Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/457
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2014 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, eiser
(gemachtigde: mr. B.J.P.G. Roozendaal),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. L.E. Sipos en drs. E. Helderman).
Procesverloop
Bij besluit van 28 december 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van
eiser om een incidentele aanvullende uitkering Wet werk en bijstand (Wwb) over het jaar
2011 afgewezen.
Bij besluit van 20 december 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2014. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door [A], drs. [X] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een incidentele aanvullende uitkering Wet werk en bijstand (IAU) over het jaar 2011 ter hoogte van € 2.613.483,-. De Toetsingscommissie Wet werk en bijstand (TC) heeft op 20 december 2012 onder verwijzing naar het rapport van oktober 2012 (het rapport) van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie) een advies uitgebracht aan verweerder over deze aanvraag.
2. Niet in geschil is dat in de gemeente Lelystad over 2011 sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt en dat de overstijging van de gemaakte kosten niet het gevolg is geweest van een onrechtmatige uitvoering van de Wwb.
3. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat de overstijging van de verstrekte
uitkering voor een deel het gevolg is van beleidskeuzen van, dan wel handelen door eiser of de gemeenteraad als bedoeld in artikel 15, vierde lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Regeling Wwb en WIJ (Regeling). Verweerder heeft verwezen naar het advies van de TC en naar het standpunt van de Inspectie over de uitvoering van de Wwb in de gemeente.
4. Het primaire besluit is gebaseerd op het advies van de TC waarin staat dat a) eiser in 2011 nieuw beleid heeft geïmplementeerd en een aantal extra maatregelen heeft genomen wat niet heeft voorkomen dat het tekort opliep van 15 naar 22% en dat hij vervolgens niet is overgegaan tot het treffen van extra maatregelen of het aanpassen van bestaande maatregelen, b) eiser onvoldoende zicht heeft gehad op de wijze van uitkeringsverstrekking, wat op zijn beurt heeft geleid tot onterechte instroom, c) het inzicht in de samenstelling van het bestand en instroom voor verbetering vatbaar is, d) eiser de uitstroombevordering kan verbeteren door meer inzicht in de samenstelling van het bestand en e) eiser zich kan verbeteren door meer actief te sturen op risico’s en door de inrichting van het risicomanagement te versterken. Ter zitting is komen vast te staan dat verweerder het bestreden besluit heeft gebaseerd op dezelfde afwijzingsgronden als neergelegd in het primaire besluit en hij geen afwijzingsronden heeft laten vallen.
In de systematiek van de beoordeling binnen dit kader betekent dat elk van deze gronden a) tot en met e) op zichzelf al voldoende is ter onderbouwing van het bestreden besluit, het is immers een zogeheten alternatieve argumentatie die verweerder hanteert, waarbij niet zo zeer de vijf gronden tezamen leiden tot het besluit, maar elk van de gronden op zichzelf al leidt tot dat besluit.
5. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de Inspectie geen externe adviseur is als bedoeld in artikel 3:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft daarom ten onrechte het rapport van de Inspectie marginaal getoetst. Verweerder had kritischer naar het rapport moeten kijken dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan.
6. De rechtbank is van oordeel dat het advies van de TC aangemerkt moet worden als een deskundigenadvies. Op grond van de artikelen 3:9 en 3:49 van de Awb moet verweerder zich ervan vergewissen dat een deskundigenadvies naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Als daarvan sprake is mag het bestuursorgaan in beginsel op dit advies afgaan en bij een vaste adviesrelatie over een bepaald type besluiten zal het bestuursorgaan meer mogen afgaan op de expertise van het adviesorgaan. Verweerder mag zich in dit geval, gelet op de jarenlange ervaring met het beoordelen van IAU-aanvragen van de TC, in het kader van zijn vergewisplicht beperken tot het signaleren van strijdigheden met wettelijke voorschriften dan wel duidelijk herkenbare onvolkomenheden. Zoals ten onrechte naar voren lijkt te komen uit de uitspraak van deze rechtbank van 10 januari 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:891) is de Inspectie geen externe adviseur als bedoeld in artikel 3:5 van de Awb. In de praktijk is het echter wel zo dat de TC in hoge mate afhankelijk is van de input van de Inspectie en verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in hoge mate moet steunen op de combinatie van de input van de Inspectie en het advies van de TC. Dat de Inspectie geen externe adviseur is laat onverlet dat de Inspectie een specifieke expertise inbrengt. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding te vergen dat verweerder anders had moeten omgaan met de gegevens van de Inspectie dan hij heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
7. Eiser heeft verder gemotiveerd aangevoerd dat verweerder ten onrechte het advies van de TC heeft gevolgd dat is gebaseerd op het rapport van de Inspectie.
8. Zo heeft eiser aangevoerd dat verweerders standpunt dat eiser niet heeft voorkomen dat het tekort opliep van 15 naar 22%, omdat hij niet is overgegaan tot het treffen van extra maatregelen of aanpassing van bestaande maatregelen niet strookt met artikel 15, vierde lid, aanhef en onder b, sub 2, van de Regeling. Het resultaat van beleidskeuzes kan bij toetsing aan dit artikel niet worden betrokken, omdat dit een sanctie zou opleveren voor gemeenten die zich hebben ingespannen om het tekort terug te dringen, maar ondanks deze inspanningen worden geconfronteerd met een stijging van het tekort. Voorts is eiser niet in 2011 maar in 2010 al begonnen met het voeren van beleid en het inzetten van middelen. Eiser heeft wel maatregelen getroffen om het tekort tegen te gaan. Zo heeft hij in 2011 € 1.600.000,- geïnvesteerd om de re-integratieactiviteiten op niveau te houden. In 2011 heeft eiser het uitstroomproject Stichting Opleidingen Groothandel en het traject WorkFast gestart. Verder heeft eiser ervoor gekozen het aantal dure verloningsbanen terug te brengen en deze te vervangen door de goedkopere werkervaringsbanen. Ook is de vergoeding voor loonkostensubsidie teruggebracht van 100% naar 50%. Dit heeft tot gevolg dat de uitstoom van klanten licht steeg, te weten van 54,48% in 2010 naar 54,80% in 2011. Voorts heeft eiser extra maatregelen getroffen, zoals de werkcoach bij WIJ-cliënten en screening van potentiële Wwb-cliënten. Er zijn twee extra preventiemedewerkers ingehuurd zodat de instroom beter wordt bewaakt. De uitkeringstoekenningen liepen terug in vergelijking met 2010 van een toekenningspercentage van 70,82% in 2010 naar 49,73% in 2011. Dit heeft niet voorkomen dat het tekort opliep, maar voor 2102 lijkt dat wel te lukken. Van eiser kan volgens hem niet worden verwacht dat de geïmplementeerde nieuwe maatregelen onmiddellijk resultaat opleveren.
9. Ter zitting en in het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat de beoordeling van een tweede verzoek (dat wil zeggen: in twee opeenvolgende jaren) om een incidentele uitkering een andere is dan die van het eerste verzoek, omdat de TC volgens vast gebruik de tweede keer beziet of het college extra maatregelen heeft genomen om het voortdurende tekort op het Wwb-budget terug te dringen. Daarbij wordt zowel gekeken naar resultaten als naar verrichte extra inspanningen. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar het rapport op het standpunt gesteld dat eiser weliswaar nieuw beleid heeft geïmplementeerd en maatregelen heeft genomen, maar dat deze onvoldoende zijn geweest. Eiser heeft volgens de Inspectie geen documenten overgelegd waarin beheersmaatregelen of bijsturingsmaatregelen zijn benoemd. Volgens de Inspectie heeft eiser in 2011 weliswaar een aantal extra maatregelen getroffen, maar dit is niet gevolgd door bijstelling of aanvullende extra maatregelen.
10. Uit artikel 15, vierde lid, aanhef en onder b, van de Regeling volgt dat verweerder moet onderbouwen dat het tekort het gevolg is van beleidskeuzen dan wel handelen van eiser.
11. De rechtbank leidt uit de over en weer ingenomen standpunten en uit de stukken de volgende ondernomen acties van eiser af:
- eiser heeft er in 2011 voor gekozen om de ‘poortwachterfunctie’ in te zetten; bij de pre-intake werd een preventiemedewerker ingezet waardoor bij het gesprek aan de poort al duidelijk wordt of de klant recht heeft op bijstand; hierdoor zijn er volgens eiser in 2011 minder aanvragen gedaan dan in 2010;
- uit het rapport volgt ook dat eiser in 2011 het project WorkFast heeft gestart, dat wordt ingezet als iemand kans heeft door te stromen naar werk; tijdens dat project moeten potentiële Wwb-cliënten vier weken solliciteren voordat ze een uitkering mogen aanvragen;
- verder voerde de gemeente al bestaand beleid op het gebied van instroombeperking uit; zo krijgen WIJ-cliënten bij de aanvraag direct een werkcoach toegewezen en bij acceptatie van het aangeboden werk- of leeraanbod wordt beoordeeld of er recht is op een inkomensvoorziening;
- ook wordt de potentiële Wwb-cliënt voor de aanvraag gescreend op onder andere huisvesting, een voorliggende voorzieningen, handhaving en een eventueel fraudeverleden en wordt er direct doorverwezen naar het verloningsbedrijf, stageproject of loonkostensubsidie;
- ten slotte wordt er samen met preventiemedewerkers een huisbezoek afgelegd als er tijdens de aanvraagperiode twijfel bestaat aan het recht op bijstand.
Verweerder heeft op zijn beurt niet gemotiveerd welke extra beheers- of bijsturingsmaatregelen eiser nog meer zou moeten hebben uitgevoerd om het tekort tegen te gaan. Weliswaar is het niet de taak van verweerder om voor te schrijven welke instrumenten eiser had moeten inzetten maar met de enkele constatering dat het tekort in 2011 is opgelopen van 15% naar 22% heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het tekort is te wijten is aan beleidskeuzen dan wel handelen van eiser en niet aan externe factoren zoals de economische crisis. Dat verweerder het behaalde resultaat negatief beoordeelt betekent immers nog niet dat dit te wijten is aan eiser. De afwijzingsgrond onder a) kan de conclusie dat de overstijging van de verstrekte uitkering het gevolg is van beleidskeuzen of handelen van eiser daarom niet dragen.
12. Verder wordt de conclusie in het rapport dat eiser zich kan verbeteren door meer actief te sturen op risico’s en door de inrichting van het risicomanagement te versterken niet ondersteund door de rest van het rapport. De afwijzingsgrond onder e) mist dus een kenbare feitelijke grondslag en houdt daarom geen stand.
13. Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uit onderzoek van de door eiser ingeschakelde externe partij SV-Land blijkt dat sprake is geweest van onterechte instroom in het uitkeringsbestand en dat hij dus onvoldoende zicht had op de wijze waarop uitkeringen werden verstrekt. Het doen van onderzoek door SV-Land naar dossiers heeft plaatsgevonden op basis van fraudesignalen. Daarom is het percentage beëindigingen naar aanleiding van het onderzoek meer dan 70%. Dit is anders dan bij een aselecte steekproef het geval zou zijn geweest. Volgens eiser is uit het onderzoek van SV-Land naar 198 dossiers gebleken dat slechts in één geval sprake was van een onterechte verlening. In alle andere gevallen was de verlening juist maar deden zich daarna omstandigheden voor die hebben geleid tot stopzetten of wijzing van de uitkering. Het resultaat van het onderzoek van SV-Land betekent dan ook niet dat de instroom onterecht was. Daaruit kan alleen maar worden opgemaakt dat op het moment dat het onderzoek is verricht er geen aanspraak meer was op een uitkering.
14. Volgens verweerder heeft de Inspectie terecht geconcludeerd dat eiser in 2011 onvoldoende zicht had op de wijze waarop uitkeringen werden verstrekt. Uit onderzoek van SV-Land blijkt dat dit heeft geleid tot onterechte instroom. Over de periode van 13 juli tot en met 25 oktober 2012 was bij een aanzienlijk deel van de onderzochte dossiers sprake van onterechte instroom. Over die periode zijn er 164 uitkeringen bekeken waarvan er bij 64% van de door SV-Land onderzochte uitkeringen door eiser zijn beëindigd vanwege onregelmatigheden. Over de periode van 13 juli tot en met december 2011 zijn er 49 dossiers gecontroleerd waarvan er bij 71% van de dossiers sprake is van onregelmatigheden. Volgens verweerder komt het erop neer dat sprake is van een behoorlijk fors percentage aan onterechte verstrekte uitkeringen in 2011 waarbij verweerder opmerkt dat onterechte instroom niet hetzelfde is als onrechtmatige instroom maar ook kan bestaan uit onnodige instroom.
15. De Inspectie heeft ter onderbouwing van haar conclusie dat eiser onvoldoende zicht had op de wijze waarop uitkeringen werden verstrekt verwezen naar twee overzichten van de resultaten van het onderzoek van SV-Land. Uit die overzichten volgt onder meer dat SV-Land onderzoek heeft verricht naar het aantal bijstandsuitkeringen die zijn beëindigd. SV-Land heeft het aantal beëindigingen verdeeld in de categorieën: de inlichtingenplicht, gezamenlijke huishouding, zwart werk, vermogen en anders. In de in die categorieën voorkomende situaties is er echter niet per definitie sprake van onterechte of onnodige instroom. Onterechte instroom impliceert immers dat eiser vóór het verstrekken van bijstand al kon weten dat die verstrekking onterecht is en bij deze categorieën valt niet uit te sluiten dat de onderzochte uitkeringen zijn beëindigd op grond van feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan nadat de bijstand is verleend. Zo kan een uitkering worden beëindigd omdat een bijstandsgerechtigde lopende het jaar 2011 besluit te verhuizen naar een andere gemeente. Het is ook mogelijk dat een bijstandsgerechtigde nadat aan diegene bijstand is verstrekt besluit om zwart te gaan werken of samen te gaan wonen en dit in strijd met de inlichtingenplicht niet doorgeeft aan eiser. Aan de door SV-Land onderzochte beëindigde uitkeringen kan daarom niet de conclusie worden verbonden dat in 2011 sprake is geweest van onterechte instroom en onnodige instroom en dat eiser daarom in dat jaar onvoldoende zicht had op de wijze waarop uitkeringen zijn verstrekt.
16. De afwijzingsgrond onder b) kan de conclusie dat de overstijging van de verstrekte
uitkering het gevolg is van beleidskeuzen of handelen van eiser niet dragen. De beroepsgrond dat de Inspectie ten onrechte heeft geconcludeerd dat het onderzoek van SV-Land is gebaseerd op aanvragen van de groep die in een verkorte procedure zijn beoordeeld en toegekend ziet op dezelfde afwijzingsgrond en behoeft daarom geen bespreking.
17. Eiser heeft verder aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij onvoldoende zicht had op zijn bestand. Het project de Participatieladder is niet afgerond, omdat deze als minder doeltreffend is ervaren. Het project Matchcare heeft tot doel om de persoonlijke en sociale situatie van cliënten in beeld te brengen. Bij het vullen van het bestand voor het project Matchcare is een bewuste volgorde aangehouden, omdat niet alle klanten op de eerste dag kunnen worden ingevoerd. Om die reden heeft eiser ervoor gekozen om eerst alle klanten met uitzicht op toeleiding naar werk en vervolgens de meer kwetsbare categorieën in het bestand te voegen. Weliswaar was ongeveer 30% van de klanten nog niet ingevoerd in Matchcare, maar dat betreft de registratie van de groep jongeren tot 27 jaar. Deze groep werd bewust als laatste gepland, omdat voor deze groep in het kader van de WIJ persoonsgebonden integratieplannen zijn opgesteld. Volgens eiser heeft hij hiermee op een redelijke en verantwoorde manier gehandeld.
18. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar het rapport op het standpunt gesteld dat eiser de invoering van de Participatieladder waarmee hij in 2010 is begonnen niet heeft afgerond en dat eiser halverwege 2010 Matchcare heeft geïmplementeerd. Feit is echter dat Matchcare in 2012 nog steeds voor 25% niet is ingevuld. De Inspectie heeft volgens verweerder daarom terecht geconcludeerd dat de uitstroombevordering kan worden verbeterd door een goed inzicht in de samenstelling van het bestand.
19. Uit het rapport volgt dat de Inspectie van mening is dat eiser lang heeft gewacht met het in kaart brengen van het bestand Matchcare, nu eind 2012 ongeveer 75% van de klanten en dus nog niet alle klanten waren ingevoerd in Matchcare. De Inspectie wijst naar tabel 3 in het rapport waaruit volgt dat 10% van de jongeren in 2011 jonger is dan 27 jaar. Dat betekent dat de leemte in Matchcare zich niet beperkt tot jongeren tot 27 jaar, zoals eiser heeft gesteld, maar ook ziet op 15% van de klanten die ouder zijn dan 27 jaar. De kenmerken van deze klanten ouder dan 27 jaar zijn bij de Inspectie onbekend. Eiser heeft dat niet bestreden. De rechtbank ziet gelet op wat is aangevoerd geen reden te twijfelen aan de conclusie van verweerder dat eiser in 2011 onvoldoende inzicht had in het bestand en dat de uitstroombevordering kan worden verbeterd door een goed inzicht in de samenstelling van het bestand. De rechtbank ziet daarom evenmin aanleiding te twijfelen aan de conclusie van verweerder onder d). De beroepsgrond slaagt niet.
20. Eiser voert ten slotte aan dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat hij bij meer dan een derde van de instroom de oorzaak niet heeft geregistreerd en dat om die reden het inzicht in de samenstelling van het bestand en de instroom voor verbetering vatbaar zou zijn. Alle gemeenten werken met een dergelijke restcategorie en de omvang van deze categorie is bij de gemeente van eiser juist kleiner dan bij andere gemeenten. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de categorie ‘andere oorzaak’ in de tabel waarin de redenen van instroom staan geregistreerd door verweerder ten onrechte is vertaald naar ‘onbekende oorzaak’, nu niet duidelijk is welk deel van de categorie ‘andere oorzaak’ onbekend is.
21. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het rapport volgt dat voor bijna een derde deel de reden van de instroom onbekend is, nu voor een groot deel van de instroom in 2011 de oorzaak niet is geregistreerd. Daarom is de conclusie gerechtvaardigd dat het inzicht in de samenstelling van het bestand en de instroom voor verbetering vatbaar is.
22. Uit de tabel 7 ‘Instroom naar reden’ in het rapport volgt dat eiser in 2011 van de 915 personen die bij eiser in de bijstand zijn ingestroomd 388 personen heeft geregistreerd onder de categorie ‘andere oorzaak’. In het rapport staat dat eiser vermoedt dat dit te maken heeft met slechte registratie van data. Volgens de Inspectie volgt hieruit dat van een groot deel van de instroom de oorzaak onbekend is. Dit bemoeilijkt volgens de Inspectie de sturing op de instroom. Verweerder heeft door te verwijzen naar dit onderdeel van het rapport voldoende aannemelijk gemaakt dat een groot deel van de instroom onbekend was, totdat eiser tegenbewijs levert. Eiser is er echter niet in geslaagd aan te tonen dat hij voor het deel van de instroom onder de categorie ‘andere oorzaak’ de reden wel heeft geregistreerd terwijl hij daarvoor in bezwaar en beroep voldoende gelegenheid heeft gehad. Dat het percentage van de categorie ‘andere oorzaak’ bij andere gemeenten in Nederland gemiddeld 4% hoger zou zijn dan bij eiser biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder op dit punt niet op het advies van de TC mocht afgaan. De rechtbank ziet gelet op wat is aangevoerd dan ook geen reden te twijfelen aan de conclusie onder c). De beroepsgrond slaagt niet.
23. Gelet op het voorgaande biedt wat eiser heeft aangevoerd voldoende aanknopingen om te oordelen dat aan het advies van de TC moet worden getwijfeld waar het gaat om de afwijzingsgronden onder a), b) en e). Verweerder kon waar het gaat om deze afwijzingsgronden niet volstaan met zijn besluitvorming gebaseerd op het advies van de TC en het rapport. Dit is echter geen reden voor gegrondverklaring van het beroep, omdat de rechtbank gelet op wat in overwegingen 19 en 22 is overwogen geen aanleiding ziet te twijfelen aan de conclusie dat de sturing op uitstroombevordering en instroombeperkingen te wensen over laat als het gaat om zicht in de oorzaken van de instroom en kennis van de samenstelling van het bestand. Waar het gaat om de gronden c) en d) mocht verweerder zijn besluitvorming dus baseren op het advies van de TC. Deze gronden zijn naar het oordeel van de rechtbank voldoende om de conclusie te dragen dat het tekort in 2011 het gevolg is van beleidskeuzen of handelen van eiser. Het beroep is daarom ongegrond.
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse en mr. M.C. Stoové, leden, in aanwezigheid van mr. N. Groot, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2014.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.