:2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.
13. De rechtbank oordeelt dat verweerder het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan een beslissing op het verzoek om voormalig staatssecretaris van Financiën Wijn te horen als getuige komt de rechtbank niet meer toe.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, rechter, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 januari 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.