Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 14/1296, UTR 14/2667, UTR 14/2698, UTR 14/3998,
UTR 14/4002, UTR 14/4004, UTR 14/4047 en UTR 14/4083
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 oktober 2014 in de zaken tussen
[eiser 1] , te [woonplaats] , eiser 1
(gemachtigde: S.W. van Dongen),
[eiser 2] , te [woonplaats] , eiser 2
(gemachtigden: [eiser 1] en S.W. van Dongen),
[eiser 3] , te [woonplaats] , eiser 3
(gemachtigden: [eiser 1] en S.W. van Dongen),
[eiser 4] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigden: [eiser 1] en S.W. van Dongen),
[eiser 5] , te [woonplaats] , eiser 4
(gemachtigden: [eiser 1] en S.W. van Dongen)
(hierna gezamenlijk: eisers)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder
(gemachtigden: mr. A.A.H. Beenen, mr. R. van der Niet en S. van Vulpen).
Procesverloop
In de zaak met nummer UTR 14/1296 heeft eiser 1 verweerder bij e-mailbericht van
15 september 2013 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/2667 heeft eiser 2 verweerder bij e-mailbericht van
27 december 2013 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/2698 heeft eiser 2 verweerder bij e-mailbericht van
1 januari 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/4047 heeft eiser 3 verweerder bij e-mailbericht van
7 februari 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/4083 heeft eiser 3 verweerder bij e-mailbericht van
21 februari 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/4004 heeft eiser 2 verweerder bij e-mailbericht van
24 februari 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/4002 heeft eiseres verweerder bij e-mailbericht van
28 februari 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
In de zaak met nummer UTR 14/3998 heeft eiser 4 verweerder bij faxbericht van
21 maart 2014 verzocht om openbaarmaking van documenten.
Eisers hebben allen beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Daarbij hebben zij de rechtbank verzocht de hoogte van verbeurde dwangsommen vast te stellen.
De rechtbank heeft de zaken ter behandeling gevoegd.
Bij besluit van 26 september 2014 heeft verweerder de verzoeken van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2014. Eiser 1 en eiser 3 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Eiser 2, eiser 4 en eiseres hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De beroepen hebben op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het besluit van 26 september 2014, nu verweerder hiermee niet aan de beroepen tegemoet is gekomen.
2. De rechtbank zal eerst ambtshalve ingaan op de – ook door verweerder
opgeworpen – vraag of eisers de aan hen op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) toekomende bevoegdheden op de juiste wijze hebben gebruikt.
3. De rechtbank stelt in dat kader voorop dat uit de wetsgeschiedenis van de Awb volgt dat het uitgangspunt van die wet is dat een rechtsbetrekking bestaat tussen een burger en een bestuursorgaan. Daarbij is sprake van naar hun aard verschillende partijen: het bestuursorgaan, dat het algemene belang vertegenwoordigt ter uitvoering van democratisch genomen besluiten en de burger, die een individueel belang naar eigen inzicht mag behartigen. Dat neemt echter niet weg dat de burger en het bestuursorgaan binnen deze rechtsbetrekking in een wederkerige verhouding tot elkaar staan en dat zij rekening moeten houden met de positie en de belangen van de andere partij. Deze wederkerigheid brengt voor de burger met zich dat hij zijn belangen op een geschikte wijze naar voren moet brengen. De rechtbank verwijst naar de memorie van toelichting bij de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 12-13). Gelet op de aard van de hiervoor genoemde relatie tussen een burger en een bestuursorgaan mag niet te snel worden aangenomen dat een burger misbruik maakt van de uitoefening van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden. Een burger dient immers de nodige ruimte te hebben om het handelen en/of de besluitvorming van een bestuursorgaan aan de orde te stellen of om daartegen op te komen.
4. De rechtbank overweegt verder dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Op grond van de Wob heeft een burger de bevoegdheid om een bestuursorgaan te verzoeken om openbaarmaking van (informatie uit) documenten over een bestuurlijke aangelegenheid (een Wob-verzoek). Een verzoeker hoeft op grond van artikel 3, derde lid, van de Wob bij zijn verzoek geen belang te stellen. Dat neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat het doel van deze aan de burger toekomende bevoegdheid is dat bepaalde documenten openbaar worden gemaakt. De burger hoeft wanneer hij een Wob-verzoek doet, met andere woorden, niet te specificeren waarom hij openbaarmaking van die documenten wenst, maar zijn doel moet wel zijn dát de documenten openbaar worden gemaakt. Dat betekent dat in het kader van de Wob sprake kan zijn van misbruik van bevoegdheden, indien een burger verzoekt om documenten met een ander doel dan de openbaarmaking van de in die documenten neergelegde informatie.
5. De rechtbank is van oordeel dat eisers misbruik hebben gemaakt van de aan hen op grond van de Wob toekomende bevoegdheden. Bij dit oordeel heeft de rechtbank de volgende aspecten betrokken.
Uit de inhoud van de beroepen en uit wat ter zitting is besproken volgt dat eisers in alle zaken hebben beoogd om een Wob-verzoek te doen bij verweerder.
In alle zaken, met uitzondering van de zaak met nummer UTR 14/1296, hebben eisers hun verzoeken opgenomen in stukken tekst die één tot vier pagina’s beslaan. Deze teksten zijn algemeen van aard en hebben niet rechtstreeks betrekking op de inhoud van de verzoeken. De formulering van de verzoeken zelf behelst steeds een enkele zin en is midden in de teksten opgenomen. De zin waarin de verzoeken zijn geformuleerd sluit in geen van de gevallen tekstueel logisch aan op de voorgaande en daarop volgende teksten.
In de zaken met nummers UTR 14/3998, UTR 14/4002, UTR 14/4004, UTR 14/4047 en UTR 14/4083 is bovendien in de verzoeken sprake van een tekstueel en grammaticaal logisch doorlopende tekst, waarin de zin met het verzoek is geplaatst. De hoofdtekst betreft in deze zaken steeds een algemene uiteenzetting over respectievelijk de Wet werk en bijstand, ICT binnen de overheid, bezwaarschriften, gemeentelijk beleid voor coffeeshops en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Die teksten worden plotseling onderbroken door een geheel afwijkende zin met het verzoek, waarna de hoofdtekst weer verder gaat waar die was afgebroken.
In de zaak met nummer UTR 14/1296 wordt in het verzoek als onderwerp ‘Wob-verzoek’ vermeld. In de overige zaken vermeldt het verzoek als onderwerp ‘Bijstandsuitkering’, ‘maatschappelijke ondersteuning’, ‘brief over beleid’, ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’, ‘coffeeshopbeleid’, ‘ICT-Beleid’ respectievelijk ‘Bezwaarschrift’. In deze brieven volgt uit het daarin genoemde onderwerp dus niet dat sprake is van een verzoek in het kader van de Wob. Dat volgt ook niet uit de aanhef van deze brieven.
Wanneer in de verzoeken wordt verwezen naar de Wob, gebeurt dit steeds door de formulering ‘Wet van 31 oktober 1991’, onder verwijzing naar het Staatsblad waarin deze is opgenomen. Er wordt dus nooit naar deze wet verwezen met de termen ‘Wet openbaarheid van bestuur’ of ‘Wob’.
Eisers (of hun gemachtigden) hebben in alle zaken brieven gestuurd die volgens hen hebben te gelden als ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17, derde lid, van de Awb (de ingebrekestellingen). In alle zaken, met uitzondering van de zaken met nummers
UTR 14/3998 en UTR 14/4002, zijn ook de ingebrekestellingen opgenomen in langere stukken tekst. Ook deze teksten zijn algemeen van aard en hebben geen betrekking op de inhoud van de verzoeken. De formulering van de ingebrekestellingen behelst in deze gevallen ook steeds een enkele zin in het midden van de tekst, waarbij die zin in geen van de gevallen tekstueel logisch aansluit op de voorgaande en daarop volgende teksten.
In de hiervoor genoemde zaken wordt in de ingebrekestelling als onderwerp vermeld: ‘vergunningen’, ‘Wet maatschappelijke ondersteuning’, ‘Professionals’, ‘coffeeshopbeleid’ respectievelijk ‘Bezwaarschrift’. In deze brieven volgt uit het daarin genoemde onderwerp dus niet dat (de gemachtigden van) eisers beoogd hebben verweerder in gebreke te stellen. Dit volgt ook niet uit de aanhef van deze brieven.
In de hiervoor genoemde zaken wordt in de ingebrekestelling steeds de datum van het verzoek aangehaald. Zowel de dag als de maand van deze data zijn steeds voluit in letters geschreven, waarna voor het jaartal wordt volstaan met de formulering ‘van dit jaar’. In de formuleringen van deze data komen dus geen cijfers voor. De rechtbank merkt daarbij op dat in de zaak met het nummer UTR 14/4047 in de hoofdtekst van de ingebrekestelling een andere datum wel op een gebruikelijke wijze met een cijfernotatie wordt geschreven.
6. De rechtbank constateert naar aanleiding van het voorgaande dat in elke zaak ofwel het verzoek, ofwel de ingebrekestelling, ofwel beide stukken op evident verhullende wijze is of zijn geformuleerd. Hiertoe is bij een Wob-verzoek geen enkele aanleiding. Dat eisers, zoals door hun gemachtigden ter zitting is toegelicht, in hun verzoeken de bestuurlijke aangelegenheid zorgvuldig wilden schetsen maakt dat niet anders. Het is immers ook goed mogelijk om een duidelijk, niet verhuld verzoek te doen in een brief waarin tevens de bestuurlijke aangelegenheid wordt omgeschreven, zoals ook blijkt uit het verzoek in de zaak met nummer UTR 14/1296. Namens eisers is verder ter zitting aangevoerd dat zij dachten dat een ingebrekestelling zoveel mogelijk moet lijken op het daaraan voorafgaande verzoek. Wat daar ook van zij, dat verklaart naar het oordeel van de rechtbank niet waarom de ingebrekestellingen op verhullende wijze in een hoeveelheid overige tekst zijn opgenomen. In de zaak met nummer UTR 14/1296 geldt dat temeer, nu de eiser in die zaak (eiser 1) ook als gemachtigde in de andere zaken optreedt en nu ter zitting is gebleken dat hij in die rol goed op de hoogte is van de eisen die aan een ingebrekestelling worden gesteld. Daarbij komt nog de wijze waarop eisers data hebben genoteerd en waarop zij naar de Wob hebben verwezen, wat tot gevolg heeft gehad dat verweerder die data en verwijzingen gemakkelijk over het hoofd kon zien. De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het niet anders kan zijn dan dat eisers hebben beoogd te voorkomen dat verweerder de brieven op eenvoudige wijze zou herkennen als een Wob-verzoek of zou herleiden tot een eerder verzoek.
7. Uit de hiervoor beschreven verhullende wijze waarop de Wob-verzoeken zijn ingediend leidt de rechtbank af dat (de gemachtigden van) eisers in elk van de zaken geen ander doel hadden dan dat verweerder aan eisers een (maximale) dwangsom zou verbeuren wegens het niet tijdig geven van beschikkingen op de verzoeken, in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. Het was eisers dus niet te doen om het verkrijgen van informatie of om de openbaarmaking daarvan. Eisers hebben daardoor hun bevoegdheid – het indienen van Wob-verzoeken – uitgeoefend met een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank per definitie ook met zich, dat eisers hun belangen niet op geschikte wijze naar voren hebben gebracht, gelet op de in rechtsoverweging 3. beschreven rechtsbetrekking tussen eisers en verweerder.
8. Hoewel de verhullende wijze waarop eisers hun Wob-verzoeken hebben ingediend er reeds toe leidt dat sprake is van misbruik van bevoegdheden, vindt dit ook steun in de volgende omstandigheden, zoals die volgen uit de in beroep door partijen overgelegde stukken en uit wat ter zitting is besproken.
Op 23 juni 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen enerzijds eiser 1 en eiser 2, tevens optredend als gemachtigden van eiser 3, eiser 4 en eiseres, en anderzijds mr. R. van der Niet en S. van Vulpen, namens verweerder. Tussen partijen is niet in geschil dat dit gesprek was geïnitieerd door (de gemachtigden van) eisers.
Eisers of hun gemachtigden hebben in elke zaak schriftelijk een voorstel geformuleerd, waarbij verweerder ‘tegen finale kwijting over en weer’ aan eisers een bedrag zou betalen. Deze voorstellen zijn alle gedateerd op 22 juni 2014, dus voordat het gesprek een dag later werd gehouden. In de voorstellen is telkens opgenomen dat eisers alle lopende procedures, zowel in bezwaar als in beroep, zullen beëindigen. Het gesprek is van de kant van eisers dus aangegaan met een uitgewerkt voorstel om tegen betaling alle Wob-verzoeken in te trekken.
Na het gesprek zijn door eisers en hun gemachtigden vervolgens in elke zaak verklaringen opgesteld, waarin steeds is opgenomen dat eisers, na ontvangst van de overeengekomen bedragen, alle ingediende verzoeken intrekken en dat zij geen nieuwe verzoeken meer zullen indienen.
Verweerder is niet op de voorstellen van eisers ingegaan.
Deze omstandigheden bevestigen de rechtbank in haar oordeel dat het (de gemachtigden van) eisers niet te doen is (geweest) om het daadwerkelijk verkrijgen van de informatie waar zij in de verzoeken om hebben gevraagd, maar om het ontvangen van een som geld, of dat nu is op basis van een schikking of op basis van uit de Awb voortvloeiende dwangsommen. Dat eisers, zoals namens hen ter zitting is betoogd, enkel op verzoek van verweerder op papier hebben gezet dat zij lopende zaken zullen intrekken, naar aanleiding van wat in het gesprek op 23 juni 2014 is besproken, acht de rechtbank niet geloofwaardig. In de schriftelijke voorstellen van 22 juni 2014 is immers reeds opgenomen dat lopende procedures zouden worden beëindigd en het gesprek heeft plaatsgevonden aan de hand van deze voorstellen.
9. Dat in de bestuurlijke fase sprake was van misbruik van bevoegdheden door eisers heeft tot gevolg dat al hun op die fase volgende handelingen, waaronder hun keuze om verder te procederen, delen in dat lot. Dat betekent ook dat het voor (de gemachtigden van) eisers ten tijde van het instellen van de beroepen evident moest zijn, dat van de ingestelde procedures geen positief resultaat viel te verwachten. De rechtbank is gelet daarop van oordeel dat sprake is van misbruik van (proces)recht. Zij zal de beroepen niet-ontvankelijk verklaren. Dat heeft tot gevolg dat de rechtbank niet meer toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen en evenmin aan de vragen hoe de verzoeken van eisers gekwalificeerd moeten worden en of verweerder die verzoeken terecht (uiteindelijk) niet-ontvankelijk heeft verklaard.
10. Uit het voorgaande volgt dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht door (de gemachtigden van) eisers in de zin van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb. Dat biedt grond om eisers (ambtshalve) te veroordelen in de kosten die verweerder in verband met de behandeling van de beroepen heeft moeten maken. Een proceskostenveroordeling kan echter enkel betrekking hebben op kosten die zijn genoemd in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Nu niet is gebleken dat verweerder dergelijke kosten heeft gemaakt, zal de rechtbank niet tot een proceskostenveroordeling overgaan.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. K.J. Veenstra en
mr. L.M. Reijnierse, leden, in aanwezigheid van mr. K. de Meulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.