Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 14/3091 en UTR 14/3122
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2015 in de zaken tussen
1.[eisers 1] , namens NSW-LandgoedHet Kombos B.V., te Maarsbergen, eisers 1
(gemachtigde: H.M. Laporte),
2.[eisers 2] , te [woonplaats] , eisers 2
(gemachtigde: [gemachtigde] )
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Wink en mr. ing. J. Groothuismink).
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2013, bekendgemaakt op 3 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het Natuurbeheerplan provincie Utrecht 2013 (het Natuurbeheerplan 2013) gewijzigd vastgesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 8 april 2014, verzonden op 10 april 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaarschriften van eisers 1 en eisers 2 gegrond verklaard en, na een inhoudelijke beoordeling van de door eisers 1 en eisers 2 gevraagde wijzigingen van het Natuurbeheerplan 2013, besloten het primaire besluit niet te herroepen.
Eisers 1 en eisers 2 hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 september 2015. Namens eisers 1 is voornoemde gemachtigde verschenen, vergezeld door [A] van adviesbureau Ecologica. Van eisers 2 zijn verschenen [eisers 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming verweerder
1.
Eisers zijn eigenaren van gronden gelegen in gebieden waarop het Natuurbeheerplan 2013 mede ziet.
Eisers zijn eigenaren van gronden gelegen in gebieden waarop het Natuurbeheerplan 2013 mede ziet.
2. Op 25 september 2012 heeft verweerder met toepassing van de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure het Natuurbeheerplan 2013 vastgesteld. De basis voor het Natuurbeheerplan 2013 wordt gevormd door het Subsidiestelsel voor Natuur- en Landschapsbeheer (SNL), dat op 22 april 2009 is vastgesteld. Sindsdien wordt door verweerder jaarlijks een natuurbeheerplan vastgesteld. Het SNL bestaat uit de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer provincie Utrecht (SVNL) en de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls natuur en landschap provincie Utrecht (SKNL). Als onderdeel van de SVNL is de Index Natuur en Landschap vastgesteld, waarin een omschrijving van de verschillende beheertypen wordt gegeven. Op verzoek kunnen beheerders een subsidie krijgen voor de inspanningen die nodig zijn om deze beheertypen in stand te houden. Op basis van artikel 2.1 van de SVNL wordt een natuurbeheerplan vastgesteld. Het Natuurbeheerplan 2013, en de daarvan deel uitmakende kaarten, waaronder de beheertypenkaarten, vormen aldus mede het toetsingskader voor subsidieaanvragen voor het beheer van de in de Index Natuur en Landschap beschreven typen grond.
3. Bij besluit van 17 september 2013 heeft verweerder een gewijzigde versie van het Natuurbeheerplan 2013 vastgesteld. Hierbij is gebruik gemaakt van de wijzigingsprocedure in artikel 1.4 van het Natuurbeheerplan 2013, op basis waarvan een natuurbeheerplan direct kan worden vastgesteld zonder terinzagelegging. Volgens het eerste lid van dit artikel maken beheerders vóór 1 januari van het volgende subsidiejaar kenbaar welke wijzigingen zij in het natuurbeheerplan wensen. Van deze gelegenheid hebben de Bosgroep Midden Nederland en Staatsbosbeheer gebruik gemaakt. Omdat het volgens verweerder slechts ondergeschikte wijzigingen betroffen, is geen volledig herzien natuurbeheerplan ter inzage gelegd en zijn de wijzigingen direct verwerkt in het Natuurbeheerplan 2013, dat als zodanig bij besluit van
17 september 2013 is vastgesteld.
Eisers 1 en eisers 2 hebben tegen het besluit van 17 september 2013 bezwaar gemaakt en daarbij verzocht ten aanzien van hun gronden bepaalde wijzigingen aan te brengen op de van het Natuurbeheerplan 2013 onderdeel uitmakende beheertypenkaarten.
In het advies van de Awb-adviescommissie (de commissie) van 3 februari 2014 is geconcludeerd dat verweerder niet tijdig aan eisers kenbaar heeft gemaakt dat gewenste wijzigingen vóór 1 januari 2013 moesten worden doorgegeven. De commissie heeft verweerder geadviseerd de bezwaren gegrond te verklaren en de voorgestelde wijzigingen alsnog inhoudelijk te beoordelen als waren zij tijdig ingediend. Mocht dit leiden tot wijziging van het Natuurbeheerplan 2013, dan adviseert de commissie alsnog de subsidie waar dan recht op zou bestaan, toe te kennen. Hieraan gevolg gevend, heeft verweerder in de bestreden besluiten de bezwaren gegrond verklaard, de bezwaren inhoudelijk beoordeeld en alsnog besloten het Natuurbeheerplan 2013 naar aanleiding van de verzoeken van eisers 1 en eisers 2 niet te wijzigen.
Het beroep van eisers 1 (UTR 14/3190)
4. Eisers 1 hebben verweerder verzocht voor de oostelijke weides van het Kombos (de percelen) de kaart aan te passen en de percelen, die thans daarin zijn aangeduid als beheertype ‘kruiden- en faunarijk grasland’, op te nemen als beheertype ‘vochtig hooiland’, zodat een beheervergoeding voor dat type kan worden toegekend.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting stelt verweerder zich op het standpunt dat de betreffende percelen in de periode 2013-2014 niet voldoen aan de algemene beschrijving en de afbakening van het beheertype ‘vochtig hooiland’. Om die reden wordt niet overgegaan tot het als zodanig duiden van de percelen in het Natuurbeheerplan 2013 en is een beheervergoeding voor dit beheertype ook niet mogelijk. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de bevindingen van een terreinbezoek op 20 maart 2014. Van een aanpassing van het Natuurbeheerplan 2013 op dit punt (en toekenning van de bijbehorende subsidie) kan daarom geen sprake zijn.
Ter zitting is namens verweerder toegelicht dat sinds 2013 strikt wordt toegezien op het voldoen van gronden aan een bepaald beheertype. In het verleden werd de vergoeding vaak op verzoek en zonder nader onderzoek toegekend. Tegenwoordig is de praktijk dat er altijd een terreinbezoek plaats vindt en is toekenning van een beheertype slechts mogelijk, indien wordt voldaan aan de algemene omschrijving én de afbakening van het beheertype, zoals neergelegd in de Index Natuur en Landschap. De beheervergoeding is niet bedoeld voor het ontwikkelen van een bepaald gebied, maar voor het daadwerkelijk beheren van het beheertype, aldus verweerder. Voor zover thans wordt voldaan aan de algemene beschrijving van ‘vochtig hooiland’, staat volgens verweerder de afbakening aan toekennen van het beheertype in de weg.
5. In beroep stellen eisers 1 dat verweerder ten onrechte niet is overgegaan tot het toekennen van het type ‘vochtig hooiland’ aan de percelen. Weliswaar voldeden de percelen eind 2013 nog niet aan de beschrijving van dit beheertype, maar eisers 1 stellen dat de percelen ook tijdens de aanloopfase conform het gewenste en beoogde beheertype dienen te worden aangeduid. Zij hebben daarbij gewezen op de omstandigheid dat het beheer sinds 2013 is gericht op het type “vochtig hooiland’ en zij daarvoor aanzienlijke kosten hebben gemaakt.
Voorts hebben eisers 1 betoogd dat de percelen thans in ieder geval voldoen aan het beheertype ‘vochtig hooiland’. Ter onderbouwing van die stelling hebben zij in beroep overgelegd een rapport van [A] (Ecologica) van augustus 2015. In dit rapport concludeert deze deskundige op basis van bevindingen tijdens een veldbezoek op 28 mei 2015 dat de percelen voldoen aan de kenmerken voor vochtig hooiland, ook al zijn bepaalde gewenste (meet)soorten - zoals dotterbloemhooiland en kievietsbloemhooiland - (nog) niet aanwezig. Ter zitting heeft [A] aangegeven dat in heel Nederland sprake is van een gebrek aan meetsoorten en dat dit een groot knelpunt is. In dit verband zijn eisers ook van mening dat verweerder onvoldoende duidelijk is geweest over de vereisten waaraan moet worden voldaan, voordat de subsidie voor ‘vochtig hooiland’ kan worden toegekend.
6. De rechtbank overweegt het volgende.
6.1
De basis voor het vaststellen van het Natuurbeheerplan 2013 wordt gevormd door artikel 2.1 van de SVNL. Op grond van het tweede lid moet op een elektronische kaart met topografische ondergrond worden aangegeven voor welke natuurterreinen, landbouwgronden en landschapsbeheertypen een bepaalde subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge artikel 1.1, onder u, van de SVNL, wordt onder ‘natuurbeheertype’ verstaan: in bijlage 1, tweede kolom, opgenomen soort natuur zoals nader beschreven in de Index Natuur en Landschap. Gelet op onderdeel dd van dit artikel, is een ‘subsidie natuurbeheer’ een subsidie voor het instandhouden van een op een natuurterrein aanwezig natuurbeheertype.
In de Index Natuur en Landschap wordt voorts een algemene beschrijving en afbakening van het beheertype vochtig hooiland gegeven. In de eerste alinea van de
algemene beschrijvingstaat (onder meer) vermeld dat vochtig hooiland is ontstaan door de ontginning van moerassen of natte bossen en door langdurig gebruik als hooiland. Vochtig hooiland komt voor op natte veen- en kleibodems met een redelijke draagkracht. Het gaat om bloemrijke graslanden. Volgens de
afbakeningomvat vochtig hooiland onder andere dotterbloem-, kievitsbloem- of pimpernelhooilanden (…), en wordt het vrijwel jaarlijks overstroomd en gemaaid.
algemene beschrijvingstaat (onder meer) vermeld dat vochtig hooiland is ontstaan door de ontginning van moerassen of natte bossen en door langdurig gebruik als hooiland. Vochtig hooiland komt voor op natte veen- en kleibodems met een redelijke draagkracht. Het gaat om bloemrijke graslanden. Volgens de
afbakeningomvat vochtig hooiland onder andere dotterbloem-, kievitsbloem- of pimpernelhooilanden (…), en wordt het vrijwel jaarlijks overstroomd en gemaaid.
6.2
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat de percelen in 2013 niet voldeden aan de algemene beschrijving en afbakening van het beheertype “vochtig hooiland”. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen weigeren de kaart op dit punt te wijzigen. Voor de stelling van eisers 1 dat ook tijdens de ontwikkeling van het beheertype een vergoeding moet worden verstrekt, vindt de rechtbank geen steun in de systematiek en de tekst van de SNL en de daarvan deel uitmakende bijbehorende SVNL en de Index Natuur en Landschap. Daarbij wijst de rechtbank op de duidelijke beschrijving en afbakening van de verschillende beheertypes die daarin is opgenomen en het gegeven dat artikel 1.1, onder dd, van de SVNL bepaalt dat subsidie wordt verleend voor een ‘aanwezig natuurbeheertype’. Gelet hierop heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eerst tot het opnemen van een bepaald beheertype wordt overgegaan, als dat natuurbeheertype daadwerkelijk aanwezig is en dat ook eerst dan daarvoor een beheersubsidie kan worden toegekend. De bewuste keuze van verweerder sinds 2013 hieraan strikter de hand te houden en daarom kritisch(er) te zijn bij de beoordeling of een gebied voldoet aan een bepaald beheertype, acht de rechtbank niet onbegrijpelijk. Gelet op hetgeen hiervoor en onder 6.1 is overwogen, moet het eisers overigens voldoende duidelijk zijn (geweest) aan welke vereisten moet zijn voldaan voordat een beheervergoeding kan worden toegekend. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het betoog van eisers 1 gegrond op het rapport van Ecologica dat de percelen nu wel voldoen aan het beheertype ‘vochtig hooiland’ brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. De rechtbank toetst immers de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Om die reden beperkt de toets van de rechtbank zich tot de vraag of verweerder bij het bestreden besluit had moeten overgaan tot het opnemen van dit beheertype voor de percelen.
7. Eisers 1 voeren aan dat verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door het beheertype niet te wijzigen. Eisers 1 hebben het beheer van de percelen al zo’n zes jaar ingericht op het omvormen naar natuur. Zij hebben er op basis van informatie van verweerder op vertrouwd dat zij hiervoor direct de daarbij behorende subsidie konden krijgen. Eisers verzoeken om toekenning van een schadevergoeding voor de jaren dat zij ten onrechte geen beheervergoeding hebben ontvangen.
8. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de ABRvS van 2 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3334. De rechtbank heeft in de stukken, het verhandelde ter zitting en in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat een dergelijke concrete toezegging namens verweerder is gedaan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
9. Volgens eisers 1 handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen op het landgoed Pijnenburg. In die situatie is een beheervergoeding voor ‘vochtig hooiland’ door verweerder toegekend, terwijl het terrein nog niet aan dit beheertype voldeed en de grond bij dit landgoed ten tijde van de toekenning nog niet was afgegraven. Bovendien is aan het door gemachtigde Laporte beheerde NSW-landgoed Het Blauwe Huis een beheervergoeding voor ‘droog schraalland’ toegekend, zodra het terrein als zodanig was ingericht, terwijl het beheertype nog niet aanwezig was, aldus eisers 1.
10. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet aannemelijk worden gemaakt dat het bestuursorgaan in gelijke of vergelijkbare gevallen op ongelijke wijze handelt. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval niet gebleken. Daartoe wordt overwogen dat NSW-landgoed Het Blauwe Huis geen gelijk geval betreft, omdat de toekenning van het beheertype in dat geval heeft plaatsgevonden voordat verweerder strikter ging toezien op de daarvoor geldende criteria zoals beschreven in rechtsoverweging 4. Over het landgoed Pijnenburg heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de vergoeding voor ‘vochtig hooiland’ daar ten onrechte is toegekend. Verweerder heeft die gebieden op de kaarten van het huidige natuurbeheerplan gewijzigd naar ‘kruiden- en faunarijk grasland’. Overigens wordt daarmee de beheervergoeding nog niet teruggedraaid, omdat dit volgens verweerder pas mogelijk is na afloop van het subsidietijdvak van zes jaar. De rechtbank overweegt in dit verband dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat verweerder gehouden is een eenmaal gemaakte fout te herhalen. Dit volgt uit vaste rechtspraak van de ABRvS, zoals bijvoorbeeld neergelegd in een uitspraak van 19 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA3677). De beroepsgrond slaagt niet.
11.
Geen van de beroepsgronden slaagt, zodat het beroep met UTR 14/3091 ongegrond is. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Geen van de beroepsgronden slaagt, zodat het beroep met UTR 14/3091 ongegrond is. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Het beroep van eisers 2 (UTR 14/3122)
12. De percelen van eisers 2 zijn agrarische percelen, gelegen in de gemeente Montfoort (de percelen). Blijkens de dossierstukken en het verhandelde ter zitting hebben eisers 2 in de periode van 2009 - 2012 subsidie ontvangen voor weidevogelbeheer op deze percelen. Tot 2010 voorzag het beleid in subsidie voor weidevogelbeheer. Eisers 2 hebben tot 2012 subsidie ontvangen, omdat de subsidie voor een aantal jaren was toegekend. In het gewijzigde Natuurbeheerplan 2013 staan de percelen ingetekend als zogenoemde ‘witte gebieden’. Niet in geschil is dat zolang de gebieden in het Natuurbeheerplan 2013 op deze wijze staan ingetekend, een vergoeding voor weidevogelbeheer niet mogelijk is.
13. Eisers 2 stellen zich op het standpunt dat de kaarten in het Natuurbeheerplan 2013 zodanig moeten worden aangepast, dat (ook in 2014) subsidie voor weidevogelbeheer kan worden verstrekt. Zij wijzen op de inspanningen die zij hebben verricht op het gebied van weidevogelbeheer, de mede daardoor behaalde gunstige resultaten en de waardering daarvoor vanuit de gemeente en burgers. Eisers 2 vinden het daarom onbegrijpelijk dat er na jaren subsidieverlening, hun percelen niet op de kaarten als ‘weidevogelgebied’ zijn aangeduid.
14. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder zijn weigering om tot door eisers 2 gewenste wijziging van het Natuurbeheerplan 2013 over te gaan, gemotiveerd. Verweerder heeft aangegeven dat de percelen vallen binnen de groene contour, waar voorheen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) gold. Met de herijking van de EHS was onduidelijk wat ten aanzien van deze gronden het toekomstig beleid zou zijn. Mede daarom werd er de voorkeur aan gegeven gewenste aanpassingen in gebieden begrensd door de groene contour niet apart per perceel in het Natuurbeheerplan 2013 op te nemen, maar daarover een algehele afweging te maken en deze in 2015 of 2016 mee te nemen in de herziening van latere natuurbeheerplannen. Ter zitting is namens verweerder op dit punt toegelicht dat ten tijde van het vaststellen van het gewijzigde Natuurbeheerplan 2013 het nieuwe beleid in ontwikkeling was en men met het Natuurbeheerplan 2013 niet vooruit wenste te lopen op het nieuwe beleid, dat vlak na het gewijzigde Natuurbeheerplan 2013 is vastgesteld en is neergelegd in Natuurbeleid 2.0. Daarbij is namens verweerder ter zitting toegelicht dat de invoering van Natuurbeleid 2.0 met name is ingegeven door de wijziging van landelijk beleid. Om die reden is bij het bestreden besluit vastgehouden aan het beleid, dat voor gebieden in de groene contour geen subsidie voor weidevogelbeheer wordt verstrekt. Met de vaststelling van Natuurbeleid 2.0 op 4 november 2013 is het weer mogelijk een vergoeding voor weidevogelbeheer te krijgen, afhankelijk van de wensen van het agrarisch gebiedscollectief. Volgens de ter zitting namens verweerder gegeven toelichting is dit gewijzigd in het Natuurbeheerplan 2015.
15. De rechtbank overweegt dat het op zich aan verweerder is om beleid te maken op het gebied van natuur en subsidieverstrekking in dat kader, en dat de rechter deze discretionaire bevoegdheid slechts beperkt, marginaal, toetst.
Gelet op hetgeen verweerder naar voren heeft gebracht over de achtergrond van zijn besluit om niet tot de door eisers 2 gewenste wijziging van het Natuurbeheerplan 2013 over te gaan, ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Het is te begrijpen dat het voor eisers 2 onaangenaam is om na jaren van subsidieverstrekking geen subsidie meer te ontvangen voor activiteiten die tot goede resultaten hebben geleid en breed worden gewaardeerd, maar naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in afwachting van (op)nieuw te maken beleidskeuzes zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit beleid diende te worden afgewacht en dat tot die tijd niet tot de door eisers 2 gewenste wijziging Natuurbeheerplan 2013 wordt overgegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
16. Eisers voeren nog aan dat verweerder de verkeerde procedure heeft gevolgd. Gelet op het advies van de commissie heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, wat volgens eisers betekent dat de gevraagde wijzigingen moeten worden doorgevoerd en de subsidie moet worden verleend.
17. Naar het oordeel van de rechtbank berust deze beroepsgrond op een onjuiste lezing van het advies van de commissie. In dit advies staat op pagina 5 vermeld dat de wijzigingen die door de familie [familie] in bezwaar zijn aangegeven, door verweerder inhoudelijk moeten worden beoordeeld. De rechtbank stelt vast dat deze beoordeling heeft plaatsgevonden in het bestreden besluit. Dat een inhoudelijke beoordeling moet plaatsvinden, betekent niet dat deze ook positief zal uitvallen. Verweerder heeft dan ook niet in strijd met het advies gehandeld door de gevraagde wijzigingen niet door te voeren in het Natuurbeheerplan 2013. De beroepsgrond slaagt niet.
18. Omdat geen van de beroepsgronden van eisers 2 slaagt, is het beroep met UTR 14/3122 ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen met procedurenummers UTR 14/3091 en UTR 14/3122 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Wijna, voorzitter, en mr. Z.J. Oosting en
mr. drs. S. Lanshage, leden, in aanwezigheid van mr. F.M. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2015.
mr. drs. S. Lanshage, leden, in aanwezigheid van mr. F.M. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.