Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 22/1967
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 januari 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder
(gemachtigden: mr. B.H.G. Dautzenberg-Dieteren en M. van der Beek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam derde-partij] uit [woonplaats] (derde-partij).
Inleiding
1. Bij besluit van 27 september 2021 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan eiser drie lasten onder dwangsom opgelegd.
1.1.
Bij besluit van 27 januari 2022 (het primaire besluit 2) heeft verweerder besloten tot invordering van de verschuldigde dwangsommen over te gaan.
1.2.
Met het bestreden besluit van 12 juli 2022 op de bezwaren van eiser heeft verweerder de lasten onder dwangsom gehandhaafd en het primaire besluit 2 ingetrokken voor zover het last 2 betreft en voor het overige in stand gelaten.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. Tevens waren aanwezig: de partner van eiser en mr. M.P.M. Stultiens - kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser.
(Totstandkoming van) het bestreden besluit
2. Eiser heeft een vleesvarkenshouderij op het adres [adres] in [woonplaats] . Op 25 oktober 2019 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, (activiteit milieu) en artikel 2.6, eerste lid (revisievergunning) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanpassing houdt verband met een uitbreiding van de veestapel met 695 vleesvarkens en 25 vleesstieren, waardoor er in totaal 2008 vleesvarkens en 25 vleesstieren kunnen worden gehouden. De aanvraag is daarna diverse malen aangevuld. Op stal B met daarin maximaal 1.016 vleesvarkens wordt een luchtwasser (huisvesting- stalsysteem BWL 2007.05.V7) aangesloten. Stal A (352 vleesvarkens) en C (640 vleesvarkens) blijven traditionele huisvesting. In stal E komen de 25 vleesstieren. Aan eiser is op
10 mei 2021 de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Onderdeel van de omgevingsvergunning maakt onder meer uit het ‘Dimensioneringsplan BWL 2007.05.V7 van INNO’ dat verzoeker op 25 oktober 2019 heeft ingediend. In de omgevingsvergunning heeft verweerder onder meer aangegeven dat de luchtwasser bouwomgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd. Dit besluit is onherroepelijk geworden en staat daarmee in rechte vast.
3. De derde-partij woont sinds 2017 direct naast de varkenshouderij. Zijn woning ligt op 27 meter afstand van de gevel van de stallen en vóór de uitbreiding en plaatsing van een luchtwasser op stal B is een voorgrondbelasting berekend van 72,9 OU/m³. De derde-partij heeft op 16 juni 2021 een verzoek tot handhaving ingediend en daarbij aangegeven dat eiser achter stal B een oude, afgedankte luchtwasser heeft geplaatst die niet is aangesloten en dat de verplichte aanpassingen niet zijn uitgevoerd terwijl begin juni 2021 vleesvarkens in stal C zijn geplaatst.
4. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder, naar aanleiding van een controle op 29 juni 2021, aan eiser drie lasten onder dwangsom opgelegd, te weten:
Overtreding van voorschrift 1.3 van de omgevingsvergunning (slechte staat van onderhoud van stal A en B doordat er openingen/ beschadigingen in het dak zitten) in samenhang met artikel 2.3, onder a, van de Wabo, te beëindigen vóór 1 maart 2022 en beëindigd te houden. Zo niet verbeurt eiser een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
Overtreding van voorschrift 3.2.4 van de omgevingsvergunning (inzake de energie-audit) in samenhang met artikel 2.3, onder a, van de Wabo, te beëindigen vóór 1 januari 2022 en beëindigd te houden. Zo niet verbeurt eiser een dwangsom van € 5.000,00 ineens.
Overtreding van voorschrift 5.4 van de omgevingsvergunning in samenhang met artikel 2.3, onder a, van de Wabo, te beëindigen vóór 1 december 2021 en beëindigd te houden. Zo niet verbeurt eiser een dwangsom van € 10.000,00 ineens. Eiser kan aan deze last voldoen door stal B uitgevoerd in werking te hebben (en houden) volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7.
5. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder, naar aanleiding van een controle op 21 december 2021, een besluit tot invordering genomen van door eiser van rechtswege verbeurde dwangsommen van € 5.000,00 vanwege het niet naleven van last 2 en van
€ 10.000,00 vanwege het niet naleven van last 3.
6. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de drie lasten onder dwangsom in stand gelaten en het primaire besluit 2 ingetrokken, voor zover het betreft de invordering van de dwangsom van last 2 van € 5.000,00, omdat geen dwangsom is verbeurd vanwege het feit dat de begunstigingstermijn nog niet was verstreken op het moment van de controle op 21 december 2021.
Beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank beoordeelt de bij het bestreden besluit gehandhaafde lasten onder dwangsom en het gedeeltelijk gehandhaafde invorderingsbesluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
8. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Lasten onder dwangsom: is sprake van overtredingen?
Vergunningvoorschrift 1.3
10. In voorschrift 1.3 van de omgevingsvergunning van 10 mei 2021 is bepaald dat de inrichting schoon moet worden gehouden en in goede staat van onderhoud verkeren.
11. Volgens eiser is geen sprake van overtreding van vergunningvoorschrift 1.3 ten aanzien van stal A, omdat weliswaar sprake is van een beschadiging aan de bovenkant van de ventilatiekoker, maar dit betekent niet dat de ventilatiekoker niet meer kan functioneren en daarom verkeert stal A in goede staat van onderhoud.
12. De rechtbank stelt vast dat eisers gronden van beroep ten aanzien van
overtreding 1 alleen gericht zijn tegen de geconstateerde overtreding als het gaat om stal A en niet om stal B. Dit betekent dat de overtreding voor stal B niet ter beoordeling voorligt, omdat deze niet betwist is, wat ter zitting door eiser is bevestigd. Ook stelt de rechtbank vast dat niet betwist is dat de bovenkant van de ventilatiekoker van stal A ten tijde van de controle op 29 juni 2021 beschadigd was. De rechtbank is van oordeel dat omdat de ventilatiekoker van stal A beschadigd was, daarmee voldoende vast staat dat de ventilatiekoker van stal A niet in goede staat van onderhoud verkeerde, en daarmee dus stal A als geheel. Bovendien zaten in het dak van stal A meerdere gaten die daar niet horen te zitten bij een dak dat zich in goede staat van onderhoud bevindt. Dat blijkt voldoende uit de foto’s bij het controlerapport van 29 juni 2021. Daarom is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding van voorschrift 1.3 van de omgevingsvergunning, omdat de inrichting niet in goede staat van onderhoud verkeerde. Dit betekent dat verweerder bevoegd was hiertegen handhavend op te treden.
Vergunningvoorschrift 3.2.4
13. Voorschrift 3.2.4 van de omgevingsvergunning luidt: “De vergunninghouder voert periodiek een energie-audit van de IPPC-installatie uit. De audit is gebaseerd op een systeembenadering (Zie sectie 2.2.2 (BAT 7))”.
14. Eiser stelt dat geen sprake is van overtreding van voorschrift 3.2.4, omdat het woord ‘periodiek’ niet nader is gedefinieerd en in ieder geval niet kan betekenen dat eiser binnen iets meer dan vier maanden (de tijd tussen vergunningverlening en het primaire besluit 1) een energie-audit had moeten uitvoeren. Voorts stelt eiser dat de bedrijfsvoering ten tijde van het bestreden besluit gewijzigd was, waardoor zijn bedrijf niet meer vergunningplichtig was. Eiser heeft, gelet op die nieuwe juridische situatie, een melding ingediend op 24 november 2021 en zijn standpunt is dat zijn bedrijf sinds die datum verder (enkel) onder het Activiteitenbesluit milieubeheer valt. Aan de omgevingsvergunning van 10 mei 2021 komt volgens eiser dan ook geen betekenis meer toe. Het bestreden besluit miskent volgens eiser die omstandigheid omdat er nog steeds een overtreding van de omgevingsvergunning wordt aangenomen.
15. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een overtreding van het vergunningvoorschrift 3.2.4 zodat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden op dit punt. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
16. De rechtbank stelt vast dat in het vergunningvoorschrift zelf, noch elders in de omgevingsvergunning, is onderbouwd of aanknopingspunten zijn te vinden voor het antwoord op de vraag wat (voor termijn) wordt verstaan onder ‘periodiek’. Dat, zoals verweerder in het verweerschrift stelt, de toevoeging ‘periodiek’ ziet op de rapportage van het jaarlijkse energieverbruik en innovaties of verbeteringen die in de loop der tijd kunnen worden uitgevoerd, blijkt niet uit het voorschrift of op een andere wijze uit de omgevingsvergunning. Nog afgezien daarvan waren pas vier maanden sinds vergunningverlening verstreken toen verweerder de last oplegde, zodat, zelfs als uitgegaan zou moeten worden van een termijn van één jaar vanaf vergunningverlening dan wel inwerkingstelling van de inrichting, niet gesteld kan worden dat eiser voorschrift 3.2.4 heeft overtreden. Dat, als door verweerder gesteld, de energie-audit volgens hem onderdeel had moeten uitmaken van de vergunningsaanvraag en er dus vier maanden na verlening van de omgevingsvergunning al een audit had moeten zijn, maakt niet dat sprake is van overtreding van vergunningvoorschrift 3.2.4. Dat voorschrift bepaalt immers niet dat een audit verricht moet zijn bij verlening of inwerkingtreding van de omgevingsvergunning of binnen een bepaalde termijn daarna. Als verweerder had willen afdwingen dat er al een audit lag voordat de omgevingsvergunning in werking trad, had hij de omgevingsvergunning niet moeten verlenen zonder die audit, of op zijn minst het vergunningvoorschrift moeten opnemen dat eiser binnen een in het voorschrift aangegeven termijn een audit diende te overleggen.
17. Het voorgaande betekent dat eiser vergunningvoorschrift 3.2.4 niet heeft overtreden. Daarom komt de rechtbank niet toe aan beantwoording van de vraag of eiser sinds zijn gewijzigde bedrijfsvoering nog gehouden is aan vergunningvoorschrift 3.2.4 of niet. Verweerder was gelet op het voorgaande niet bevoegd tegen overtreding van vergunningvoorschrift 3.2.4 handhavend op te treden. Gelet hierop kan de tweede last onder dwangsom niet in stand blijven en zal het bestreden besluit ten aanzien van deze last vernietigd worden. Ook zal de rechtbank de bij het primaire besluit 1 opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van voorschrift 3.2.4 van de omgevingsvergunning (inzake de energie-audit) in samenhang met artikel 2.3, onder a, van de Wabo herroepen.
Vergunningvoorschrift 5.4
18. Vergunningvoorschrift 5.4 van de omgevingsvergunning luidt als volgt: Stal B dient te worden uitgevoerd en in werking te zijn volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7.
18.1.
In vergunningvoorschrift 5.5 is bepaald dat de monitoring van het aantal aanwezige dieren per diersoort en de werking van de huisvestingssystemen (luchtwassers) dient te geschieden zoals opgenomen in paragraaf 3.5.8 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en paragraaf 3.5.6 van de bijbehorende Activiteitenregeling milieubeheer.
19. Eiser voert aan dat hij heeft voldaan aan vergunningvoorschrift 5.4, omdat sprake was van de aanwezigheid c.q. dimensionering van een luchtwasser conform de BWL 2007.05.V7. Volgens eiser is er dan ook geen overtreding. Dit blijkt volgens hem ook uit de controle van 29 juni 2021, waarin volgens eiser louter is aangegeven dat de luchtwasser niet in werking was. Dat de luchtwasser niet in werking was behoort niet tot de dimensioneringseis, omdat de werking van een luchtwasser onderdeel uitmaakt van ‘de gebruikseisen’ aan een stalsysteem, dat in de leaflet te vinden is onder de titel ‘het gebruik van het systeem’, terwijl de dimensioneringseis onderdeel uitmaakt van ‘de technische eisen’ zoals omschreven in de leaflet. De werking van een stalsysteem behoort daarom volgens eiser niet tot de dimensionering van een stalsysteem. Hiertoe verwijst eiser naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 januari 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:239, waaruit blijkt dat er een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen technische eisen conform een stalbeschrijving en de gebruikseisen van een dergelijk systeem. Vervolgens is eiser van mening dat de last onduidelijk is geformuleerd, omdat niet is aangegeven welke concrete en ondubbelzinnige maatregelen getroffen moeten worden. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316. Het is volgens eiser namelijk onduidelijk of wordt bedoeld de dimensioneringseis conform de leaflet behorende bij het stalsysteem BWL 2007.05.V7, of het dimensioneringsplan.
20. De rechtbank is om te beginnen van oordeel dat de opgelegde last voldoende duidelijk is. In de door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling is, onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie, overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te worden dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Naar het oordeel van de rechtbank is hieraan voldaan, omdat in het primaire besluit 1 op bladzijde 2 is aangegeven dat het niet uitvoeren en in werking hebben van stal B volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7 een overtreding is van artikel 5.4. Dit is ook opgenomen in voorschrift 5.4, namelijk ‘het uitvoeren en in werking hebben volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7’. Tevens is in het primaire besluit 1 op bladzijde 5 de herstelmaatregel genoemd die eiser kan uitvoeren teneinde de overtreding te beëindigen, namelijk door ‘stal B uitgevoerd en in werking te hebben (en houden) volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7 (herstelmaatregel)’. Niet betwist is dat het voor eiser duidelijk is wat de dimensionering conform BWL 2007.05.V7 inhoudt. De rechtbank is van oordeel dat deze last hiermee zodanig duidelijk en concreet geformuleerd is dat eiser niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
21. De rechtbank is verder van oordeel dat sprake is van een overtreding van vergunningvoorschrift 5.4. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
22. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn beroepschrift heeft aangegeven dat de luchtwasser tijdens de controle niet in werking was conform de voorgeschreven dimensionering. Dit is ter zitting bevestigd door verweerder. Omdat in vergunningvoorschrift 5.4 is opgenomen dat stal B in werking dient te zijn volgens de betreffende dimensionering, werd tijdens de controle niet aan dit voorschrift voldaan. Het door eiser voorgestane onderscheid tussen voldoen aan technische eisen en gebruikseisen volgt niet uit de letterlijke bewoording van het vergunningvoorschrift. Dit betekent dat eiser in strijd met het bepaalde in vergunningvoorschrift 5.4 heeft gehandeld en verweerder al daarom bevoegd was om handhavend op te treden. Daar stopt het echter niet. Uit het controlerapport van 29 juni 2021 blijkt namelijk ook dat stal B niet is uitgevoerd volgens de dimensionering conform BWL 2007.05.V7. Uit de controle van 21 december 2021 blijkt dat de luchtwasser volgens de toezichthouder afwijkende parameters had ten opzichte van de systeembeschrijving en er geen zuur en spuiwater werd opgeslagen. Eiser bestrijdt dit ook niet. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat niet enkel het ‘niet in werking zijn’ een probleem was, maar dat ook de ‘uitvoering’ van de luchtwasser niet conform BWL 2007.05.V7 was. In de opgelegde last staat ook als overtreding: het niet uitgevoerd en in werking hebben van stal B levert een overtreding op van voorschrift 5.4. Aan beide onderdelen van het vergunningvoorschrift wordt door eiser niet voldaan.
23. Gezien het vorenstaande is er dus sprake van een overtreding wat betreft het in werking zijn en uitvoeren van de luchtwasser (vergunningvoorschrift 5.4). Vervolgens komt de rechtbank toe aan de door eiser opgeworpen gronden als het gaat om de evenredigheid van het gebruikmaken door verweerder van zijn handhavingsbevoegdheid. De rechtbank overweegt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan sprake. Handhavend optreden is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank onevenredig, omdat blijkens de controles in stal B geen dieren werden gehuisvest ten tijde van het opleggen van de last en ten tijde van het bestreden besluit. Dat is tot op heden overigens nog steeds niet het geval, zoals eiser onweersproken op zitting heeft gezegd. In die situatie is het naar het oordeel van de rechtbank niet evenredig om te verlangen van eiser dat de luchtwasser uitgevoerd en in werking dient te zijn conform voorschrift 5.4. Een functionerende luchtwasser is immers overbodig en onnodig zonder huisvesting van dieren, omdat een luchtwasser bedoeld is om stallucht te zuiveren van uitstoot door die dieren van ammoniak, fijnstof en geur. Als er geen dieren aanwezig zijn in een stal, zal er geen ammoniak, fijnstof en geur worden uitgestoot. Verweerder beaamde dit overigens ook desgevraagd op zitting.
24. Het voorgaande betekent dat in dit geval handhavend optreden tegen de overtreding van artikel 5.4 onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen doel, zodat verweerder in dit concrete geval van handhaving had moeten afzien. Gelet hierop kan de derde last onder dwangsom niet in stand blijven en zal het bestreden besluit ten aanzien van deze last ook vernietigd worden. Ook zal de rechtbank de bij het primaire besluit 1 opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van voorschrift 5.4 van de omgevingsvergunning in samenhang met artikel 2.3, onder a, van de Wabo herroepen.
Invordering
25. Nu de last onder dwangsom niet in stand blijft, kan ook de invordering van de verbeurde dwangsommen op basis van die last niet in stand blijven.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Dit besluit, voor zover dat betrekking heeft op de lasten 2 (energie-audit) en 3 (luchtwasser), alsmede de invordering van last 3 moet worden vernietigd. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit 1, voor zover dat ziet op lasten 2 en 3, en het primaire besluit 2 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Verweerder hoeft dus niet opnieuw te beslissen op het door eiser gemaakte bezwaar.
27. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten in beroep. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht € 1.814,00
(2 x € 907,00) omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden, omdat eiser in bezwaar nog geen beroepsmatig verleende rechtsbijstand had.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, behalve voor last 1 (overtreding vergunningvoorschrift 1.3);
- herroept het primaire besluit 1, voor zover dit ziet op last 2 en 3;
- herroept het primaire besluit 2;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het (gedeeltelijk) vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 184,00 moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,00 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, voorzitter, en
mr. M.B.L. van der Weele en mr. H.H.B. Lamers, leden, in aanwezigheid van
mr. P.M. van den Brekel, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 24 januari 2025
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 januari 2025
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.