Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 23/1129
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sittard-Geleen, het college
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of het college aan het persoonsgebonden budget (pgb), dat aan eiser voor een maatwerkvoorziening individuele begeleiding op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) is toegekend, terecht het uurtarief voor informele ondersteuning heeft verbonden.
1.1.
Bij besluit van 10 mei 2022 (het primaire besluit) is aan eiser voor 179 minuten per week begeleiding toegekend voor de periode van 1 april 2022 tot en met 30 september 2023. Deze begeleiding is toegekend in de vorm van een pgb met het uurtarief dat geldt voor informele ondersteuning (€ 31,15). Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de hoogte van dit tarief.
1.2.
Met het besluit van 13 april 2023 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is het college bij het primaire besluit gebleven.
1.3.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 12 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser de en zijn kantoorgenoot mr. F.A.L. Leegstra, vergezeld door de zorgverlener van eiser [naam 1] (hierna: [naam 1] ) en de gemachtigde van het college. Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep met het zaaknummer: ROE 23/993.
1.6.
De rechtbank heeft op 2 april 2024 het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
1.7.
De meervoudige kamer heeft het beroep op 18 juni 2024 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 1] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. S.L.J.H. Stevenhaagen en door [naam 2] (kwaliteitsmedewerker). Het beroep is wederom gevoegd behandeld met het beroep met het zaaknummer: ROE 23/993. Na sluiting van het onderzoek, zijn de zaken weer gesplitst en wordt in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser ontvangt al gedurende vele jaren individuele begeleiding van [naam 1] . Voorafgaand aan de periode in kwestie is eiser bij besluit van 25 mei 2021 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding toekend in de vorm van een pgb. Daarbij is aangegeven dat eiser recht heeft op het Arrangement 5 en waarop de ondersteuning dient te zijn gericht. Het aantal minuten/uren ondersteuning waarop eiser recht heeft, is echter niet vermeld, evenmin als de hoogte van het pgb.
3. Per 1 januari 2022 is de Verordening Wmo gemeente Sittard-Geleen 2022 (hierna: de Verordening) in werking getreden. In deze Verordening wordt voor wat de hoogte van een pgb betreft onderscheid gemaakt tussen professionele en informele ondersteuning. Voor het eerst is de mogelijkheid opgenomen om voor professionele ondersteuning het diploma-vereiste te stellen. In het Besluit Wmo gemeente Sittard-Geleen 2022-1 (hierna: het Besluit) is voor de maatwerkvoorziening individuele begeleiding hiervan gebruik gemaakt. Dat betekent dat wil voor deze maatwerkvoorziening het professionele tarief kunnen gelden, bepaalde diploma’s vereist zijn. Tegelijkertijd heeft het college in het Besluit de wijze waarop de maatwerkvoorziening individuele begeleiding wordt vormgegeven gewijzigd. De toekenning van deze maatvoorziening in arrangementen is verlaten en in de plaats daarvan wordt de maatwerkvoorziening in uren en minuten toegekend.
4. Bij het primaire besluit heeft het college naar aanleiding van deze wijzigingen aan eiser de maatwerkvoorziening Begeleiding Ontwikkel 2 toegekend met een omvang van 179 minuten in de vorm van een pgb tegen een tarief dat geldt voor informele ondersteuning, te weten € 31,15 per uur. Het college stelt zich op het standpunt dat begeleider [naam 1] niet voldoet aan het diplomavereiste dat op grond van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder c, sub ii, van de Verordening, in samenhang met bijlage 7 bij het Besluit, is gesteld voor professionele ondersteuning. Daarom heeft het college het uurtarief voor informele ondersteuning toegekend. Tegen de hoogte van het uurtarief heeft eiser bezwaar gemaakt.
5. Tijdens de heroverweging in bezwaar heeft de commissie voor bezwaarschriften een tussenadvies uitgebracht en het college geadviseerd om nader onderzoek te verrichten naar de vraag of [naam 1] beschikt over de relevante diploma’s die nodig zijn voor de uitoefening van de begeleiding van eiser en om daarbij de werkervaring van [naam 1] te betrekken.
6. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij [naam 1] afschriften van zijn diploma’s opgevraagd en inzage in de cijferlijst (van de doorlopen vakken).
7. Bij brief van 13 december 2022 heeft [naam 1] de volgende diploma’s en certificaten overgelegd: diploma yogaleraar, certificaat meditatietraining en een certificaat mindfulnesstrainer. Daarbij heeft [naam 1] een toelichting op dit diploma en de certificaten gegeven.
8. Naar aanleiding hiervan heeft het college aan de commissie voor de bezwaarschriften kenbaar gemaakt dat [naam 1] niet beschikt over een diploma van minimaal een afgeronde MBO-opleiding Zorg en Welzijn op niveau mbo-4 dat volgens bijlage 7 van het Besluit voor de maatwerkvoorziening Begeleiding Ontwikkel 2 is vereist en evenmin over een diploma van een gelijkwaardige opleiding. Dat betekent dat [naam 1] niet voor het uurtarief voor professionele ondersteuning in aanmerking komt volgens het college. Werkervaring acht het college niet relevant voor het bepalen van het soort tarief.
9. Vervolgens heeft de commissie voor de bezwaarschriften advies uitgebracht en het standpunt van het college inzake de diploma’s/certificaten van [naam 1] en zijn werkervaring overgenomen. Volgens de commissie is echter niet uit te sluiten dat het onverkort vasthouden aan het diplomavereiste ertoe leidt dat [naam 1] de begeleiding aan eiser staakt. Gelet op de al jarenlang bestaande zorgrelatie had het college zich afdoende dienen te vergewissen van de concrete gevolgen voor eiser van het stellen van een diplomavereiste. Nu dit niet is gebeurd, is er sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De commissie heeft het college dan ook geadviseerd een dergelijk onderzoek alsnog uit te voeren en daarbij de vraag te betrekken of alleen [naam 1] aan eiser de benodigde begeleiding kan geven of dat dit ook kan door een andere zorgverlener. Tot slot heeft de commissie geadviseerd bij het nader onderzoek het evenredigheidsbeginsel te betrekken.
10. Bij het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. Anders dan de commissie voor de bezwaarschriften acht het college verder onderzoek en verdere heroverweging om te bezien of het toegekende uurtarief voor informele ondersteuning onverminderd kan worden gehanteerd niet aangewezen. Het ligt niet op de weg van het college om te onderzoeken of een andere zorgverlener al dan niet de vereiste ondersteuning kan bieden. Het ligt volgens het college in eerste instantie op de weg van eiser om aannemelijk te maken dat [naam 1] de enige is die de vereiste begeleiding kan bieden.
Het standpunt van eiser
11. Eiser heeft aangevoerd dat het college in feite weigert deugdelijk onderzoek te verrichten. Het college is echter op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wmo 2015 verplicht alle omstandigheden van het geval te onderzoeken, dus ook de mogelijke gevolgen van de beëindiging van de reeds lang bestaande ondersteuning door [naam 1] . Verder heeft eiser gesteld dat het college een beperkte vergelijking heeft uitgevoerd door alleen naar de diploma’s te kijken en daarbij een grote nadruk te leggen op de duur van de opleiding. Het gaat er echter volgens eiser niet louter om dat het hebben van specifieke diploma’s wordt beloond, maar of de geboden ondersteuning van vergelijkbare goede kwaliteit is. [naam 1] is voldoende gekwalificeerd om aan eiser de benodigde ondersteuning te bieden, anders zou hij als zorgverlener geweigerd zijn. Er wordt alleen een lager uurtarief toegekend, omdat hij niet over precies dezelfde kwalificaties beschikt als een zorgaanbieder in natura en daaruit wordt dan weer de conclusie van een lagere kwaliteit getrokken. Door louter naar de vereiste diploma’s te kijken en geen oog te hebben voor de overige omstandigheden van het geval, handelt het college in strijd met de eisen van een zorgvuldige belangenafweging. Tevens handelt het college in strijd met de bedoeling van de wetgever, namelijk dat aan een ondersteuner die met een pgb wordt ingekocht niet dezelfde kwaliteitseisen mogen worden gesteld als aan een zorgaanbieder in natura. Tot slot heeft eiser een beroep gedaan op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep inzake de hoogte van het pgb-uurtarief voor individuele begeleiding door een persoon uit het sociaal netwerk. [1]
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden het uurtarief voor informele ondersteuning (€ 31,15) heeft toegekend of dat het college het door eiser gevraagde zzp-uurtarief voor professionele ondersteuning (€ 49,83) had moeten toekennen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
13. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Het onderscheid tussen professionele ondersteuning en informele ondersteuning
14. Ingevolge artikel 2.1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wmo 2015 wordt in de Verordening in ieder geval bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte van het pgb toereikend moet zijn.
14.1.
In artikel 14, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat bij het vaststellen van de hoogte van het pgb voor diensten onderscheid wordt gemaakt tussen professionele ondersteuning en informele ondersteuning.
14.2.
In artikel 14, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening is – voor zover van belang – bepaald dat sprake is van professionele ondersteuning als de ondersteuning verleend wordt door personen die aangemerkt zijn als zelfstandigen zonder personeel (zzp) die:
ten aanzien van de voor het pgb uit te voeren taken/werkzaamheden ingeschreven staan in het Handelsregister;
beschikken over de relevante diploma’s die nodig zijn voor uitoefening van de desbetreffende taken;
werken conform de beroepscode van de beroepsgroep, waarbij het werken conform een erkende/geldende methodiek onderdeel is;
voldoen aan de overige kwaliteitseisen die voor de betreffende dienst in natura worden gesteld of door het college is vastgesteld dat de kwaliteit van de geboden dienstverlening daaraan gelijkwaardig is.
14.3.
In artikel 14, derde lid, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald – voor zover van belang – dat informele ondersteuning de ondersteuning is die geboden wordt door personen, die niet voldoen aan de criteria als genoemd in lid 2.
14.4.
Artikel 28, eerste lid, van de Verordening bevat een hardheidsclausule die inhoudt dat het college in bijzondere gevallen kan afwijken van de bepalingen van de Verordening als toepassing ervan tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
14.5.
In bijlage 7 bij het Besluit, met de titel Kwaliteitseisen maatwerkvoorziening Begeleiding, Groepsbegeleiding, Bereikbaarheid en Beschikbaarheid, Intramuraal Wonen en Kortdurend Verblijf, worden indicatieprofielen onderscheiden. Voor het indicatieprofiel Begeleiding Ontwikkel 2 dat aan eiser is toegekend, [2] wordt voor de uitvoering van de begeleiding door een professional als eis gesteld een afgeronde MBO-opleiding Zorg en Welzijn op niveau mbo-4, waaronder wordt verstaan: Sociaal Pedagogisch Werk, Medewerker Maatschappelijke Zorg, Sociaal Pedagogische Hulpverlening, Social Work, Sociaal Verpleegkundige, Sociaal Psychiatrische Verpleegkundige, Orthopedagogiek of gelijkwaardig.
15. De rechtbank overweegt dat zij het standpunt van het college kan billijken dat de door [naam 1] afgeronde opleidingen niet overeenkomen met en evenmin gelijkwaardig zijn aan de diploma’s die op grond van bijlage 7 bij het Besluit in het onderhavige geval vereist zijn voor een professional. Hetgeen eiser in dit kader naar voren heeft gebracht volgt de rechtbank niet.
16. De beroepsgrond van eiser dat het college, door voor de hoogte van het pgb ten onrechte alleen te kijken naar de vereiste diploma’s en geen oog te hebben voor de kwaliteit van de geboden ondersteuning, in strijd handelt met de eisen van een zorgvuldige belangenafweging, heeft de rechtbank opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel dat strekt tot exceptieve dan wel rechtstreekse toetsing [3] van artikel 14, tweede lid, aanhef en onder c, van de Verordening. De rechtbank heeft dan ook aanleiding gezien zich te buigen over de vraag wat met het bepaalde in artikel 14 van Pro de Verordening wordt beoogd. Het bestreden besluit is immers gebaseerd op dit artikel, dat de kwalificatie van de ondersteuning als professioneel en daarmee de hoogte van het uurtarief [4] afhankelijk stelt van het beschikken over relevante diploma’s.
17. De mogelijkheid om in de Verordening differentiatie aan te brengen in de hoogte van pgb-tarieven is ontleend aan de memorie van toelichting bij de Wmo 2015. [5] Daarin is op pagina 39 vermeld:
De gemeente moet in de verordening opnemen op welke wijze de hoogte van het persoonsgebonden budget in de gemeente wordt vastgesteld. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld bepalen dat het persoonsgebonden budget niet hoger mag zijn dan een percentage van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het verlenen van adequate ondersteuning in natura. Gemeenten hebben daarmee ook de mogelijkheid om differentiatie aan te brengen in de hoogte van het persoonsgebonden budget. Gemeenten kunnen verschillende tarieven hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners. Gemeenten kunnen bij het vaststellen van tarieven in de verordening bijvoorbeeld onderscheid maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en door hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp’ers zonder diploma’s e.d.)
18. In de Toelichting bij artikel 14 van Pro de Verordening wordt niet expliciet ingegaan op het diploma-vereiste. Er wordt volstaan met de vermelding dat voor professionele ondersteuning hogere pgb-tarieven gelden en voor informele ondersteuning een lager tarief. Dit sluit aan bij de systematiek die binnen de Wet langdurige zorg en Zorgverzekeringswet wordt gehanteerd, zo wordt gesteld. Van professionele ondersteuning is sprake volgens de toelichting als de ondersteuning verleend wordt in het kader van de uitoefening van een bedrijf of beroep en die voldoet aan de overige genoemde eisen. De ondersteuning wordt dan verleend door een zorgaanbieder of door zelfstandigen zonder personeel (zzp).
19. Welke relevante diploma’s met het diplomavereiste in artikel 14, tweede lid, onder c, sub ii, van de Verordening worden bedoeld, is opgenomen in bijlage 7 bij het Besluit. Desgevraagd heeft de gemachtigde van het college ter zitting van 18 juni 2024 aangegeven dat het diplomavereiste is opgenomen uit oogpunt van kwaliteit. De rechtbank stelt dat dit doel overeenkomt met hetgeen in de memorie van toelichting wordt genoemd als doel van tariefdifferentiatie. Het diplomavereiste kan dan ook in beginsel als een geschikt middel worden beschouwd om dit doel te bereiken.
20. De consequentie van onverkorte toepassing van het diplomavereiste voor zzp’ers die al een geruim aantal jaren als zzp’er beroepsmatig werkzaam zijn als zorgverlener en daarmee beschikken over ruime werkervaring, is dat zij bij het ontbreken van een relevant diploma niet voor het uurtarief voor professionele ondersteuning in aanmerking kunnen komen. Dit klemt, gelet op het bovengenoemde doel van het diplomavereiste, temeer nu in artikel 14, tweede lid, onder c, sub iv, van de Verordening eveneens een vereiste is opgenomen om de kwaliteit van de door een professioneel ondersteuner geboden zorgverlening te waarborgen. Op basis van dit vereiste moet een zzp’er om als professioneel ondersteuner te worden aangemerkt ook voldoen aan de overige kwaliteitseisen die voor de betreffende dienst in natura worden gesteld, dan wel moet sprake zijn van kwalitatief gelijkwaardige dienstverlening. Deze overige kwaliteitseisen zijn neergelegd in bijlage 7 van het Besluit, zo gaf de gemachtigde van het college ter zitting van 18 juni 2024 te kennen. Dit betekent dat een zzp’er zonder relevant diploma, ondanks dat hij voldoet aan de kwaliteitseisen voor een zorgverlener in natura, dan wel kwalitatief gelijkwaardige zorg verleent, toch niet betaald kan worden conform het professionele tarief. De rechtbank is van oordeel dat onverkorte toepassing van het diplomavereiste voor deze groep zzp’ers daarom onevenredig uitpakt.
21. Van belang voor dit oordeel is dat in de Verordening geen mogelijkheid is opgenomen om in gevallen waarin door een zzp’er niet aan het diplomavereiste is voldaan, toch voor het professionele tarief in aanmerking te komen. De enige afwijkingsmogelijkheid is gelegen in de hardheidsclausule, die in artikel 28 van Pro de Verordening is opgenomen. Deze hardheidsclausule is echter naar zijn aard beperkt tot bijzondere gevallen, indien de toepassing van de Verordening leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de gevallen, waarin middels een pgb zorg wordt ingekocht van een zorgverlener, zijnde een zzp’er met ruime werkervaring, die aan de materiele kwaliteitseisen voldoet, niet als zodanige bijzondere gevallen worden aangemerkt. Voor de rechtbank geeft daarbij de doorslag dat het (potentieel) gaat om een groep zorgverleners voor wie het diplomavereiste onevenredig uitpakt en niet om een individuele zorgverlener ( [naam 1] ) ten aanzien van wie er sprake is van een bijzondere situatie.
22. Er ontbreekt in de Verordening in de bepalingen inzake de tariefdifferentiatie dus een voorziening voor die zzp’ers die met uitzondering van het diplomavereiste voldoen aan de vereisten uit artikel 14, tweede lid, onder c, van de Verordening en wel op grond van hun jarenlange werkervaring als zorgverlener. De rechtbank acht dit in strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4 van Pro de Awb. [naam 1] behoort tot deze groep zzp’ers. De kwaliteit van de door [naam 1] aan eiser geleverde zorg staat namelijk niet ter discussie en [naam 1] levert deze zorg ook al jaren aan eiser. De rechtbank ziet dan ook reden om het diplomavereiste zoals neergelegd in artikel 14, tweede lid, onder c, sub ii, van de Verordening buiten toepassing te laten. Het gevolg hiervan is dat het bestreden besluit daarop niet kan worden gebaseerd en het college [naam 1] dus niet op basis van het diplomavereiste heeft mogen uitsluiten van de categorie professionele ondersteuning.
Conclusie en gevolgen
23. Wat hiervoor is overwogen, leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Dat betekent dat het college op onjuiste gronden aan eiser een pgb heeft toegekend tegen het uurtarief voor informele ondersteuning. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet reden om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, omdat niet in geschil is dat [naam 1] voldoet aan de overige vereisten in artikel 14, tweede lid, onder c, van de Verordening en hij bij het buiten toepassing laten van het diplomavereiste dus als professioneel ondersteuner moet worden aangemerkt. De rechtbank zal daarom het primaire besluit herroepen voor zover daarin het uurtarief voor informele ondersteuning is toegekend, bepalen dat in plaats daarvan het uurtarief voor professionele ondersteuning van € 49,83 wordt toegekend [6] en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
24. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 50,- aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten die hij in beroep heeft gemaakt voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en twee punten voor het bijwonen van de zittingen van de rechtbank, met een waarde van € 875,- per punt). In bezwaar werd eiser niet bijgestaan door een beroepsmatig rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover daarin het uurtarief voor informele ondersteuning is toegekend en kent in de plaats daarvan het uurtarief voor professionele ondersteuning toe van € 49,83;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.625,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens, voorzitter, mr. M.M.L. Goofers, rechter en mr. S.A. Lemmens, rechter, in aanwezigheid van mr. N.H.C. Schroeten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 september 2024
De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 september 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.