Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/2583
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2026 in de zaken tussen
[eiseres], statutair gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Schrijnemaekers),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, het college
(gemachtigden: mr. M.J. Oosterman, D. Vrösch, L.H. Stevens, R.M.P. van Nunspeet en M.G.P. Geurts).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over drie opgelegde lasten onder dwangsom en een invorderingsbeschikking. Eiseres is het niet eens met deze lasten en de invorderingsbeschikking. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college aan eiseres de drie lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. Er is sprake van overtredingen waartegen het college handhavend mocht optreden. De begunstigingstermijn is anders dan eiseres stelt niet te kort en de dwangsommen zijn ook niet te hoog. Verder heeft het college ook de invorderingsbeschikking mogen nemen. Eiseres krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Bij besluit van 21 april 2023 heeft het college drie lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd (hierna ook: het primaire besluit I) in verband met een aantal overtredingen binnen haar inrichting. Met het bestreden besluit van 1 september 2023 op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I is het college bij dat besluit gebleven (hierna: het bestreden besluit I). Eiseres heeft beroep tegen dat besluit ingesteld. [1]
3. Bij besluit van 14 mei 2024 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I mede betrekking op de invorderingsbeschikking. Eiseres heeft tegen de invorderingsbeschikking op
3 september 2025 schriftelijk gereageerd.
4. Bij het primaire besluit van 21 december 2023 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan eiseres opgelegd (hierna: het primaire besluit II) wegens overtreding van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015. Met het bestreden besluit van 17 mei 2024 op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II is het college bij dat besluit gebleven (hierna: het bestreden besluit II). Eiseres heeft beroep tegen dat besluit ingesteld. [2]
5. Bij besluit van 10 september 2024 heeft het college afgezien van invordering van de verbeurde dwangsom van de bij het primaire besluit II opgelegde tweede last. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit II mede betrekking op dit besluit.
6.Het college heeft op de beroepen met verweerschriften gereageerd.
7. De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2025 gezamenlijk op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
8. Na afloop van de zitting heeft eiseres het beroep tegen het bestreden besluit II naar aanleiding van het verhandelde op zitting ingetrokken. [3] Deze uitspraak heeft daarom alleen nog betrekking op het beroep tegen het bestreden besluit I en de invorderingsbeschikking. Eiseres heeft reeds op zitting de beroepsgrond ten aanzien van het concreet zicht op legalisatie ingetrokken. Die beroepsgrond wordt daarom niet besproken.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit I
9. Eiseres drijft een inrichting aan de [adres] in [plaats] (hierna: de inrichting). Bij de inrichting vinden opslag, logistiek en assemblage-activiteiten van gevaarlijke en ongevaarlijke producten plaats. Hiervoor is aan eiseres op 6 december 2018 een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een inrichting. Vervolgens zijn op 5 november 2020 en 22 april 2021 milieuneutrale omgevingsvergunningen verleend en heeft op 28 april 2022 actualisatie van de voorschriften van de omgevingsvergunning in verband met energiebesparingsverplichtingen plaatsgevonden.
10. Op 30 november 2021 heeft een controle bij de inrichting plaatsgevonden. Bij die controle zijn zes overtredingen vastgesteld en eiseres is bij brief van 15 december 2022 aangezegd deze overtredingen binnen een daarbij gestelde termijn te beëindigen. Bij een hercontrole op 4 januari 2022 is vastgesteld dat drie overtredingen nog niet zijn beëindigd, waaronder (i) het niet beschikken over een toereikende vergunning voor de inrichting, (ii) het vrijkomen van gevaarlijke stoffen uit de verpakking en (iii) het opslaan van gevaarlijke stoffen in het verkeerde compartiment. Bij brief van 25 januari 2022 is dan ook aan eiseres verzocht om die overtredingen vóór 15 maart 2022 (ii en ii) en 1 juni 2022 (i) op te heffen.
11. Vervolgens zijn het kader van het handhavingsuitvoeringsprogramma 2022 Provincie Limburg op 24 mei 2022, 16 augustus 2022 en 1 maart 2023 planmatige controles bij de inrichting uitgevoerd. Tijdens deze controles is de inrichting gecontroleerd op de naleving van de bepalingen krachtens het Activiteitenbesluit milieubeheer en de voor de inrichting vigerende omgevingsvergunningen. Naar aanleiding van de bevindingen tijdens de controles waarbij meerdere overtredingen zijn vastgesteld, heeft het college bij brief van
16 maart 2023 aan eiseres een vooraankondiging van drie lasten onder dwangsom verstuurd. Eiseres heeft zienswijzen tegen deze vooraankondiging ingediend.
12.Na het versturen van de vooraankondiging hebben op 22 maart 2023,
27 maart 2023, 3 april 2023 en 7 april 2023 weer controles bij de inrichting plaatsgevonden. Ook bij deze controles zijn meerdere overtredingen vastgesteld.
13. Bij het primaire besluit I heeft het college besloten om een drietal lasten onder dwangsom aan eiseres op te leggen. Daarin is het volgende gelast:
1) de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door:
- de opslag van baterijen/accu’s, die niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
- het samenstellen van displays, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
- het tijdelijk opslaan van gevaarlijke stoffen op de expeditieruimte van hal 2 en 4, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
- orderpicking, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden; en
- geen nieuwe activiteiten uit te voeren die op het moment van uitvoering niet zijn vergund.
2) de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met de voorschriften 6.7 en 6.12 van de vigerende omgevingsvergunning van 6 december 2018 in samenhang met voorschrift 3.4.8 van PGS 15:2016, versie 1.0. te beëindigen en beëindigd te houden door:
- verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen die met elkaar gevaarlijke reacties kunnen aangaan, conform de regelgeving gescheiden van elkaar op te slaan.
3) de overtreding van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo in samenhang met voorschrift 2.5 van de vigerende omgevingsvergunning van 6 december 2018 te beëindigen en beëindigd te houden door:
- na te laten gevaarlijk afval op te slaan waarvan de verpakking beschadigd is. Gevaarlijk afval waarvan de verpakking beschadigd is, kan direct worden afgevoerd of tijdelijk in een afgesloten oververpakking worden geplaatst.
Als eiseres de overtredingen niet vóór 20 mei 2023 opheft, moet zij de volgende dwangsommen aan het college betalen:
1) € 10.000,- per geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo met een maximum van € 100.000,-;
2) € 10.000,- per geconstateerde combinatie van twee pallets met verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen die met elkaar gevaarlijke reacties kunnen aangaan met een maximum van € 100.000,-; en
3) € 1.000,- per geconstateerde emballagesoort met gevaarlijk afval waarvan de verpakking beschadigd is met een maximum van € 50.000,- .
14. Eiseres heeft tegen het primaire besluit I bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 8 juni 2023 [4] het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
15. Bij het bestreden besluit I is het college, na advies van de bezwaarschriftencommissie, bij het opleggen van de lasten onder dwangsom gebleven onder nadere motivering van de begunstigingstermijn en met gedeeltelijke wijziging van de eventuele wijze waarop aan last 1 kan worden voldaan. Over dat laatste heeft het college ten aanzien van last 1 aangegeven dat de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo kan worden beëindigd en beëindigd gehouden door:
- de opslag van baterijen/accu’s, die niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden;
- het tijdelijk opslaan van gevaarlijke stoffen op de expeditieruimte van hal 2 en 4, dat niet in de vigerende omgevingsvergunning is geregeld, te beëindigen en beëindigd te houden; en
- geen nieuwe activiteiten uit te voeren die op het moment van uitvoering niet zijn vergund.
16. Bij de invorderingsbeschikking van 14 mei 2024 heeft het college, naar aanleiding van tien controles op 22 mei 2023, 2 juni 2023, 27 juni 2023, 13 juli 2023, 17 juli 2023,
18 juli 2023, 20 juli 2023, 21 juli 2023, 26 juli 2023 en 27 juli 2023, een bedrag ter hoogte van € 250.000,- aan van rechtswege verbeurde dwangsommen ingevorderd wegens het niet beëindigen en beëindigd houden van het gestelde in de lasten een, twee en drie behorende bij het primaire besluit I. Eiseres heeft bij brief van 3 september 2025 voor de (beroeps)gronden tegen deze beschikking verwezen naar haar zienswijze tegen het voornemen tot invordering van 19 maart 2024.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
17. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
17.1.
Bij het primaire besluit I van 21 april 2023 heeft het college aan eiseres drie lasten onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór
1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een overtreding?
18. Volgens eiseres is het bewijs dat wordt aangedragen voor een deel van de overtredingen in het controlerapport van 18 april 2023 op basis waarvan de lasten onder dwangsom zijn opgelegd niet toereikend. Eiseres noemt in haar beroepsgronden een aantal gevallen waarin niet zorgvuldig en controleerbaar door de toezichthouders is gewerkt. Volgens eiseres worden in het controlerapport ook conclusies getrokken die op basis van de foto’s en overzichten niet getrokken kunnen worden en dus niet in alle gevallen kunnen leiden tot de conclusie dat sprake is van overtredingen. Het gaat dan om de pagina’s 5, 13 tot en met 15, 18, 19, 24 tot en met 26, 28 en 34. Verder trekt eiseres de constateringen in het controlerapport ten aanzien van de overtreding van last 3 op de pagina’s 19 tot en met 21, 30, 33, 37 en 41 in twijfel. Daarbij voert eiseres aan dat foto’s die in het kader van die overtreding zijn genomen niet als onderbouwing voor die overtreding kunnen worden gebruikt.
18.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres op zitting heeft aangegeven dat de overtredingen van last 1 en last 2 niet worden bestreden. Alleen de overtreding van last 3 staat ter discussie. Daarbij gaat het om overtreding van voorschrift 2.5 van de omgevingsvergunning van 6 december 2018. Daarin staat het volgende vermeld:
“De verpakking van gevaarlijk afval moet zodanig zijn dat:
- Niets van de inhoud uit de verpakking kan ontsnappen;
- Het materiaal van de verpakking niet door gevaarlijke stoffen kan worden aangetast, dan wel met die gevaarlijke stoffen een reactie kan aangaan dan wel een verbinding kan vormen;
- Deze tegen normale behandeling bestand is;
- Deze is voorzien van een etiket, waarop de gevaarsaspecten van de gevaarlijke stof duidelijk tot uiting komen.”
18.2.
De rechtbank overweegt dat het college de overtreding van voorschrift 2.5 aan de last heeft verbonden vanwege de waarnemingen van de toezichthouders in het controlerapport van 18 april 2023. Daarin is opgenomen dat toezichthouders diverse beschadigde (transport)verpakkingen hebben aangetroffen. Zo zijn verpakkingen vervuild door een product dat eruit is gelopen of zijn deze nat vanwege lekkages. Daarnaast zijn verpakkingen aangetast door een reactie met een stof. De vraag is of het college dit rapport aan de last ten grondslag heeft mogen leggen.
18.3.
De rechtbank stelt voorop dat, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) [5] , een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
18.4.
Wat eiseres over het controlerapport heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen in dat rapport. Dat niet van iedere controle foto’s van de beschadigde producten zijn gemaakt, maakt niet dat het college niet van de bevindingen van de toezichthouders mocht uitgaan. Een toezichthouder hoeft immers niet van iedere waarneming een foto te maken. Een beschrijving van de waarneming is ook voldoende. Dat volgens eiseres een toezichthouder niet kan concluderen dat de verpakkingen beschadigd zijn, omdat de beschadiging enkel op de buitenverpakking betrekking heeft, volgt de rechtbank ook niet. De rechtbank is namelijk van oordeel dat het voorschrift 2.5 op de volledige verpakking betrekking heeft. De volledige verpakking ziet op zowel de verpakking van het product zelf als de transportverpakking daar omheen. De transportverpakking is niet voor niets om de verpakking van het product aangebracht en dient ter bescherming van het product. Er mogen geen tekenen zijn die erop wijzen dat de verpakking beschadigd kan zijn en dat het product om die reden zou kunnen lekken.
18.5.
Nu voldoende vaststaat dat tijdens de controles is vastgesteld dat er verpakkingen beschadigd zijn, is sprake van een overtreding van het voorschrift 2.5 van de omgevingsvergunning van 6 december 2018 en is het college bevoegd om handhavend op te treden wegens strijd met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo.
Beginselplicht tot handhaving
19. Omdat sprake is van overtredingen volgt uit de rechtspraak van de Afdeling [6] dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
19.1.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
19.2.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is handhavend optreden onevenredig?
19.3.
Op zitting heeft eiseres aangevoerd dat de beroepsgrond bij last 1 ten aanzien van het afzien van handhavend optreden vanwege concreet zicht op legalisatie moet worden aangemerkt als een beroep op onevenredigheid van handhavend optreden. In dat kader heeft eiseres aangevoerd dat het niet proportioneel is om te handhaven als er wordt ingezet op legalisatie via vergunningverlening. Bij brief van 17 augustus 2023 is door het college aan eiseres aangegeven dat op 25 juli 2023 een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het college had bij de beslissing op bezwaar van 1 september 2023 een lichter middel kunnen toepassen dan het opleggen van een last onder dwangsom.
19.4.
De rechtbank is van oordeel dat het handhavend optreden niet onevenredig is. Daartoe overweegt de rechtbank dat de van rechtswege verleende milieuneutrale omgevingsvergunning van 25 juli 2023 alleen invloed heeft op de wijze waarop aan last 1 kan worden voldaan en om die reden is de last gewijzigd opgenomen in het bestreden besluit I. Het college heeft bij het bestreden besluit I dus rekening gehouden met de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Last 1 is voor het overige in stand gelaten, omdat de niet vergunde opslag van batterijen en het tijdelijk opslaan van gevaarlijke stoffen in de expeditieruimte van hal 2 en 4 niet werden gelegaliseerd met de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
Mocht het handhavingsinstrument van lasten onder dwangsom worden ingezet?
19.5.
Eiseres voert aan dat oplegging van lasten onder dwangsom volgens de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS)-interventiematrix niet het aangewezen (handhavings)middel was. Volgens deze LHS-interventiematrix valt eiseres onder categorie 2A, zijnde ‘goedwillend’ en ‘beperkt’, omdat na 1 maart 2023 verbeteracties door eiseres zijn ingezet om de verbeterpunten zo optimaal mogelijk te herstellen. Het college heeft dit ten onrechte niet meegenomen en heeft eiseres onterecht onder categorie C3, zijnde ‘van belang’ en ‘calculerend’ van de LHS-interventiematrix geschaard. Het gevolg hiervan is dat aan eiseres direct lasten onder dwangsom zijn opgelegd in plaats van (eerst) het voeren van een gesprek of het geven van een waarschuwing.
19.6.
De rechtbank stelt voorop dat de LHS een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. In artikel 4:84 van Pro de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Onder categorie C (calculerend) van de LHS wordt het volgende verstaan: “Het gedrag van de overtreder wordt getypeerd als opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controles, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen. De overtreder heeft bewust risico’s genomen.” Onder categorie 3 (van belang) wordt het volgende verstaan: “De gevolgen van de overtreding zijn aan te merken als van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.” Uit jurisprudentie volgt dat als langere tijd niet in overeenstemming met de omgevingsvergunning wordt gehandeld, dit dan een inschaling in categorie 3 rechtvaardigt. Ook volgt uit de jurisprudentie dat een grote hoeveelheid klachten reden is voor de categorisering als categorie 3.
19.7.
De rechtbank overweegt dat eiseres de geconstateerde overtredingen na 1 maart 2023 niet heeft beëindigd, gezien de controles van 22 maart 2023, 27 maart 2023, 3 april 2023, 7 april 2023, 26 juli 2023 en 27 juli 2023. De toezichthouder heeft in de mail van
28 juli 2023 aan eiseres nogmaals de ernst van de constateringen onder de aandacht gebracht en spreekt ruim drie maanden na het opleggen van de lasten de hoop uit dat eiseres snel overgaat tot opvolging van de aandachtspunten. Zoals uit deze mail blijkt, is er tijdens verschillende controlemomenten op 26 juli 2023 en 27 juli 2023 geen verbetering geconstateerd, maar juist een achteruitgang. Gelet hierop heeft het college mogen stellen dat niet gebleken is van, wat eiseres stelt, het inzetten van verbeteracties na 1 maart 2023 om de verbeterpunten zo optimaal mogelijk te herstellen. Het college heeft de overtredingen dan ook in de categorie C3 van de LHS-interventiematrix mogen inschalen en – ook volgens dit beleid – mogen overgaan tot (directe) oplegging van lasten onder dwangsom. Er is niet gebleken (en ook niet aangevoerd) dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college van zijn beleid moest afwijken.
Is de begunstigingstermijn te kort?
20. Volgens eiseres is de begunstigingstermijn van één maand onredelijk kort. De aanvullende motivering van het college in het kader van de bezwaarprocedure is nog steeds onvoldoende. Daaruit blijkt niet dat de belangen van eiseres zorgvuldig zijn afgewogen en daarmee heeft het college nog steeds geen objectieve weergave van de gevaarzetting in het bestreden besluit I gegeven. Wat betreft last 1 is de begunstigingstermijn te kort, omdat er voor last 1 nog geen omgevingsvergunning was verleend voor de in die last genoemde activiteiten waarmee eiseres kon voldoen aan de meeste elementen uit last 1. Vanuit het aspect van gevaarzetting was er evenmin reden om de begunstigingstermijn zo kort te stellen, omdat de activiteiten al op een verantwoorde wijze plaatsvonden waardoor geen feitelijke aanpassingen meer plaats hoefden te vinden. Ten aanzien van de begunstigingstermijn van last 2 stelt eiseres dat deze onrealistisch en onuitvoerbaar is, omdat het opnieuw inrichten van de systemen en opslagregels tot gevolg had dat 22.000 artikelen opnieuw zijn onderzocht en zo nodig zijn aangepast voor wat betreft de indeling. Eiseres heeft geprobeerd om van een externe organisatie voor dataverwerking gebruik te maken, maar de materie bleek te complex en deze medewerkers bleken onvoldoende in staat om kwalitatief goed werk te leveren, zodat eiseres hiervoor niet heeft gekozen. Vanuit het oogpunt van (actuele) gevaarzetting is er volgens eiseres geen noodzaak om de begunstigingstermijn zo kort te stellen, omdat het pand pas vier jaar oud is en de eventuele gevolgen van een calamiteit controleerbaar en beheersbaar zijn. Ook zijn de gasblusinstallaties en sprinklerinstallatie recent geïnspecteerd en is de brandmeldinstallatie goedgekeurd. Daarnaast vinden frequent interne audits plaats en blijkt uit het feit dat eiseres inmiddels afscheid heeft genomen van een aantal producten/klanten vanwege de gevaarzetting van die producten, dat eiseres het veiligheidsbelang laat prevaleren boven haar economisch belang.
20.1.
De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit I de begunstigingstermijn van één maand voor last 1 niet nader heeft onderbouwd. De nadere onderbouwing in dat besluit ziet alleen op last 2. In het verweerschrift en op zitting heeft het college over de begunstigingstermijn van last 1 aangevoerd dat het verwijderen van enkele pallets li-ion batterijen en het voorkomen van aanvoer van nieuwe pallets binnen enkele dagen kunnen worden uitgevoerd. Ook kan binnen enkele dagen het tijdelijk opslaan van gevaarlijke stoffen in de expeditieruimte van hal 2 en 4 worden beëindigd. De rechtbank kan het college daarin volgen. Dat dit niet binnen enkele dagen mogelijk is, heeft eiseres niet onderbouwd. Bovendien voert eiseres ten onrechte aan dat de begunstigingstermijn aan de termijn van de (legaliserende) vergunningverlening dient te worden gekoppeld. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college een begunstigingstermijn van één maand aan last 1 heeft mogen verbinden.
20.2.
Omdat in het bestreden besluit I deze motivering niet is opgenomen, bevat dat besluit wel een motiveringsgebrek. Het bestreden besluit I moet immers berusten op een deugdelijke motivering. Een deugdelijke motivering bevat de beweegreden van het bestuursorgaan, die bovendien begrijpelijk moeten zijn verwoord. Hieraan voldoet het bestreden besluit I niet. De rechtbank ziet echter aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, nu het college met de toelichting in het verweerschrift en op zitting dit gebrek voldoende heeft hersteld. Eiseres is hierdoor niet benadeeld, omdat zij hierop voorafgaand aan de zitting en op zitting zelf heeft kunnen reageren.
20.3.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college een begunstigingstermijn van één maand ook aan last 2 heeft mogen verbinden. De rechtbank stelt in dat kader vast dat het college in het bestreden besluit I, naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de gekozen begunstigingstermijn ten aanzien van last 2 nader heeft gemotiveerd en deze motivering heeft onderbouwd met objectieve feiten en omstandigheden waaruit de gevaarzetting blijkt. Zo hebben de toezichthouders gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen aangetroffen, die naast elkaar werden opgeslagen, die mogelijk gevaarlijke reacties met elkaar kunnen aangaan. Een goed functionerend warehouse management systeem hoort dat te voorkomen, maar dat is hier niet het geval. Ook hebben de toezichthouders op verschillende momenten geconstateerd dat een zuur naast een base werd opgeslagen, zoals fosforzuur naast natriumhydroxide, wat een potentieel gevaar kan zijn. Een reactie tussen een base en een zuur kan namelijk leiden tot giftige gassen, een snelle temperatuurstijging, spatten of zelfs koken en dit kan tot letsel leiden. Daarnaast is vastgesteld dat aluminiumfosfide werd opgeslagen in de nabijheid van corrosieve en waterige oplossingen, waarbij contact hiertussen kan leiden tot productie van het giftige en gevaarlijk waterstoffosfidegas dat ernstige gezondheidsproblemen kan veroorzaken. Ook heeft het college in deze motivering aangegeven in welke mate de belangen van eiseres zijn afgewogen tegen de te dienen belangen met een begunstigingstermijn van één maand. Het college heeft hierbij mogen betrekken dat het management vanaf 1 maart 2023 op de hoogte was van de ernst van de situatie en dat van een professioneel bedrijf dat gespecialiseerd is in de opslag van gevaarlijke stoffen mag worden verwacht dat het dergelijke overtredingen met de hoogste spoed en voortvarend zal opheffen. Ook weet eiseres al vanaf het voornemen tot handhaving op 16 maart 2023 dat er een handhavingsbesluit zal worden genomen en dat de overtredingen binnen een termijn die niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk om de overtredingen op te heffen, dienden te worden beëindigd. Ook heeft het college mogen stellen dat eiseres naast de vijf eigen medewerkers via outsourcing tijdelijk voor deze klus nog (25) medewerkers kan inhuren, zodat binnen één maand de overtredingen kunnen worden opgeheven. Op zitting heeft het college daarbij nog aangevoerd dat de bedrijfsvoering had kunnen worden stopgezet en de leveranciers ook. Dan hadden de dozen uit elkaar kunnen worden gezet en was aan last 2 voldaan. Ondertussen had gewerkt kunnen worden aan een systeem om het duurzaam voor de toekomst op te lossen.
20.4.
Verder overweegt de rechtbank dat eiseres onvoldoende heeft onderbouwd dat er niet zodanig gevaar bestond dat er een relatief korte begunstigingstermijn van één maand mocht worden gehanteerd. Zo heeft eiseres geen deskundigenrapport overgelegd waaruit blijkt dat er geen sprake was van een (grote) gevaarzetting voor de omgeving. Daar staat tegenover dat degenen die namens het college toezicht houden op de inrichting, geacht mogen worden op dit gebied wel voldoende deskundig te zijn om in te schatten of er sprake is van gevaarzetting. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van hetgeen de toezichthouders hierover hebben vermeld in de door hen opgemaakte controlerapporten. Ook de niet nader onderbouwde stelling van eiseres dat een veilige en zorgvuldige beëindiging van de overtreding (veel) meer tijd kost dan de begunstigingstermijn van één maand en dat er geen mensen te vinden zijn van buiten het bedrijf doet daaraan niet af.
Zijn de dwangsommen te hoog?
21. Volgens eiseres zijn de opgelegde dwangsombedragen te hoog, omdat bijvoorbeeld Tata Steel maar een dwangsom van € 160.000,- voor het meten van de uitstoot kreeg opgelegd en Chemours maar € 125.000,- hoefde te betalen als het nog een keer TFA op het riool zou lozen. Tata Steel en Chemours zijn vele malen groter dan eiseres en bovendien zijn de milieuproblemen vele malen groter. De dwangsombedragen staan volgens eiseres niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Eiseres heeft de nodige inspanningen verricht om compliant te zijn, waarmee het doel van de dwangsom is bereikt.
21.1.
De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [7] volgt dat het college daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toekomt. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels.
21.2.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de dwangsommen in dit geval niet zo hoog dat die niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. De rechtbank overweegt dat het college in het bij het bestreden besluit I in stand gelaten primaire besluit I, en nader toegelicht in het verweerschrift, per overtreding heeft opgenomen wat het financiële voordeel is dat behaald wordt met de overtreding. Op grond daarvan heeft het college de hoogte van de dwangsommen bepaald. Eiseres heeft deze bedragen niet weersproken. Verder overweegt de rechtbank dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel door de vergelijking van eiseres met luchtemissie van Tata Steel en rioollozing van Chemours niet slaagt. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van gelijke gevallen, waarin verschillende partijen ongelijk worden behandeld. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het wat betreft de overtredingen waarvoor aan haar een last onder dwangsom is opgelegd gaat om een in relevant opzicht gelijk geval als de lasten van Tata Steel en Chemours. De beroepsgrond slaagt niet.
Invorderingsbeschikking
22. Eiseres verwijst voor de gronden tegen de invorderingsbeschikking naar de zienswijzen tegen het voornemen om tot invordering over te gaan. Het college is in de invorderingsbeschikking gemotiveerd op die zienswijzen ingegaan. Eiseres heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die zienswijzen in de invorderingsbeschikking onjuist of onvolledig zou zijn. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het verzoek van eiseres om de ingebrachte zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen, zonder daarbij aan te geven in hoeverre de reactie van het college daarop in het bestreden besluit tekortschiet, niet kan worden beschouwd als een gemotiveerde betwisting van het bestreden besluit. De enkele verwijzing naar de zienswijze kan dus ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit I en de invorderingsbeschikking in stand blijven.
24. Omdat de rechtbank een motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de beroepsfase vastgesteld op € 1.814,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, voorzitter, en mr. A. Snijders en mr. G.J. Krens, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2026.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.