Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/1027
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2025 in de zaak tussen
Consortium Grensmaas B.V., uit Born, eiseres
(gemachtigde: mr. D.R. de Poorter),
en
de Minister van infrastructuur en waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. L.C. van ’t Hof, A.J.S. ten Bhömer, F.E.J. Graven en
ing. R.E. Klöckner).
Inleiding
1. Bij besluit van 25 augustus 2022 (primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.
2. Met het bestreden besluit van 27 maart 2023 op het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit heeft verweerder het bezwaar deels gegrond verklaard en is verweerder onder aanvulling van de motivering bij het primaire besluit gebleven.
3. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en nader verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [namen] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Waar deze zaak over gaat
5. Eiseres is een samenwerkingsverband tussen grindbedrijven, aannemers en vereniging Natuurmonumenten. Eiseres voert in het Grensmaasgebied (een 43 km onbevaarbaar deel van de Maas tussen Maastricht en Stevensweert) het project Grensmaas (hierna: het project) uit, op de rechteroever van de Maas tussen Maastricht en Roosteren. De uitvoering van het project is in 2008 gestart en loopt door tot en met 2027. Om de werkzaamheden voor het project te financieren, wint eiseres grind en zand.
6. Na door verweerder geconstateerde overtredingen in 2018 en in 2022, heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling. Eiseres is het niet eens met die last onder dwangsom en heeft hiertegen beroep ingesteld. Kort gezegd voert eiseres aan dat verweerder de eerdere overtredingen niet als aanleiding heeft mogen zien om de last onder dwangsom op te leggen – onder meer omdat bij de overtreding in 2022 geen milieuschade is ontstaan - en dat de fout bij het Waterschap Limburg (hierna: het waterschap) ligt en dat eiseres daar niet op aangesproken kan worden.
Aanleiding en totstandkoming van het bestreden besluit
7. Uit archiefonderzoek is gebleken dat op 27 augustus 2018 en 6 november 2018 overtredingen van onder meer de Waterwet (Ww) hebben plaatsgevonden, te weten illegale stortingen in de dekgrondberging van eiseres, op de locatie Bosscherveld. Bij de eerste overtreding heeft verweerder een waarschuwingsbrief verzonden naar degene die de vervuilde grond heeft gestort en bij de tweede overtreding is een voornemen last onder dwangsom aan eiseres kenbaar gemaakt, maar is uiteindelijk afgezien van het opleggen van de last nadat de overtreding door eiseres ongedaan is gemaakt door het verwijderen van de stortsteen uit de dekgrondlaag. Tijdens een controle van 17 februari 2022 is door een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat gedurende het in opdracht van het waterschap ontgraven van de baggerspecie - die vervolgens gestort is in de dekgrondberging op de locatie Koeweide-West van eiseres - de lagen met verschillende kwaliteitsklassen niet gescheiden van elkaar zijn ontgraven en gehouden. Aangezien in deze situatie sprake was van het zich ontdoen van (afval)stoffen in een oppervlaktewaterlichaam zonder daartoe strekkende vergunning of vrijstelling, was sprake van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, sub a en/of b, van de Ww.
8. Verweerder heeft bij het primaire besluit aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding. Deze last houdt in dat indien opnieuw geconstateerd wordt dat eiseres artikel 6.2, eerste lid, sub b, van de Ww overtreedt, eiseres een dwangsom verbeurt van € 200,- per m³ materiaal per constatering, tot een maximum bedrag van € 200.000,-. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Overgangsrecht in verband met invoering Omgevingswet
9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
10. De last onder dwangsom is opgelegd vóór 1 januari 2024.Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Ww en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
11. De rechtbank beoordeelt de (bij het bestreden besluit gehandhaafde) last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Aard en karakter van de last onder dwangsom
12. De rechtbank stelt vast dat de overtreding van 17 februari 2022 de aanleiding is geweest voor de last onder dwangsom, maar dat de last niet ziet op (beëindiging of ongedaanmaking van) die overtreding. De last ziet op de toekomst en is erop gericht herhaling van die (of een vergelijkbare) overtreding te voorkomen. Dit betekent dat voor zover de beroepsgronden zien op (onevenredigheid van) handhavend optreden tegen de overtreding van 17 februari 2022, deze geen betrekking hebben op het bestreden besluit en dat de rechtbank die beroepsgronden dus ook in zoverre buiten beschouwing laat.
Bevoegdheid tot handhaving
13. Eiseres betoogt dat verweerder de twee aangehaalde casussen uit 2018 niet mede ten grondslag heeft mogen leggen aan de last onder dwangsom, aangezien het incidenten van vier jaar geleden zijn waarbij herstel heeft plaatsgevonden en waarbij geen nadelige gevolgen voor het milieu zijn opgetreden.
14. Verweerder stelt dat gevaar op herhaling van een overtreding bestaat, omdat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom op één lijn liggen met de omstandigheden van de eerdere overtredingen. Daarbij heeft niet in beide situaties herstel kunnen plaatsvinden.
15. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
15.1.
In artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat onder herstelsanctie wordt verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
15.2.
In onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020 en 4 augustus 2021 [1] is overwogen dat bij het opleggen van een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling van een overtreding het volgende toetsingskader geldt. Een last kan ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. Bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen spelen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol. Het gaat om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is - wil het gaan om een herhaling - onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding. In verband met het uiteenlopende karakter van de verschillende overtredingen en het diverse palet aan onderliggende normen acht de Afdeling het niet mogelijk om in algemene zin te bepalen gedurende welke termijn na het plaatsvinden van een niet-voortdurende overtreding nog een herstelsanctie kan worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van die overtreding (de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn). Deze termijn zal per overtreding moeten worden vastgesteld.
15.3.
De rechtbank stelt vast dat aan de eis dat een eerdere overtreding heeft plaatsgevonden is voldaan, omdat niet betwist is dat eiseres, als toepasser en uitvoerder van het project, op 17 februari 2022 artikel 6.2, eerste lid, sub b, van de Ww heeft overtreden. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of reëel gevaar voor herhaling bestaat. De rechtbank beantwoordt deze vraag, met verweerder, bevestigend en overweegt daartoe dat zich in de vier jaar voorafgaand aan de oplegging van de last meerdere overtredingen hebben voorgedaan. Deze omstandigheid wijst op een zekere continuïteit als bedoeld in de genoemde uitspraken. De omstandigheden ten tijde van het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom kunnen naar het oordeel van de rechtbank op één lijn worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtredingen. De overtredingen in 2018 en 2022 hebben betrekking op illegale stortingen in de dekgrondberging op locaties waar eiseres verantwoordelijk is, betreffen vergelijkbare overtredingen van de Ww, te weten het storten van baggerspecie met verschillende kwaliteitsklassen, en zijn begaan in de sfeer van de uitoefening van het project van eiseres op locaties waar eiseres zeggenschap over heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de overtredingen uit 2018 mede ten grondslag mogen leggen aan de last onder dwangsom, omdat deze niet dusdanig lang vóór de overtreding uit 2022 hebben plaatsgevonden dat zij hierdoor niet meer op één lijn gesteld kunnen worden met de overtreding uit 2022. Hierbij acht de rechtbank van belang dat de werkzaamheden die eiseres uitvoert plaatsvinden over een lange periode vanaf 2008 tot eind 2027 en veelal hetzelfde zijn, namelijk winnen van grind/grond en het vullen van de dekgrondberging(en) met (onder andere) baggerspecie, en zich uitstrekken over een traject van 43 kilometer.
Ter zitting is gebleken dat eiseres na het primaire besluit haar werkwijze niet of slechts beperkt heeft aangepast, in die zin dat zij nu nog steeds geen toezicht uitoefent op de herkomstlocaties van het grind/zand. Onder voornoemde omstandigheden kan niet gezegd worden dat verweerder geen gevaar voor herhaling mocht aannemen.
15.4.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling van een overtreding.
Is de last onder dwangsom onevenredig?
16. Eiseres heeft verder het volgende aangevoerd tegen het bestreden besluit.
16.1.
Volgens eiseres is het onevenredig dat aan haar een sanctie wordt opgelegd, nu zij na zorgvuldig overleg en het maken van in het bestek vastgelegde afspraken met het waterschap en Geonius erop mocht vertrouwen dat bij het ontgraven en transporteren van het materiaal vanaf de herkomstlocatie de lagen met de verschillende kwaliteitsklassen van elkaar zouden worden gescheiden en onvolkomenheden tijdig zouden worden gesignaleerd en gecorrigeerd. Ook is het onterecht dat de feitelijke hoofdverantwoordelijke, het waterschap, buiten schot blijft. Eiseres had de overtreding slechts kunnen voorkomen door op het werk dat wordt uitgevoerd in opdracht van en onder verantwoordelijkheid van het waterschap toezicht te houden op het ontgraven en beladen van het materieel. Dit kan, mede gelet op het zorgvuldige voortraject en het feit dat het waterschap een overheidsinstantie is, in redelijkheid niet van eiseres worden verwacht.
16.2.
Verder is eiseres van mening dat verweerder bij de belangenafweging te weinig gewicht heeft toegekend aan het feit dat bij een correcte gang van zaken de facto dezelfde eindsituatie in de dekgrondberging zou zijn ontstaan, omdat ook bij gescheiden ontgraving en transport het aangevoerde materiaal niet meer gescheiden in de dekgrondberging mocht worden toegepast. Hierdoor is geen milieuschade ontstaan.
17. Verweerder stelt dat het milieuhygiënisch belang (de bescherming van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen) zwaarder weegt dan het belang van eiseres, zodat handhavend optreden evenredig is. Aangezien alleen eiseres in de Besluit bodemkwaliteit (Bbk)-meldingen staat genoemd als toepasser, eigenaar en uitvoerder kan verweerder enkel tegen eiseres handhavend optreden, aldus verweerder, en de Nota van toelichting op het Bbk bevestigt dat degene die in de melding genoemd staat moet worden aangesproken. Het is daarbij niet van belang dat eiseres voorafgaande aan het indienen van de Bbk-melding afspraken heeft gemaakt dan wel afspraken in een bestek heeft vastgelegd. De toepasser moet de toepassing zodanig uitvoeren als is aangegeven in de Bbk-melding en de milieuhygiënische verklaring. Eiseres heeft de verantwoording om erop toe te zien en te controleren of alles conform wet- en regelgeving alsook conform melding wordt verricht. Mocht eiseres erachter komen dat de gemaakte afspraken niet worden nagekomen, dan moet eiseres daar de desbetreffende partij op aanspreken. Dat deze aan te spreken partij een overheidsinstantie is, doet daar niet aan af.
18. De rechtbank overweegt als volgt.
18.1.
Met de beide onder 16.1 en 16.2 weergegeven beroepsgronden doet eiseres een beroep op het evenredigheidsbeginsel. In dat verband geldt op grond van vaste rechtspraak [2] het volgende. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten (of in ieder geval mogen) maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
18.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, waardoor van handhavend optreden moet worden afgezien.
18.3.
De rechtbank stelt voorop dat deze beroepsgrond met name ziet op de overtreding uit 2022. Zoals onder 12 is overwogen, was (onder meer) deze overtreding (slechts) de aanleiding voor de last onder dwangsom, maar ziet de last niet op die overtreding maar op het voorkomen van herhaling van die (of een vergelijkbare) overtreding in de toekomst, waarbij ook andere partijen dan het waterschap betrokken kunnen zijn. Onder 15 is al geoordeeld dat verweerder in de overtreding uit 2022 aanleiding heeft mogen zien om de last ter voorkoming van herhaling op te leggen. Zoals ook op zitting is gebleken, is (ook) in de periode na het bestreden besluit sprake van verschillende partijen die materiaal ontgraven en naar het project brengen. Dat betreft niet alleen overheidspartijen en niet alleen het waterschap. Ter zitting is zelfs gebleken dat de samenwerking met het waterschap inmiddels is beëindigd. De omstandigheid dat verweerder mogelijk ook het waterschap had kunnen aanspreken op de overtreding in 2022 maakt niet dat verweerder de last ter voorkoming van herhaling niet heeft mogen opleggen.
18.4.
Voor zover eiseres bedoelt dat het opleggen van de last ter voorkoming van herhaling onevenredig is in het licht van de aanleiding daarvoor, dus met andere woorden of deze last een proportionele reactie is op de overtreding die heeft plaatsgevonden, en in dat licht aanvoert dat het waterschap de ‘hoofdschuldige’ is aan die overtreding, overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder is, zoals ter zitting onweersproken is verklaard, niet bevoegd om tegen de activiteiten van het waterschap op de herkomstlocatie van de materialen die in 2022 zijn ontgraven, handhavend op te treden. Dat eiseres afspraken met het waterschap en Geonius heeft gemaakt en er op zou mogen vertrouwen dat het waterschap zich - vanwege het zijn van een overheidsinstantie - hieraan zou houden, maakt niet dat verweerder tegen eiseres, als overtreder van de overtreding op de ontvangstlocatie, niet handhavend zou mogen optreden. Verweerder mag eiseres namelijk verantwoordelijk houden voor wat er op haar locaties gebeurt, omdat zij de uitvoerder/toepasser is van het project en het perceel waarop de overtreding heeft plaatsgevonden hiervan deel uitmaakt. Niet betwist is dat eiseres feitelijk zeggenschap heeft over de locatie Koeweide-West. Die verantwoordelijkheid kan eiseres niet afwentelen op het waterschap dan wel Geonius (of een andere partij die vanaf een herkomstlocatie materialen aanlevert.
18.5.
Dat bij de overtreding van 17 februari 2022, naar achteraf is gebleken, geen schade aan het milieu is ontstaan, maakt niet dat het handhavend optreden onevenredig is, alleen al omdat de last onder dwangsom niet is opgelegd ten aanzien van de overtreding in 2022, maar ter voorkoming van herhaling van die (of een vergelijkbare) overtreding. Bij een volgende overtreding van artikel 6.2, eerste lid, sub b, van de Ww kan, zoals op zitting besproken, wel milieuschade ontstaan met mogelijk onherstelbare gevolgen. Het doel van de Ww is bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Ww) en dat bij de overtreding in 2022 – min of meer toevallig - geen milieuschade is ontstaan, waardoor die overtreding uiteindelijk slechts een “administratieve overtreding” bleek, maakt niet dat dit doel niet gediend wordt met een last gericht op het voorkomen van herhaling.
18.6.
Het voorgaande betekent dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder van handhavend optreden had moeten afzien, omdat handhavend optreden ter voorkoming van een herhaling van een overtreding in dit geval niet onevenredig is.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.
20. Ten overvloede merkt de rechtbank nog het volgende op. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat de last onder dwangsom vooral bedoeld is om een gedragsverandering bij eiseres te bewerkstelligen. Het staat partijen uiteraard vrij om, als alternatief voor het gebruik van de juridische handhavingsinstrumenten, in onderling overleg een werkwijze en wijze van intensiteit van toezicht door eiseres af te spreken en zo de gewenste gedragsverandering te bewerkstelligen.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzitter, en mr. R.J.G.H. Seerden en mr. H.H.B. Lamers, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2025.
de griffier is verhinderd
voorzitter
deze uitspraak mede te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 maart 2025.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.