Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 23/479 en ROE 23/489
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats 1] ,
[eiser 1]
[eiser 2]
[eiser 3]
[eisers 1]
[eisers 2]
[eisers 3] ,
hierna gezamenlijk aangeduid als ‘eisers’
(gemachtigde: mr. V. Wösten)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg
(gemachtigden: mr. Y.J.A. van Oers en mr. B.M.C. Maas).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel [derde-partij] uit [vestigingsplaats 2] .
Procesverloop
Eisers hebben verzocht om handhavend op te treden tegen het bedrijf van de derde-partij aan [adres] in [plaats] . Verweerder heeft bij besluit van 7 juli 2022 (primaire besluit I) beslist op het verzoek van [eiseres] (hierna: [eiseres] ) en heeft bij dat besluit geweigerd om handhavend op te treden tegen het bedrijf van de derde-partij. Bij het besluit van 6 juli 2022 (primaire besluit II) heeft verweerder het verzoek van de andere eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Bij de besluiten van
20 december 2022 heeft verweerder de weigering om handhavend op te treden naar aanleiding van het verzoek van [eiseres] in stand gelaten (bestreden besluit I) en heeft verweerder het verzoek om handhaving van de andere eisers alsnog ontvankelijk geacht en inhoudelijk afgewezen (bestreden besluit II).
Eisers hebben (gezamenlijk) beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verweerder en de derde-partij, vertegenwoordigd door [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] . Eisers en hun gemachtigde zijn niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eisers hebben op 12 februari 2022 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het bedrijf van de derde-partij aan [adres] in [plaats] vanwege overtreding van de Wet Natuurbescherming (hierna: de Wnb). Op de locatie is de rundveehouderij van de derde-partij gevestigd met bijbehorende mestverwerkingsinstallatie. Eisers hebben in hun handhavingsverzoeken gesteld dat door de bedrijfsactiviteiten sprake is van illegale stikstofemissies, waardoor de kritische depositiewaarde voor de nabijgelegen natura 2000-gebieden Leudal en Deurnsche Peel & Mariapeel wordt overschreden.
De primaire besluiten
2.Bij de primaire besluiten heeft verweerder de verzoeken van eisers deels afgewezen en deels buiten behandeling gelaten. Verweerder heeft bij het primaire besluit I beslist op het verzoek van [eiseres] en heeft bij dat besluit geweigerd om handhavend op te treden tegen het bedrijf. Verweerder heeft aan dat besluit ten grondslag gelegd dat weliswaar sprake is van een overtreding vanwege het ontbreken van een vereiste vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb voor het exploiteren en wijzigen van de rundveehouderij en de mestverwerkingsinstallatie, maar dat daarvoor een waarschuwing is verzonden aan de derde-partij op 13 juli 2022. Naar aanleiding van die waarschuwing kon volgens verweerder, ondanks een eerder op 2 juni 2022 gepubliceerd ontwerpbesluit tot weigering van de natuurvergunning, (alsnog) een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning worden ingediend waarop naar verwachting positief kan worden beslist door het vaststellen van een nieuw maar dan positief ontwerpbesluit. Verweerder heeft in zijn waarschuwing aan de derde-partij namelijk een termijn gegeven van acht weken om de overtreding te beëindigen door de bedrijfsactiviteiten te staken dan wel door de reeds ingediende aanvraag ter verkrijging van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb aan te vullen op zodanige wijze dat de vereiste vergunning naar verwachting kan worden verleend. Verweerder heeft daarbij aan de derde-partij medegedeeld dat bij aanvulling van de aanvraag met de juiste en volledige gegevens, handhavend optreden in afwachting van de vergunningprocedure kan worden opgeschort vanwege concreet zicht op legalisatie.
3. Bij het primaire besluit II heeft verweerder op het handhavingsverzoek van de andere eisers beslist en dat verzoek niet in behandeling genomen als aanvraag. Verweerder heeft eisers niet als belanghebbenden aangemerkt in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eisers vanuit hun woonpercelen geen zicht hebben op enige natura 2000-gebieden en de bedrijfslocatie van de derde-partij en dat zij allen op een afstand wonen van 200 meter tot 1 kilometer ten opzichte van de bedrijfslocatie en van meer dan 4 kilometer tot het meest dichtstbijzijnde natura 2000-gebied.
4. Eisers hebben tegen beide primaire besluiten (gezamenlijk) bezwaar gemaakt.
De bestreden besluiten
5. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en de weigering om handhavend op te treden in stand gelaten. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de bezwaren van de andere eisers gegrond verklaard en het primaire besluit II herroepen. Verweerder heeft de andere eisers bij het bestreden besluit II alsnog allen als belanghebbenden aangemerkt. Verweerder heeft daarbij het handhavingsverzoek van eisers afgewezen.
5.1.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder - op grond van een gelijkluidende motivering als bij de afwijzing in de primaire besluiten - geweigerd om handhavend op te treden tegen het bedrijf van de derde-partij. Aan de weigering om handhavend op te treden heeft verweerder - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat vanwege concreet zicht op legalisatie van handhavend optreden moet worden afgezien. Met de op 13 juli 2022 aan de derde-partij verzonden waarschuwingsbrief is een termijn aan de derde-partij gegeven om aanvullende gegevens in te dienen naar aanleiding van een eerder ingediende aanvraag van 17 december 2015 ter verkrijging van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb. Naar aanleiding van de door de derde-partij ingediende aanvullende gegevens heeft verweerder zich bij de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat daarmee sprake is van een ontvankelijke aanvraag en dat de vereiste vergunning op basis daarvan naar verwachting kan worden verleend.
Standpunt eisers
6. Eisers stellen in beroep - kort samengevat - dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Eisers stellen dat door het gebruik van de mestverwerkingsinstallatie de toegelaten stikstofdeposities van het bedrijf worden overschreden en dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat voor de feitelijk aanwezige mestverwerkingsinstallatie concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen op basis van de (aangevulde) aanvraag. Eisers bestrijden in dat kader dat de ingediende vergunningaanvraag van de derde-partij betrekking heeft op de feitelijk gerealiseerde mestverwerkingsinstallatie.
Belanghebbendheid van eisers
7. Het belang van eisers bij de beroepen is gelegen in een mogelijke aantasting van de Natura 2000-gebieden in kwestie door het ontbreken van een natuurvergunning bij de derde-partij. De rechtbank is ambtshalve gehouden om te beoordelen of eisers belanghebbenden zijn. Ambtshalve toetsend komt de rechtbank tot het oordeel dat [eiseres] , gelet op haar statutaire doelstelling, als belanghebbende kan worden aangemerkt. Ten aanzien van de andere eisers overweegt de rechtbank als volgt.
7.1.
Voor de vraag of de overige eisers belanghebbenden zijn is van belang of ter plaatse van de woningen van die eisers gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden van de bedrijfsactiviteiten van de derde-partij. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het betrokken besluit ontbreekt. Daarbij wordt onder meer acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. [1]
7.2.
De rechtbank is uit de gedingstukken gebleken dat de woning van eisers [eisers 2] is gelegen op een afstand van ca. 427 meter tot de bedrijfslocatie en dat de woning van eisers [eisers 1] op een afstand van ca. 1 kilometer ligt. De woningen van de andere eisers zijn op een kortere afstand van het bedrijf gelegen, namelijk op afstanden van ca. 162 meter tot ca. 380 meter. Niet is gebleken dat eisers [eisers 1] en eisers [eisers 2] vanuit hun woning enig zicht hebben op de bedrijfslocatie. Ook is niet gesteld of gebleken dat het bedrijf van de derde-partij andere feitelijke gevolgen van enige betekenis voor deze eisers heeft. Dat is gelet op de afstand van het bedrijf tot de woningen van eisers [eisers 1] en [eisers 2] ook niet aannemelijk. Voor zover die gevolgen al zouden zijn vast te stellen, zijn die gevolgen naar het oordeel van de rechtbank vanwege de afstand en het ontbreken van zicht dermate gering, dat eisers [eisers 1] en [eisers 2] geen persoonlijk belang hebben bij het besluit van verweerder op hun handhavingsverzoek. Verweerder is er daarom bij de bestreden besluiten ten onrechte van uitgegaan dat deze eisers belanghebbenden zijn.
7.3.
Gelet op de voorgenoemde afstanden tot het bedrijf van de woningen van eisers [eisers 2] en [eisers 1] en het ontbreken van zicht op het bedrijf voor deze eisers in combinatie met de grote afstand van hun woningen tot het dichtstbijzijnde natura 2000 gebied, merkt de rechtbank deze eisers niet aan als belanghebbenden. Het beroep van eisers [eisers 2] en eisers [eisers 1] is daarom niet-ontvankelijk. Gelet op de kortere afstanden van de woningen van de andere eisers tot het bedrijf, acht de rechtbank het niet op voorhand uitgesloten dat de andere eisers (enig) zicht hebben op de bedrijfslocatie en gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden bij hun woning. De rechtbank merkt de andere eisers daarom wel aan als belanghebbenden. Die beroepen zullen hierna inhoudelijk verder behandeld worden, samen met het beroep van [eiseres] .
Beoordeling van de beroepen
8. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb vanwege het ontbreken van de vereiste vergunning voor het exploiteren en wijzigen van de mestverwerkingsinstallatie en rundveehouderij van de derde-partij. Niet ter discussie staat dat de bedrijfsactiviteiten van de derde-partij leiden tot een toename van stikstofdepositie op een of meer stikstofgevoelige Natura 2000- gebieden, waarvan de grootste toename betrekking heeft op het Natura 2000-gebied Deurnsche Peel & Mariapeel met 0,02 mol/ha/jr.
8.1.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder heeft mogen weigeren om tegen de overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb handhavend op te treden vanwege concreet zicht op legalisatie.
Concreet zicht op legalisatie
9. Eisers voeren aan dat ten tijde van de bestreden besluiten geen sprake was van concreet zicht op legalisatie waardoor verweerder ten onrechte op grond daarvan heeft geweigerd om handhavend op te treden. Eisers bestrijden dat de ingediende vergunningaanvraag van de derde-partij betrekking heeft op de feitelijk gerealiseerde mestverwerkingsinstallatie en stellen dat niet kan worden vastgesteld of daadwerkelijk een aanvraag was ingediend voor de bestaande bedrijfsvoering met alle feitelijk aanwezige installatie-onderdelen. Eisers vinden daarom dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat voor de feitelijk aanwezige mestverwerkingsinstallatie concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen.
10. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) [2] geldt als uitgangspunt dat, vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, het bevoegd gezag handhavend moet optreden tegen een overtreding. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat en ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is waardoor het bestuursorgaan moet afzien van handhaving.
11. Verweerder heeft zich bij de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft dat gebaseerd op de door de derde-partij op 17 december 2015 ingediende vergunningaanvraag en aanvulling daarvan naar aanleiding van de op 13 juli 2022 aan de derde-partij verzonden waarschuwingsbrief. Verweerder heeft daarover in de bestreden besluiten de volgende motivering opgenomen:
“In aansluiting op de plaatsgevonden hoorzitting van 20 oktober 2022 is naar aanleiding van een inhoudelijke beoordeling vastgesteld dat [derde-partij] zich heeft geconformeerd aan hetgeen beschreven in voornoemde waarschuwingsbrief van 13 juli 2022. Vastgesteld is dat de aanvraag van 17 december 2015 ter verkrijging van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid van de Wnb, zodanig met gegevens en bescheiden is aangevuld, op basis waarvan op dit moment sprake is van een ontvankelijke aanvraag en concreet zicht op legalisatie van de bestaande overtreding zoals bedoeld in de door ons college als beleidsregel vastgestelde ‘Gedoogstrategie omgevingsrecht Limburg.’
‘Dit laatste betekent echter niet dat de gevraagde vergunning uiteindelijk ook daadwerkelijk door ons college kan/zal worden verleend. Of dat zo is hangt namelijk te allen tijde af van de geldende wet- en regelgeving, jurisprudentie en de geldende beleidsregels ten tijde van de besluitvorming – in ontwerp definitief – op de aanvraag ter verkrijging van de door [derde-partij] vereiste natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb.”
12. Over de vraag of ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van concreet zicht op legalisatie, overweegt de rechtbank als volgt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [3] volgt dat voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie in het kader van een handhavingsprocedure vanwege een overtreding van de Wnb ten minste een ontvankelijke aanvraag om een vergunning nodig is om te beoordelen of een vergunning kan worden verleend. Er kan vervolgens alleen sprake zijn van concreet zicht op legalisatie als het bevoegd gezag kan beoordelen of een vergunning kan worden verleend. De aanvraag moet dus volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevatten voor een goede beoordeling van de gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening en moet aannemelijk zijn dat een vergunning zou kunnen worden verleend. [4]
13. De rechtbank is van oordeel dat aan die toetsingsmaatstaf ten tijde van de bestreden besluiten niet was voldaan. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder geen concreet zicht op legalisatie heeft kunnen aannemen ten tijde van de bestreden besluiten. De rechtbank motiveert dit oordeel als volgt.
14. Aannemend dat sprake was van een ontvankelijke aanvraag, heeft verweerder over die aanvraag, na hierover op zitting uitvoerig te zijn bevraagd, enkel gesteld dat verweerder het tijde van het nemen van de bestreden besluiten door de latere aanvulling niet op voorhand uitgesloten achtte dat alsnog een vergunning kon worden verleend. Die latere aanvulling van de aanvraag zag met name op gegevens over externe saldering. De rechtbank is van oordeel dat ‘niet uitgesloten achten’ onvoldoende is om de toetsingsmaatstaf van de Afdeling, namelijk dat het bevoegd gezag ten tijde van het besluit moet kunnen beoordelen dat aannemelijk is dat een vergunning verleend kan worden, te halen. Uit het feit dat vergunningverlening niet kan worden uitgesloten blijkt namelijk niet de verwachting dat de vergunning in dit geval kon worden verleend. Ook volgt daaruit niet dat het ten tijde van de bestreden besluiten aannemelijk was dat de vergunning, ondanks de eerder bestaande twijfels over de legalisatiemogelijkheden en het op 2 juni 2022 gepubliceerde ontwerpbesluit tot weigering, (alsnog) verleend kon worden. Reeds hierom is onvoldoende onderbouwd dat sprake was van concreet zicht op legalisatie.
15. Verder overweegt de rechtbank dat uit de feiten en omstandigheden van deze zaak ook niet aannemelijk is dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank overweegt dat verweerder heeft erkend dat in de periodes vóór en ná het nemen van de bestreden besluiten geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, omdat het verlenen van een vergunning volgens verweerder toen juridisch niet houdbaar was. Verweerder heeft ter zitting ook erkend dat er ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten bij verweerder onduidelijkheid en twijfels bestonden over de houdbaarheid van een te verlenen vergunning vanwege veranderende wet- en regelgeving en jurisprudentie over stikstof en externe saldering. Deze onduidelijkheid en twijfels bij verweerder over de legaliseerbaarheid, zoals ter zitting erkend, blijken ook uit de motivering van de bestreden besluiten en die onduidelijkheid op zichzelf doet naar het oordeel van de rechtbank al afbreuk aan het aannemen van concreet zicht op legalisatie. Hoe ondanks die beperkingen en hobbels voor het verlenen van een natuurvergunning toch concreet zicht op legalisatie zou kunnen bestaan ten tijde van de bestreden besluiten, heeft verweerder niet kunnen uitleggen. Verder overweegt de rechtbank dat zij het voorgaande bevestigd ziet door de omstandigheid dat verweerder ook nooit een (positief) ontwerpbesluit van een legaliserende vergunning ter inzage heeft gelegd en dat (voorlopig) ook niet voornemens is te doen.
16. De rechtbank is aldus van oordeel dat verweerder geen concreet zicht op legalisatie heeft kunnen aannemen. Er waren ook geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Het beroep is reeds daarom gegrond, want verweerder had in bezwaar moeten besluiten om tot handhaving over te gaan. De beroepsgrond van eisers over de strekking van de vergunningaanvraag en of deze wel of niet de feitelijke situatie behelst behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking meer.
Conclusie en gevolgen
17. De rechtbank concludeert dat ten tijde van de bestreden besluiten geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft ten onrechte op die grond geweigerd om handhavend op te treden.
18. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. Verweerder dient nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met in achtneming van deze uitspraak.
19. Bij de nieuw te nemen besluiten dient verweerder in aanmerking te nemen dat de overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb niet is opgeheven en dat - zoals ook tussen partijen niet ter discussie staat - in de huidige situatie geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Gelet op de beginselplicht tot handhaving, is verweerder dan in beginsel gehouden om tegen (het voortduren van) de overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb handhavend op te treden en dient verweerder een gedegen afweging te maken ten aanzien van de vraag of zich bijzondere omstandigheden voorzien op basis waarvan van handhavend optreden kan worden afgezien. Verweerder kan bij de nieuw te nemen besluiten, als tot handhavend optreden wordt besloten, naar het oordeel van de rechtbank niet meer volstaan met een derde waarschuwing.
20. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 365,- vergoeden. De rechtbank veroordeelt verweerder daarnaast in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- voor beide beroepschriften gezamenlijk (1 punt voor het indienen van elk beroepschrift door dezelfde gemachtigde met een waarde per punt van
€ 934,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers [eisers 2] en [eisers 1] niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van de andere eisers gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op om nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.868,-, te betalen aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzitter, en mr. A. Snijders en
mr. C. Drent, leden, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op: 11 maart 2026
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 11 maart 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.