Uitspraak
RECHTBANK MAASTRICHT
Sector Bestuursrecht
Procedurenummer: AWB 06 / 2620 BAATBL
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "[naam eiseres] B.V.",
gevestigd te Twello, eiseres,
tegen
de Heffingsambtenaar van de Gemeente Maastricht,
gevestigd te Maastricht, verweerder.
Datum bestreden besluit: 21 november 2006
Kenmerk: 221928
Behandeling ter zitting: 9 oktober 2007
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 21 november 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen een haar met dagtekening 31 januari 2005 opgelegde aanslag in de baatbelasting Kernwinkelgebied, aanslagbiljetnummer [aanslagnummer], ongegrond verklaard.
Op daartoe bij brief van 22 februari 2007 nader aangevoerde gronden heeft mr. G.A. de Jong, werkzaam bij de Kraan & De Jong, Adviesbureau onroerende zaken en lokale heffingen te Den Haag, namens eiseres tegen dat besluit beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ingezonden stukken zijn in kopie aan de gemachtigde van eiseres gezonden, evenals het door verweerder ingediende verweerschrift en aanvullende verweerschrift.
Het beroep is, tezamen met de beroepen in de zaken met de registratienummers AWB 06/2621, AWB 06/2622 en AWB 06/2623 gevoegd behandeld ter zitting van deze rechtbank op 9 oktober 2007, waar eiseres zich, zoals tevoren aangekondigd, niet heeft doen vertegenwoordigen en waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. R.G.A. Stassen, F.W.G. Sijben en J.P.M. Thewissen, allen werkzaam bij de gemeente Maastricht, bijgestaan door mr. P. van den Berg en mr. A.P. Monsma, beiden verbonden aan Van den Bosch & partners te Sliedrecht, is verschenen.
Na de gevoegde behandeling ter zitting zijn de zaken weer gesplitst, zodat in alle zaken afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
2. Overwegingen
Op 18 januari 2000 heeft de raad van de gemeente Maastricht (hierna: de raad) besloten tot herinrichting van de openbare ruimte van het kernwinkelgebied van Maastricht met als belangrijkste doelstelling de versterking van de structuur en het karakter van de binnenstad. Cruciaal heeft de raad hierbij geacht de Stads-as, de verbinding van het station met het hart van het kernwinkelgebied, en de samenhang tussen de kernwinkelstraten en de overige straten. In dat kader heeft de Stads-as een flankering van bomen gekregen en zijn samenhangende en op de historische gebouwen afgestemde bestratingsmaterialen, verlichting, straatmeubilair, groenvoorzieningen en beeldende kunst aangebracht. Kenmerkend voor het hele kernwinkelgebied is de uiteindelijke keuze, bij de herinrichting, voor een authentiek "stoep-straat-stoep-principe", waarmee is beoogd de eenheid en samenhang verder te versterken. In het voetgangersgebied zijn de stoepen en de straat op een gelijk niveau komen te liggen, waarbij de overgang is gemarkeerd door een hardstenen trottoirband. Bij de herinrichting zijn voorts kwalitatief hoogwaardige duurzame bestratingsmaterialen met ingetogen kleuren gebruikt. Natuurstenen tegels voor de stoepen en granieten keitjes voor het plaveisel in het middengebied. De grote winkelstraten zijn voorzien van nieuwe hangende verlichting en in de kleinere straten zijn de historische wandarmaturen kwalitatief verbeterd. Ten slotte is ervoor gekozen in het kernwinkelgebied een nieuwe samenhangende reeks van banken, afvalbakken, fietsenrekken en boomroosters en -korven te plaatsen, die is afgestemd op de bestrating, verlichting en het karakter van de binnenstad in het algemeen.
Op 27 juni 2000 heeft de raad het "Kostenverhaalsbesluit Herinrichting Kernwinkelgebied" (hierna: het Kostenverhaalsbesluit) vastgesteld. Ingevolge artikel 3 van Pro het Kostenverhaals¬besluit zal het verhaal van kosten van de door of met medewerking van de gemeente aan te leggen voorzieningen van openbaar nut, indien en voor zover verhaal van kosten door middel van met ieder van de rechthebbenden afzonderlijk te sluiten exploitatieovereenkomsten als bedoeld in artikel 2 van Pro het Kostenverhaalsbesluit niet tot de mogelijkheden behoort, plaatsvinden via de heffing van een baatbelasting.
De herinrichting van het kernwinkelgebied, waarmee in oktober 2000 een begin was gemaakt, is uiteindelijk op of omstreeks oktober 2004 (nagenoeg) volledig afgerond.
Op 31 januari 2005 is aan eiseres ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaak [adres] te Maastricht ([objectnummer]) een aanslag in de Baatbelasting Kernwinkelgebied van de gemeente Maastricht opgelegd voor een bedrag van € 18.750,72, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij het bestreden besluit van 21 november 2006 is gehandhaafd.
In beroep heeft eiseres zich tegen de gehandhaafde aanslag gekeerd. Daartoe heeft zij, kort samengevat en voor zover hier van belang, als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat verweerder de kosten voor de reeks in het kernwinkelgebied van Maastricht aangebrachte voorzieningen niet door middel van één baatbelasting had mogen verhalen nu, volgens eiseres, het geheel van de voorzieningen in het heringerichte gebied, naar inrichting, aard of omvang geen wezenlijke verandering is, in vergelijking met de toestand waarin de voorheen aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren.
Verweerder zich daarentegen op het standpunt gesteld, dat het geheel van de voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin de voorheen aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wel degelijk een wezenlijke verandering is. Dat standpunt, te weten dat wél sprake is van een wezenlijke verandering van het geheel van voorzieningen, baseert verweerder blijkens het bestreden besluit met name op de volgende elementen van de herinrichting:
- functies zijn gewijzigd waarbij onder andere het voetgangersgebied is uitgebreid;
- er is een duidelijke en aantrekkelijke aanlooproute naar en door het centrum gecreëerd waardoor de voor de binnenstadsstructuur essentiële Stads-as is versterkt;
- door middel van de uniforme inrichting is er een 'familie van straten' gecreëerd waardoor de samenhang tussen kernwinkelstraten en andere straten is vergroot;
- straten zijn ingericht volgens het profiel 'stoep-straat-stoep', waardoor het historische binnenstadkarakter wordt versterkt;
- in het voetgangersgebied liggen straten en stoep op gelijk niveau waardoor de straten beter beloopbaar en v eiliger zijn gemaakt;
- nagenoeg alle voorzieningen zijn vervangen door nieuwe voorzieningen die qua vormgeving sterk afwijkend zijn van de oude materialen;
- de kwaliteit van de voorzieningen is sterk verbeterd;
- er is een samenhangende collectie van straatmeubilair (banken, afvalbakken, boomroosters en -korven, fietsenrekken) geplaatst, die is afgestemd op de bestrating, de verlichting en het algemene binnenstadskarakter;
- in de grote winkelstraten is hangende verlichting aangelegd terwijl in kleinere straten waar nodig nostalgische wandarmaturen zijn vervangen of toegevoegd;
- de beplanting is waar nodig vervangen en de Stads-as heeft een begeleiding van bomen gekregen.
De rechtbank dient in dit geding te beoordelen, of het bestreden besluit in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
Artikel 222 van Pro de Gemeentewet luidt:
1. Ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, kan van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een onroerende zaak krachtens overeenkomst zijn of worden voldaan, wordt de baatbelasting ter zake van die onroerende zaak niet geheven.
2. Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.
3. Of een onroerende zaak is gebaat wordt beoordeeld naar de toestand op een in de belastingverordening te bepalen tijdstip, dat is gelegen uiterlijk een jaar nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
4. Tot invoering van de belasting wordt besloten uiterlijk twee jaren nadat de voorzieningen geheel zijn voltooid.
5. De belasting wordt ineens geheven, met dien verstande dat de belasting op verzoek van de belastingplichtige in de vorm van een jaarlijkse belasting wordt geheven gedurende ten hoogste dertig jaren, een en ander volgens in de verordening vast te stellen regelen.
Als gezegd, de raad heeft op 27 juni 2000 het Kostenverhaalsbesluit als bedoeld in artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet, vastgesteld. Voorts heeft de raad op 19 oktober 2004 de Verordening Baatbelasting Kernwinkelgebied (hierna: de Verordening) vastgesteld.
Deze Verordening houdt onder meer is:
Artikel 2 Belastbaar Pro feit
1. Onder de naam 'baatbelasting kernwinkelgebied' wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente Maastricht binnen het door de blauwe omlijning als zodanig aangeduid op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 oktober 2004 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen zijn gelegen in de heringerichte openbare ruimte en omvatten:
a. het aanpassen c.q. aanbrengen van openbare (sier-) bestrating;
b. het aanpassen c.q. aanbrengen van openbare (sier-) verlichting;
c. het aanpassen c.q. aanbrengen van (sier-) straatmeubilair;
d. het aanpassen c.q. aanbrengen van openbaar groen;
e. het aanpassen c.q. aanbrengen van beeldende kunst.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
1. De belasting wordt geheven van degene die van een gebate onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
Ingevolge artikel 1, onderdeel b.1, van de Verordening dient onder "heringerichte openbare ruimte" te worden verstaan: "het gebied in groen aangeduid op de bij deze verordening behorende en gewaarmerkte kaart, waarbinnen de voorzieningen zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, zijn getroffen".
Niet in geschil is dat de in artikel 2, tweede lid, van de Verordening bedoelde voorzieningen in de in artikel 1 van Pro de Verordening als zodanig gedefinieerde "heringerichte openbare ruimte" zijn gerealiseerd. Evenmin in geschil is dat de onroerende zaak ter zake waarvan de door eiseres bestreden aanslag in de baatbelasting is opgelegd, is gelegen binnen de in artikel 2, eerste lid, van de Verordening bedoelde blauwe omlijning. Van deze onroerende zaak heeft eiseres het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht. Met eiseres is geen exploitatie¬overeenkomst tot verhaal van kosten van de voorzieningen als bedoeld in artikel 2 van Pro het Kostenverhaalsbesluit gesloten.
De eerste vraag die de rechtbank in beroep heeft te beantwoorden is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van het tot stand brengen van (een reeks) voorzieningen als bedoeld in artikel 222, eerste lid, van de Gemeentewet. Bij de beoordeling van die vraag dient in navolging van hetgeen de Hoge Raad in zijn uitspraak van 4 mei 2007, LJN: AZ0355, BNB 2007, 233, deels ter verduidelijking en deels ter aanvulling van wat hij in eerdere uitspraken had overwogen, het volgende als uitgangspunt te worden vooropgesteld:
"(a.1) Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de Wet) is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
(a.2) Van een verbetering van een bestaande voorziening is in elk geval geen sprake indien daaraan slechts onderhoudswerkzaamheden zijn verricht. Bovendien is de enkele omstandigheid dat de aan wijziging of vervanging van de bestaande voorziening bestede kosten hoger zijn dan die welke gemoeid zouden zijn met het opheffen van opgetreden achteruitgang daarvan, onvoldoende om de wijziging of vervanging te bestempelen als een verbetering.
(b) Indien sprake is van verbetering van een bestaande voorziening kunnen de kosten daarvan slechts door middel van een baatbelasting worden verhaald voor zover zij het bedrag overtreffen dat gemoeid zou zijn met alleen het opheffen van opgetreden achteruitgang van die bestaande voorziening.
(c) Een gemeente mag ervoor kiezen de kosten van een reeks voorzieningen te verhalen door middel van één baatbelasting, indien die voorzieningen als een samenhangend geheel worden uitgevoerd, zoals in het algemeen het geval zal zijn bij herinrichting van een gebied. Aan een zodanige keuze van een gemeente zijn enkele consequenties verbonden.
(d.1) Een van die consequenties is dat als bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.
(d.2) Indien niet is voldaan aan dit bijkomende vereiste, dan is het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet mogelijk, ook al zouden de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het hiervoor onder (a) overwogene.
(d.3) Indien wel is voldaan aan dit bijkomende vereiste, kunnen de kosten van de herinrichting worden verhaald voor zover de uitgevoerde werkzaamheden hebben geresulteerd in afzonderlijke voorzieningen als hiervoor bedoeld onder (a), en met inachtneming van het onder (b) gestelde.
(e) Een tweede consequentie van de hiervoor onder (c) bedoelde keuze van een gemeente is, dat de vraag of een bepaalde onroerende zaak gebaat is, dient te worden beantwoord in het kader van het geheel van tot stand gebrachte voorzieningen in de zin der Wet, en niet voor elke voorziening afzonderlijk (vgl. HR 15 juli 1980, nr. 19 929, BNB 1980/301)".
Vast staat dat verweerder de reeks van voorzieningen in het kader van de herinrichting van de openbare ruimte van het kernwinkelgebied van de gemeente Maastricht als één samenhangend geheel heeft uitgevoerd. Vervolgens is ervoor gekozen de daarvoor in aanmerking komende kosten, voor zover verhaal daarvan door middel van exploitatieovereenkomsten niet mogelijk was, door middel van één baatbelasting te verhalen. Een van de aan die keuze verbonden consequenties is dat in overeenstemming met de hiervoor woordelijk aangehaalde uitspraak van de Hoge Raad als een bijkomend vereiste geldt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied, in vergelijking met de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, naar inrichting, aard of omvang wezenlijk veranderd is.
Is aan dit bijkomende vereiste niet voldaan, dan behoort het beoogde verhaal van de kosten van de reeks van voorzieningen door middel van één baatbelasting niet tot de mogelijkheden. Daaraan kan niet afdoen dat de uitgevoerde werkzaamheden hiernaast ook zouden hebben geresulteerd in één of meer afzonderlijke voorzieningen in de zin van het onder (a) door de Hoge Raad in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak overwogene.
De vraag of het geheel van voorzieningen in het heringerichte kernwinkelgebied van de gemeente Maastricht in evenvermelde zin veranderd is, beantwoordt de rechtbank ontkennend. Hieraan legt zij het navolgende ten grondslag.
In de tot de gedingstukken behorende brochure "Herinrichting kernwinkelgebied in woord en beeld" geeft verweerder per straat/plein in beschrijvende zin en door middel van foto's een beeld van het kernwinkelgebied zowel van (kort) vóór als van (meteen) na de herinrichting. Het straatbeeld zoals dat op de in de brochure afgedrukte foto’s naar voren komt, wettigt naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie dat het gebruik en de functie van het gebied als winkel- en verblijfsgebied alsook de structuur en de aard en het karakter van de historische binnenstad of de inrichting daarvan door en als gevolg van de herinrichting van de openbare ruimte wezenlijk is veranderd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het kernwinkelgebied vóór de herinrichting eveneens een woon-/ winkelbestemming had en dat het hierop, overeenkomstig de opvattingen en inzichten van destijds, met een bij de historische traditie van Maastricht passende bestrating van betontegels en -klinkers, verlichting, straatmeubilair, openbaar groen en beeldende kunst, ook adequaat was ingericht. Van een wezenlijke uitbreiding van het voetgangersgebied of van andere functiewijziging van enige betekenis als gevolg van de herinrichting is de rechtbank niet gebleken.
Die wezenlijke verandering is in ieder geval niet te rechtvaardigen door, zoals verweerder doet, erop te wijzen dat het kernwinkelgebied volledig op de schop is gegaan. Weliswaar kan niet worden ontkend dat het kernwinkelgebied van de gemeente Maastricht als gevolg van de uitgevoerde herinrichting uiteindelijk een andere – naar sommigen vinden een kwalitatief betere en aantrekkelijkere – uitstraling als winkelgebied heeft gekregen, maar of het gebied als winkelgebied is veranderd is voor beantwoording van de vraag of de gemeente de bevoegdheid heeft tot verhaal van kosten door middel van één baatbelasting, niet van betekenis. Waar het om gaat is of het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied wezenlijk is veranderd. In dat verband is de rechtbank van oordeel dat, wanneer het op een vergelijking aankomt tussen aan de ene kant het geheel van voorzieningen van het heringerichte kernwinkelgebied en aan de andere kant de toestand waarin dit geheel zich zou bevinden indien de voordien aanwezige voorzieningen in staat van nieuw zouden verkeren, geen sprake is van een wezenlijke laat staan een, in de woorden van verweerder, radicale verandering. Dat de straten in het kernwinkelgebied van Maastricht als gevolg van de keuze voor een authentiek "stoep-straat-stoep-principe" een herkenbaar(der) profiel hebben gekregen, brengt op zich bedoelde wezenlijke verandering niet mee. Dat de nieuwe voorzieningen daarnaast wellicht meer uniformiteit vertonen dan voorheen, anders zijn vormgegeven en van hoogwaardiger materialen zijn gemaakt, acht de rechtbank daarvoor evenmin van doorslaggevende betekenis.
Nu uit het voorgaande volgt dat het geheel van voorzieningen in het heringerichte kernwinkelgebied naar het oordeel van de rechtbank niet wezenlijk is veranderd, had verweerder de kosten van de reeks van voorzieningen niet in één baatbelasting mogen verhalen. Nu hij dat toch heeft gedaan, moet worden geoordeeld dat verweerder bij het bestreden besluit de in geschil zijnde aanslag in de baatbelasting ten onrechte heeft gehandhaafd. Een en ander betekent dat het beroep van eiseres gegrond is. Voor bespreking van de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden bestaat dan ook geen aanleiding meer.
Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en voorts, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf rechtdoende op het gemaakte bezwaar, de bij het bestreden besluit gehandhaafde aanslag in de baatbelasting herroepen.
De rechtbank acht tot slot termen aanwezig verweerder te veroordelen in de kosten, die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank kent ter zake een punt met een waarde van € 322,- toe voor de indiening van het beroepschrift en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1).
Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het in deze zaak en de gevoegd behandelde zaken met de registratienummers AWB 06/2621, AWB 06/2622 en AWB 06/2623, gaat om samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, bedraagt het vanwege in deze vier zaken verleende rechtsbijstand te vergoeden bedrag in totaal 1 x € 322,- x 1 x 1,5 = € 483,-. In deze zaak wijst de rechtbank ten laste van verweerders gemeente aan eiseres een bedrag van € 120,75 toe.
Andere op grond van het bepaalde in art. 8:75 Awb Pro te vergoeden kosten zijn niet verzocht.
Gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank Maastricht:
1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
2. herroept de aanslag baatbelasting d.d. 31 januari 2005 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
3. bepaalt dat het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,- door de gemeente Maastricht aan eiseres wordt vergoed;
4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 120,75 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen door de gemeente Maastricht aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. F.L.G. Geisel, voorzitter, en mr. R.E. Bakker en
mr. A.W. Oosterman, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Schrammen als griffier en in het openbaar uitgesproken op 9 november 2007 door mr. Geisel voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
w.g. C. Schrammen w.g. Geisel
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
Verzonden: 9 november 2007
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum:
hoger beroep instellen bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch (belastingkamer), Postbus 70583, 5201 CZ ’s-Hertogenbosch.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.