Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 21/2781
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2024
in de zaak tussen
Stichting Fauna4Life, te Amstelveen, en
Stichting Animal Rightste Den Haag, eiseressen,
Stichting Animal Rightste Den Haag, eiseressen,
(gemachtigde: mr. M. van Duijn),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.H.H. Mouchart).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [vestigingsplaats] ,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de [derde-partij] ( [derde-partij] ) ontheffing in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb) nr. 2021-24 ‘Zwarte kraai (Corvus Corone corone) vangkooi predatorenbeheer soortenbescherming’ verleend onder de daaraan verbonden voorwaarden.
Bij besluit van 24 augustus 2021, verzonden op 31 augustus 2021, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiseressen tegen het primaire besluit hebben gemaakt, ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Eiseressen hebben op de verweren gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken met de procedurenummers
ROE 21/2780 en ROE 21/2782 plaatsgevonden op 1 augustus 2024. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens Stichting Animal Rights is tevens [naam] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. S.G.H. Schols. De derde-partij is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde.
Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank in de zaken ROE 21/2780 en 21/2782 gevoegd en in deze zaak (ROE 21/2781) afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om ontheffing op grond van de Wnb is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om ontheffing zijn ingediend op 27 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 15 oktober 2020 heeft de [derde-partij] aan Gedeputeerde Staten van de Provincie Limburg (GS) het Faunabeheerplan Limburg 2020-2026 (Faunabeheerplan) ter goedkeuring aangeboden. Bij besluit van 8 december 2020 heeft GS het Faunabeheerplan goedgekeurd en daarbij onder meer vastgesteld dat het plan kan dienen als onderbouwing voor aanvragen voor ontheffingen ex artikel 3.17 van de Wnb. Verder heeft GS vastgesteld dat sprake is van een evenwichtig faunabeheerplan waarin een duurzaam beheer van de in Limburg voorkomende diersoorten wordt nagestreefd zodanig dat de schade aan wettelijke belangen kan worden beperkt en de duurzame staat van instandhouding van de soorten voldoende wordt gewaarborgd. Het Faunabeheerplan staat in rechte vast.
3. Op 27 oktober 2020 heeft de [derde-partij] verweerder verzocht om op basis van het ingediende Faunabeheerplan ontheffingen te verlenen in het kader van de Wnb onder meer voor de inzet van vangkooien in verband met predatorenbeheer zwarte kraai in gebieden met soortenbeschermingsprojecten weide- en akkervogels (zoals de grutto, wulp of patrijs).
4. Verweerder heeft bij het primaire besluit ontheffing verleend van onder meer het verbod op het opzettelijk doden of vangen van in het wild levende vogels (artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb) en het verbod (artikel 3.24, tweede lid, Wnb en artikel 3.10, onderdeel e, van het Besluit natuurbescherming (Bnb)) voor het zich buiten gebouwen bevinden met middelen of met materialen ter onmiddellijke vervaardiging van die middelen voor het vangen of doden van dieren (te weten: vangkooien) ter bescherming van flora en fauna (weide- en akkervogels) in aangewezen soortbeschermingsgebieden of tot maximaal 100 meter daarbuiten, waarvoor een plan van aanpak is opgesteld. Onderdeel daarvan is een kaart waarop de begrenzing van het ontheffingsgebied is aangegeven. De inzet van de vangkooi voor het doden van de zwarte kraai is jaarlijks toegestaan ter bescherming van weidevogels in de periode van 15 maart t/m 30 juni en ter bescherming van akkervogels in de periode van 15 april t/m 31 augustus.
5. De daartegen door eiseressen gemaakte bezwaren heeft verweerder bij het bestreden besluit onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Provincie Limburg ongegrond verklaard. Daartegen hebben eiseressen beroep ingesteld.
Bespreking van de beroepsgronden
6. De rechtbank zal hierna de beroepsgronden van eiseressen bespreken.
7. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De ontheffing is in strijd met het stelsel van de Wnb verleend
8. Eiseressen voeren aan dat verweerder voordat ontheffing wordt verleend de toets aan artikel 3.3, vierde lid, onder a, b en c, van de Wnb moet uitvoeren. Pas nadat die toets door verweerder is uitgevoerd kan een ontheffing worden verleend. Alleen verweerder is daartoe bevoegd en is daarvoor verantwoordelijk. Die beoordelingen, waaronder de beoordeling of er andere bevredigende oplossingen, zoals preventieve maatregelen, zijn, mogen daarom niet worden doorgeschoven naar de [derde-partij] . Volgens eiseressen wordt de toets, die verweerder vooraf moet maken, door de voorschriften 1, 2 en 7, die aan de ontheffing zijn verbonden, in strijd met het stelsel van de Wnb doorgeschoven.
8.1.
Op grond van voorschrift 1 mag van de ontheffing enkel gebruik worden gemaakt in soortbeschermingsgebieden of tot maximaal 100 meter daarbuiten, waarvoor een plan van aanpak is opgesteld. Onderdeel van dit plan van aanpak is een kaart waarop de begrenzing van het ontheffingsgebied is aangegeven. Eiseressen vinden het onaanvaardbaar dat de inhoud van het plan van aanpak onbekend is. Artikel 3.3, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wnb bepaalt dat met betrekking tot de tijd en plaats, waarop de ontheffing geldt, in elk geval voorschriften worden opgenomen. Hieruit volgt dat verweerder de locatie zelf op voorhand had moeten vaststellen, aldus eiseressen.
8.2.
Op grond van voorschrift 2 moeten eerst preventieve maatregelen zijn genomen voordat de ontheffing mag worden gebruikt. Eiseressen betogen dat dit voorschrift in strijd is met artikel 3.3, vierde lid, onder a, van de Wnb omdat op grond daarvan pas ontheffing mag worden verleend nadat is vastgesteld dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. In dit geval wordt ontheffing verleend voordat ontheffingshouder heeft aangetoond dat preventieve maatregelen ofwel een andere bevredigende oplossing niet bestaat. De beoordeling of aan de voorwaarden van de ontheffingsverlening wordt voldaan, wordt daardoor verschoven van verweerder naar de ontheffingsgebruiker en dat is in strijd met het wettelijk stelsel, aldus eiseressen. Volgens eiseressen bevat het Faunabeheerplan geen informatie over preventieve maatregelen die al dan niet tevergeefs zijn toegepast. De toets vooraf heeft dus niet plaatsgevonden en die kan niet worden doorgeschoven.
8.3.
Op grond van voorschrift 7 dat aan de ontheffing is verbonden, kan een vangkooi in afwijking van voorschrift 1 op een afstand van meer dan 100 meter van een schadegevoelig perceel worden geplaatst. Eiseressen achten het in strijd met het stelsel van de Wnb dat de [derde-partij] op grond van genoemd voorschrift de concrete situatie beoordeelt en beslist over de locatie omdat voordat de ontheffing door verweerder wordt verleend vast moet staan dat dit noodzakelijk is. Op grond van artikel 3.3 van de Wnb is verweerder het bevoegd gezag voor verlening van een ontheffing en deze taak kan niet worden uitbesteed aan de [derde-partij] . Daartoe verwijzen eiseressen naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag [1] . De verwijzing door verweerder naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 november 2019 [2] gaat volgens eiseressen niet op.
Standpunt verweerder
9. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ontheffing(voorwaarden) niet in strijd zijn met de Wnb. Daartoe heeft verweerder toegelicht dat er in de provincie Limburg voor de patrijs negen leefgebieden zijn aangewezen en voor de weidevogels één leefgebied, die kwalificeren als soortbeschermingsgebieden. Daarbuiten is het op voorhand niet toegestaan om de ontheffing (2021-24) in gebruik te nemen. De soortbeschermingsgebieden die in afstemming met de provincie worden vormgegeven, zijn in totaal vele hectaren groot waardoor de inzet van ontheffing voor predatorenbeheer niet overal nodig zal zijn. Het plan van aanpak dat door de uitvoerder van de ontheffing dient te worden aangeboden aan de [derde-partij] ziet op specificering en afbakening van de locatie waar de ontheffing tot uitvoering wordt gebracht en vermeldt door wie dat wordt gedaan. Het doel van de ontheffing is bescherming van flora en fauna binnen een soortbeschermingsgebied en om dat te waarborgen dient het plan van aanpak. Op deze manier wordt ook ruimte gegeven voor lokaal maatwerk zodat het predatorenbeheer doelmatig en efficiënt kan worden uitgevoerd. De [derde-partij] , waaraan de ontheffing wordt verleend, kan alleen een machtiging doorschrijven als wordt voldaan aan de voorschriften uit de ontheffing, aan het Faunabeheerplan en als daarvoor een plan van aanpak is ingediend. Hiermee wordt invulling gegeven aan artikel 3.12, eerste lid, en artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb, aldus verweerder. In artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren en de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers (en uitoefening van de jacht) geschiedt overeenkomstig het faunabeheerplan. Daarnaast bepaalt artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb dat een ontheffing op grond van het eerste lid wordt verleend aan de [derde-partij] die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de ontheffing en het daarin opgenomen voorschrift 1 niet in strijd is met artikel 3.3 en met name niet met het vijfde lid, aanhef en onder b, van dat artikel.
9.1.
Over voorschrift 2 stelt verweerder zich op het standpunt dat voordat de ontheffing is verleend is aangetoond dat er geen andere bevredigende oplossingen bestaan. In het Faunabeheerplan wordt toegelicht dat enkel de inzet van preventieve maatregelen niet toereikend is ter bescherming van flora en fauna (weide- en akkervogels) in de aangewezen soortbeschermingsgebieden. De toets aan artikel 3.3, vierde lid, onder a, van de Wnb is vooraf uitgevoerd, aldus verweerder. Dat preventie op zich onvoldoende toereikend is, betekent niet dat deze maatregelen niet ingezet hoeven te worden. Het voorschrift 2 is daarvoor bedoeld. Alleen die zwarte kraaien die zich niet laten verjagen met preventieve maatregelen en niet gedood worden op basis van de landelijke vrijstelling worden met een vangkooi gevangen op basis van de ontheffing en vervolgens gedood en de [derde-partij] die als ontheffing houder verantwoordelijk is voor naleving van de voorschriften en het Faunabeheerplan ziet daarop toe.
9.2.
Over voorschrift 7 wijst verweerder wijst eveneens op artikel 3.12, eerste lid, en artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb. De onderhavige ontheffing is daarom gericht aan de [derde-partij] die daarmee verantwoordelijk is voor de uitvoering van de ontheffing binnen de kaders van het goedgekeurde faunabeheerplan. De [derde-partij] kan slechts vaststellen of wordt voldaan aan de voorwaarden uit de ontheffing en het Faunabeheerplan en kan slechts een machtiging doorschrijven voor de inzet van een vangkooi op een grotere afstand dan 100 meter als daarvoor een nader onderbouwd verzoek wordt ingediend. Met de rol van de [derde-partij] in dezen wordt invulling gegeven aan genoemde artikelen, aldus verweerder. Omdat de [derde-partij] volgens voorschrift 7 het voorgenomen gebruik van een vangkooi in afwijking van voorschrift 1 altijd vooraf moet melden en deze melding moet zijn voorzien van voornoemde nadere onderbouwing, kan verweerder toezicht houden op naleving van de voorschriften. Deze werkwijze is beschreven op pagina 191 van het Faunabeheerplan. Bij de behandeling ter zitting heeft verweerders gemachtigde verklaard dat ten tijde van de besluitvorming (en het opstellen van het verweer) bij iedere inzet van de vangkooi door een medewerker van toezicht en handhaving van de provincie ter plaatse werd gecontroleerd of aan de voorschriften wordt voldaan. Sinds 2022 lukt dat door capaciteitsgebrek niet meer en gebeurt controle steekproefsgewijs. Het streven is om dat in de toekomst weer in alle gevallen te gaan doen, aldus verweerder. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de instemming of afkeuring van een nader gemotiveerd verzoek om het gebruik van een vangkooi op een grotere afstand dan 100 meter toe te staan, ziet op de wijze van uitvoering van de verleende ontheffing. In de ontheffing zit al de toestemming om onder de vooraf vastgestelde voorwaarden een grotere afstand dan 100 meter toe te staan. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat de werkwijze niet strijdig is met het stelsel van de Wnb.
Het oordeel van de rechtbank
10. Op grond van voorschrift 1 mag de ontheffing enkel worden gebruikt voor de inzet van een vangkooi voor het doden van zwarte kraaien ter bescherming van flora en fauna (weide- en akkervogels) in aangewezen soortbeschermingsgebieden of tot maximaal 100 meter daarbuiten, waarvoor een plan van aanpak is opgesteld. Onderdeel van het plan van aanpak is een kaart waarop de begrenzing van het ontheffingsgebied is aangegeven.
Op grond van voorschrift 2 mag van de ontheffing gebruik worden gemaakt nadat ter plaatse preventieve maatregelen zijn genomen met tenminste een akoestisch én een visueel verjaagmiddel, zoals beschreven in de Faunaschade Preventiekit, module kraaiachtigen [3] .
In voorschrift 7 is bepaald dat, als met feiten onderbouwd kan worden dat de plaatsing van een vangkooi verder dan de vereiste maximale afstand van 100 meter van percelen waar schade is (of dreigt), noodzakelijk is, hiertoe een gemotiveerd verzoek kan worden ingediend bij de [derde-partij] Limburg. In dit verzoek dient de relatie tussen de beoogde locatie om de dieren te vangen en het schadeperceel te worden onderbouwd. De [derde-partij] Limburg meldt het voorgenomen gebruik van deze ontheffing met betrekking tot de inzet van een vangkooi verder dan 100 meter van een schadegevoelig perceel op voorhand aan de Provincie Limburg. Deze melding wordt voorzien van voornoemde onderbouwing.
10.1.
In artikel 3.3, vijfde lid, onder b, Wnb is bepaald dat in de ontheffing in elk geval voorschriften worden opgenomen over de tijd en plaats waarvoor de ontheffing geldt. Naar het oordeel van de rechtbank is in de ontheffing aan de eisen van dat artikel voldaan. Om te controleren dat de vangkooi feitelijk wordt ingezet in een aangewezen soortbeschermingsgebied heeft verweerder in het belang van de te doden vogels, als voorwaarde voor het doorschuiven (machtigen) van de ontheffing gesteld dat er bij de aanvraag vooraf een plan van aanpak wordt gevoegd met relevante informatie over onder meer de plaats waar de vangkooi wordt ingezet. Dat wordt getoetst en al dan niet goedgekeurd door de [derde-partij] , waaraan het beheer en de coördinatie van het beheer is opgedragen. Verweerder controleert achteraf de uitvoering van de ontheffing. Verweerder erkent het belang van de grondgebruiker om snel in actie te kunnen komen maar vereist een plan van aanpak, waardoor is gewaarborgd dat de vangkooi wordt ingezet voor het doel waarvoor de ontheffing is verleend.
10.2.
Over voorschrift 2 stelt de rechtbank vast dat in het (nieuwe) Faunabeheerplan in
§ 7.13.6 is geëvalueerd wat het effect van de preventieve en schadebeperkende maatregelen in de afgelopen faunabeerplanperiode in de provincie Limburg is geweest. Of die beoordeling voldoende is, zal de rechtbank hierna bij de bespreking van de daarop gerichte beroepsgronden beoordelen. De rechtbank acht het niet in strijd met vermeld wettelijk stelsel van de Wnb dat de [derde-partij] als houder van de ontheffing, voordat door een gebruiker van de ontheffing een vangkooi mag worden ingezet, op perceelniveau controleert of vooraf de op grond van voorschrift 2 vereiste preventieve maatregelen feitelijk zijn uitgevoerd. Het voorschrift is bedoeld en geschikt als een extra waarborg om te voorkomen dat er niet onnodig kraaien en kauwen worden gevangen en gedood. Van het doorschuiven van de toets of er andere bevredigende oplossingen dan de inzet van vangkooien mogelijk zijn, is daarbij naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Anders dan eiseressen betogen heeft er dus wel een toets vooraf plaatsgevonden en is genoemd voorschrift opgenomen om te verzekeren dat preventie wordt gecontinueerd en feitelijk ter plaatse is ingezet voordat een machtiging wordt doorgeschoven en een vangkooi wordt geplaatst.
10.3.
Over het doorschrijven van een ontheffing voor het plaatsen van een vangkooi op meer dan 100 meter afstand van een (deel van een) soortenbeschermingsgebied waar schade dreigt, is de rechtbank eveneens van oordeel dat dit niet in strijd is met het stelsel van de Wnb. In het faunabeheerplan is op blz. 191 toegelicht en ingekaderd waarom/wanneer dat nodig kan zijn. Ook in dit verband geldt dat de [derde-partij] als ontheffing houder verantwoordelijk is voor de naleving van de voorschriften die aan de ontheffing zijn verbonden. Voorschrift 7 is niet alleen gesteld om de effectiviteit van de inzet van een vangkooi te waarborgen (en vandalisme tegen te gaan) maar ook uit een oogpunt van dierenwelzijn kan plaatsing op een grotere afstand tot het schadeperceel gerechtvaardigd zijn. Daarbij dient dan wel door de gebruiker de relatie tussen de locatie van de vangkooi en het schadeperceel die binnen 100 meter wordt aangenomen, en de reden voor de grotere afstand een nadere onderbouwing te worden gegeven. De rechtbank ziet ook hier geen grond voor het oordeel dat het in strijd met de Wnb is dat deze feitelijke beoordeling binnen het door verweerder vastgestelde kader door de [derde-partij] op perceelniveau wordt verricht. Verweerder heeft de door hem te verrichten toets of aan de voorwaarden voor ontheffing uit artikel 3.3, vierde lid, van de Wnb is voldaan, vooraf verricht. Of die beoordeling voldoende is, zal de rechtbank, zoals hiervoor al overwogen, bij de bespreking van de daarop gerichte beroepsgronden beoordelen. De inzet van een vangkooi ter voorkoming van predatie in het kader van soortenbescherming is op basis van de ontheffing toegestaan. Voorschrift 7 ziet op de uitvoering van de ontheffing door het kiezen van de (meest geschikte) locatie voor de vangkooi. Dat kan ook op meer dan 100 meter van het schadeperceel het geval zijn. De rechtbank volgt eiseressen niet in hun betoog dat de toets aan genoemd artikel 3.3, vierde lid, door het opnemen van voorschrift 7 in strijd met het stelsel van de Wnb naar de ontheffing houder wordt doorgeschoven. Van het doorschrijven van de machtiging en de nadere onderbouwing van vanglocatie op meer dan 100 meter van de schadelocatie wordt vooraf melding gedaan aan verweerder. Het is vervolgens aan verweerder om op de uitvoering van de ontheffing toe te zien en zo nodig handhavend op te treden als dat in strijd met de voorschriften gebeurt. Zou verweerder daarin tekort schieten, maakt dat de wijze waarop ontheffing is verleend, niet onrechtmatig. Deze beroepsgronden slagen niet.
Strijd met artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wnb (geen andere bevredigende oplossingen)
11. Eiseressen voeren aan dat verweerder niet heeft aangetoond dat geen andere bevredigende oplossingen bestaan dan het gebruik van vangkooien. Verweerder wijst ten onrechte naar de landelijke vrijstelling. Zij wijzen erop dat verweerder ten onrechte waarde hecht aan de uitkomst van het onderzoek “Schadebeperking Kraaiachtigen” uit 2013 omdat er slecht 3 deelnemers positief waren over het gebruik van de vangkooi. Volgens eiseressen blijkt uit de wijzigingen aan de Preventie Kit Kraaiachtigen per 1 november 2024 dat er in het verleden altijd welbewust niet of nauwelijks werkende preventieve middelen zijn ingezet om een schadevergoeding te (kunnen) krijgen. De nieuwe Preventie Kit bevat een prima lijst met eenvoudig toe te passen diervriendelijke maatregelen met een hoge effectiviteit. Die maatregelen moeten daarom eerst worden ingezet. Daarnaast zijn er nog tal van andere mogelijkheden die verweerder volgens eiseressen ten onrechte niet in de beoordeling heeft betrokken. Predatie door zwarte kraaien is niet de reden dat het zo slecht gaat met de bodembroeders. Het grootste probleem is het verdwijnen van geschikt leefgebied door het steeds intensievere gebruik van boerenland, waardoor het voedselaanbod afneemt. De grootschalige weidegebieden met een lage grondwaterstand met eentonig raaigras dat vroeg in het voorjaar wordt gemaaid, bieden te weinig voortplantingskansen. Predatie hoort bij de natuur en zou onder normale omstandigheden geen probleem moeten zijn. Naast zwarte kraaien zijn er tal van andere predatoren en het vangen van zwarte kraaien lost ook daarom het probleem niet op. Eiseressen benadrukken dat het doel niet mag zijn om zoveel mogelijk predatoren uit te schakelen maar dat het doel is om bodembroeders op effectieve wijze te beschermen. Zij wijzen op de ‘Richtsnoeren van de Europese Commissie inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn’ waarin is aangegeven dat de bevoegde nationale autoriteiten de meest geschikte maatregelen moeten kiezen waarmee de beste bescherming van de soort zal worden gewaarborgd en tegelijkertijd het probleem wordt opgelost. Volgens eiseressen is vangen van zwarte kraaien symptoombestrijding en zou er een echte oplossing voor de weide- en akkervogels moeten komen. Eiseressen betogen dat daarvoor maatwerk op gebiedsniveau moet worden geleverd en dat verweerder een ontheffing heeft verleend zonder eerst voldoende informatie over de soortbeschermingsgebieden en alternatieve mogelijkheden te verzamelen.
11.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de plaatsing van de zwarte kraaien op de landelijke vrijstellingslijst een belangrijke indicatie is voor de conclusie dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. In de Nota van Toelichting bij het Bnb en de Regeling natuurbescherming is uiteengezet dat er, gezien de kenmerken van deze diersoort en de omvang van de populaties, geen alternatieven zijn zonder overtreding van de verbodsbepalingen uit de Wnb. Verweerder wijst op het Faunabeheerplan en literatuur en praktijkonderzoek (Kraaiachtigen Project 2013) waaruit blijkt dat de vangkooi een effectief en efficiënt middel is om de populatieomvang bij soortbeschermingsgebieden tijdelijk te beperken. De vangkooi is geluidsarm en functioneert terwijl de bestrijder afwezig is waarmee deze ook minder arbeidsintensief is dan bijvoorbeeld afschot. Uit diverse onderzoeken in binnen- en buitenland is gebleken dat zwarte kraaien een belangrijke predator zijn van eieren en jongen. Zwarte kraaien in Limburg gedragen zich niet anders en vormen daarom een bedreiging van de doelsoorten. Uit het SOVON-onderzoek met rapportnummer 2020/2041 blijkt dat de landelijke problematiek zich in Limburg nog eerder zal voordoen. Om de populatie-omvang bij soortbeschermingsgebieden (tijdelijk) te beperken, kan de kraaienvangkooi worden ingezet gedurende de periode dat de met deze gebieden te beschermen soorten (doelsoorten) het meest kwetsbaar zijn (aanwezigheid van eieren en kuikens). Een verlaagde stand zal vooral in het broedseizoen van de zwarte kraai (lente en begin zomer) aan de orde zijn. Door de inzet van de vangkooi kunnen jonge vogels die dan te velde trekken, weggevangen worden. Hiermee is de vangkooi een effectief middel om doelsoorten te beschermen.
11.2.
Over het betoog van eiseressen dat er andere betere maatregelen zijn om de staat van instandhouding van weide- en akkervogels te beschermen, zoals verbetering van de soortbeschermingsgebieden, heeft verweerder aangevoerd dat die maatregelen worden genomen maar dat die nog geen oplossing opleveren. Er is een heel pakket aan provinciale en gemeentelijke maatregelen om de kansen voor de doelsoorten in die gebieden te verbeteren. Het gaat echter nog steeds om kleine gebieden met kleine populaties die sterk onder druk staan. Het blijft daarom vooralsnog nodig om de doelsoorten te ondersteunen door predatie door predatoren, waaronder de zwarte kraai, tegen te gaan.
Het oordeel van de rechtbank
12. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 september 2023 heeft overwogen hoeft verweerder niet aannemelijk te maken waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Een ontheffing van het verbod om de zwarte kraai te doden heeft pas effect na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan, waarin is getoetst of er op dat moment geen andere bevredigende oplossing is. Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet verweerder bij de verlening van de ontheffing opnieuw motiveren waarom er op dat moment aan de wettelijke voorwaarden voor ontheffing wordt voldaan. Verweerder mag daarbij verwijzen naar de landelijke vrijstelling maar dat is op zich onvoldoende motivering. Dat geldt ook voor de verwijzing naar paragraaf 4.1 van de nota van toelichting van het Besluit natuurbescherming [4] . De rechtbank stelt vast dat in het (nieuwe) Faunabeheerplan in § 7.13.7.4 is geconcludeerd dat het effect van de preventieve en schadebeperkende maatregelen in de afgelopen faunabeerplanperiode in de provincie Limburg beperkt is geweest. Verder heeft onderzoek uitgewezen dat predatie de afgelopen decennia is toegenomen. Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 19 april 2023 heeft overwogen moet verweerder in het licht van het doel van de ingreep beoordelen of er geen andere bevredigende oplossingen zijn. Het doel van de ontheffing is de bestrijding van de zwarte kraai in soortbeschermingsgebieden met de in de ontheffing genoemde middelen om weidevogels en andere bodembroeders te beschermen [5] . In het faunabeheerplan is in § 7.13.4.2 onder bronvermelding toegelicht dat het dieet van zwarte kraaien onder meer bestaat uit eieren en kuikens en dat nesten van op de grond broedende vogels gevoelig zijn voor predatie door de zwarte kraai. Verder heeft verweerder toegelicht, hetgeen door eiseressen niet wordt bestreden, dat er in Limburg sprake is van een beperkt aantal, kleine soortbeschermingsgebieden waar geen robuuste populaties van bodembroeders aanwezig zijn. Toegenomen predatorendichtheid vormt vooral een probleem in gebieden met een relatief lage habitatkwaliteit voor bodembroeders. Dat is vooral een gevolg van het landbouwgebruik maar dat neemt niet weg dat tijdelijke inzet van een vangkooi in soortbeschermingsgebieden gedurende de periode dat de doelsoorten het meest kwetsbaar zijn nodig en effectief is. Ondanks de inzet van preventieve maatregelen in combinatie met afschot op basis van de landelijke vrijstelling treedt er nog steeds schade op aan erkende belangen, terwijl de doelsoorten zwaar onder druk staan.
12.1.
De rechtbank volgt eiseressen in hun standpunt dat een structurele oplossing voor de kwetsbare situatie van bodembroeders primair gevonden zal moeten worden in verbetering van hun habitat, zoals door landschapsverbetering. Verweerder en ontheffing houder hebben toegelicht dat op provinciaal en gemeentelijk niveau een pakket aan maatregelen wordt getroffen die daarop zijn gericht. Zolang die maatregelen nog niet het gewenste effect hebben, blijven aanvullende maatregelen nodig om de kwetsbare populaties bodembroeders tegen predatoren, waaronder de zwarte kraai, te beschermen. De oplossingen die eiseressen aandragen zijn daar niet op gericht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is dan de inzet van vangkooien ter voorkoming van predatie door de zwarte kraai. De beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met artikel 3.3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wnb
13. Verweerder heeft volgens eiseressen niet aangetoond dat het nodig is om een ontheffing te verlenen voor het gebruik van een vangkooi om in soortbeschermingsgebieden bodembroeders te beschermen tegen de zwarte kraai. Verweerder dient eerst met concrete gegevens inzichtelijk te maken waarom de landelijke vrijstelling onvoldoende is. Zij wijzen daartoe op de onder 7.3 vermelde uitspraak van de rechtbank Den Haag. Over deze soortbeschermingsgebieden bestaat verder geen duidelijkheid. Welke andere bevredigende oplossingen daar zijn getroffen is onbekend en ook welke andere predatoren daar voorkomen. Daarbij komt dat de effectiviteit van vangkooien volgens eiseressen niet is aangetoond. Zij wijzen daarvoor op een passage in het FBP. Ten aanzien van alle onderzoeken, waar verweerder op wijst, voeren eiseressen aan dat geen van die onderzoeken in Limburg is uitgevoerd. Verweerder heeft de ontheffing noch gebaseerd op concrete, actuele en verifieerbare informatie die betrekking heeft op de gebieden waarvoor de ontheffing geldt, noch aangetoond dat predatie door zwarte kraaien in gebieden waarvoor deze ontheffing geldt, een grote negatieve invloed heeft op het broedsucces van weide- en akkervogels.
13.1.
Verweerder voert onder verwijzing naar het FBP aan dat kraaiachtigen opportunisten zijn en dat hun dieet bestaat uit eieren en kuikens van andere vogels. De plaatsing van de zwarte kraai op de landelijke lijst is een belangrijke indicatie dat die vogelsoort in het hele land en dus ook in Limburg schade door predatie veroorzaakt. In de Nota van Toelichting bij het Besluit natuurbescherming is vermeld dat de zwarte kraai schade door predatie van kuikens en jonge vogels veroorzaakt. Onderzoek in Engeland laat zien dat het verminderen van het aantal predatoren voor een significant hoger broedsucces voor de patrijs zorgt. Door meerdere jaren achter elkaar de predatoren te verwijderen uit de broedgebieden tijdens de nestperiode werd het aantal patrijzen verdrie- tot vijfvoudigd. Het in het FBP opgenomen onderzoek in Overijssel laat zien dat, alhoewel alleen in één van de drie onderzochte gebieden de kraai predeerde, in dat gebied 28,8% van de predatie door de zwarte kraai werd veroorzaakt. In het aanvullend verweerschrift heeft verweerder nog op een recente notitie van Altenburg & Wymenga ‘Predatie bij weidevogels en de betekenis van Vos en Zwarte Kraai’, en ook een rapport ‘Predatoren van weidevogelnesten in Drenthe in 2022’ van Sovon en het Altenburg & Wybenga rapport ‘Predatie en predatoren bij weidevogels in Noordwest-Overijssel. Om nestoverleving en weide- en akkervogels in soortenbeschermingsgebieden te vergroten is gecombineerde bestrijding van predatoren (volgens notitie vos, steenmarter en zwarte kraai) nodig. Deze bestrijding dient niet enkel plaats te vinden op één perceel van één grondgebruiker maar in een soortenbeschermingsgebied. Hiertoe dient de ontheffing ook inzetbaar te zijn voor anderen dan enkel grondgebruikers. Dat de genoemde onderzoeken niet in Limburg zijn verricht doet volgens verweerder niet af aan de conclusie over de betekenis van de zwarte kraai bij predatie. Het precieze aandeel van de zwarte kraai in de predatie van weide- en akkervogels en het effect van een groter afschot van zwarte kraaien op de stand van deze vogels, hoeft niet bekend te zijn, aldus verweerder. Verweerder moet voldoende aannemelijk maken dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van de bescherming van weide- en akkervogels. Verder hoeft dat ook niet per gebied aannemelijk te worden gemaakt. Dat de ontheffing noodzakelijk is. De ontheffing is verleend voor de in Limburg aangewezen soortbeschermingsgebieden. De zwarte kraai is mobiel en wijd verspreid in Limburg. Dit betekent dat de zwarte kraai in en rond alle aangewezen soortbeschermingsgebieden kan voorkomen. Verweerder wijst ter onderbouwing van deze standpunten onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023. Ook wijst verweerder op onderzoeken waaruit blijkt dat predatie de laatste decennia is toegenomen. Toegenomen predatorendichtheid vormt vooral een probleem in gebieden met een relatief lage habitatkwaliteit. Ten slotte wijst verweerder erop dat artikel 3.17, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat een ontheffing ter beperking van de omvang van een populatie wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomst het faunabeheerplan. De [derde-partij] kan vervolgens handelingen laten uitvoeren door een Wildbeheereenheid binnen het door de [derde-partij] vastgestelde werkgebied. Uitgangspunt is daarbij dat een ontheffing voor meerdere jaren wordt verleend zodat een planmatige en samenhangende regionale aanpak tot stand komt waarmee het beheer van soorten gecoördineerd kan plaatsvinden. De [derde-partij] houdt daar het overzicht op. De Wnb biedt de mogelijkheid ontheffing te verlenen ter bescherming van fauna of flora. Daaraan inherent is een proactief karakter. Er hoeft met ingrijpen niet gewacht te worden op een invloed van predatoren op een populatie zo lang duidelijk is dat er sprake is van een reële dreiging van predatie. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit toereikend is onderbouwd aan aangetoond.
Het oordeel van de rechtbank
14. Zoals de Afdeling in genoemde uitspraak van 13 september 2023 heeft overwogen hoeft verweerder niet aannemelijk te maken waarom de ontheffing naast de vrijstelling nodig is. De vrijstelling heeft pas effect na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan, waarin is getoetst of er op dat moment aan de wettelijke eisen, waaronder noodzaak van de ontheffing, is voldaan. Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, moet verweerder bij de verlening van de ontheffing opnieuw motiveren waarom er op dat moment aan de wettelijke voorwaarden voor ontheffing wordt voldaan. Verweerder mag daarbij verwijzen naar de landelijke vrijstelling maar dat is op zich onvoldoende motivering. Dat geldt ook voor de verwijzing naar paragraaf 4.1 van de nota van toelichting van het Besluit natuurbescherming.
14.1.
De Afdeling heeft in de hiervoor genoemde uitspraak van 13 september 2023 eveneens overwogen dat het precieze aandeel van een predator in de predatie van bodembroeders en het effect van de ontheffing op de stand van bodembroeders niet bekend hoeft te zijn. Verweerder moet wel voldoende aannemelijk maken dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van bescherming van bodembroeders. Er is sprake van kwetsbare populaties bodembroeders in de aangewezen soortbeschermingsgebieden en predatie door zwarte kraaien verhoogt de druk op die kwetsbare doelsoorten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van de bescherming van akker- en weidevogels. De Afdeling heeft in de genoemde uitspraak ook overwogen dat de noodzaak van de ontheffing ter bescherming van de doelsoorten niet per gebied aannemelijk hoeft te worden gemaakt. De zwarte kraai is mobiel en kan in en rond alle aangewezen leefgebieden voor akker- en weidevogels voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt en onderbouwd waarom de verleende ontheffing noodzakelijk is. De beroepsgrond slaagt niet.
Gunstige staat van instandhouding zwarte kraai
15. Eiseressen voeren aan dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de ontheffing niet mag leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. Volgens eiseressen is dit evident nu de zwarte kraai al te lijden heeft onder de landelijke vrijstelling. Uit tellingen en meldingen van gedode vogels blijkt dat de populatie afneemt terwijl het afschot toeneemt. Volgens eiseressen hanteert verweerder een onjuiste maatstaf door tegen te werpen dat de staat van instandhouding niet in geding is omdat de soort is opgenomen op de landelijke vrijstellingslijst.
16. Verweerder heeft gewezen op SOVON Vogelonderzoek Nederland 2022. De totaalbeoordeling voor de staat van instandhouding van de zwarte kraai in Nederland en in Limburg wordt in het SOVON rapport als gunstig beoordeeld. Dit ondanks het feit dat de zwarte kraai op basis van de landelijke vrijstelling ook in Limburg jaarrond wordt bestreden en er sinds 2010 een ontheffing ter beschikking is gesteld voor de inzet van de vangkooi ter preventie van gewasschade door zwarte kraaien. Dit alles heeft de staat van instandhouding van de zwarte kraai niet in gevaar gebracht, waarmee voldoende is onderbouwd dat de inzet van de vangkooi ter bescherming van flora en fauna niet zal leiden tot een verslechtering van de staat van instandhouding van deze vogelsoort. Daarbij heeft verweerder gewezen op een tabel waarin het aantal gedode zwarte kraaien in de jaren 2013 tot en met 2023 zijn vermeld op basis van de landelijke vrijstelling en op basis van de eerder afgegeven ontheffing. Uit die tabel blijkt dat er met uitzondering van het jaar 2013 een minimaal aantal zwarte kraaien op basis van de ontheffing zijn gedood, afgezet tegen de aantallen die jaarlijks op basis van de vrijstelling zijn gedood.
17. Gelet op de omvang van de huidige populatie in Limburg en de maximering van het gebruik van de vangkooi, is de rechtbank van oordeel dat verweerder toereikend heeft onderbouwd dat de inzet van de vangkooi ter voorkoming van predatie door zwarte kraaien geen afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van deze vogelsoort. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. F.A. Timmers, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 2 september 2024
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 2 september 2024
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage bij de uitspraak ROE 21/2781.
Artikel 1.1, eerste lid, Wet natuurbescherming (Wnb):
- gunstige staat van instandhouding van een soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
Artikel 3.1, eerste lid, Wnb:
“Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Artikel 3.3 Wnb:
“1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
2. Provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
3. Onze Minister kan ontheffing of vrijstelling verlenen van:
a. de verboden, bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, ten aanzien van vogels, dood of levend, of gemakkelijk herkenbare delen daarvan, of ten aanzien van uit deze vogels verkregen producten van daarbij aangewezen soorten, of
b. regels, gesteld krachtens artikel 3.2, vierde lid.
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
4°. ter bescherming van flora of fauna;
5°. voor onderzoek of onderwijs, het uitzetten of herinvoeren van soorten, of voor de daarmee samenhangende teelt, of
6°. om het vangen, het onder zich hebben of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan;
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
6. De verboden, bedoeld in de artikelen 3.1 en 3.2, zesde lid, zijn niet van toepassing op handelingen ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat het desbetreffende besluit de handelingen uitsluitend toelaat indien is voldaan aan de voorwaarden, bedoeld in het vierde lid, en dat aan het besluit de voorschriften worden verbonden, bedoeld in het vijfde lid”.
Artikel 3.12, eerste lid, Wnb:
Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan.
Artikel 3.15 Wnb:
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken.
In zoverre in afwijking van de artikelen 3.3, tweede lid, 3.8, tweede lid, en 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, kan Onze Minister een vrijstelling van verboden als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.2, tweede lid, 3.5, 3.6, tweede lid, en 3.10, eerste lid, verlenen voor de bestrijding door grondgebruikers van schadeveroorzakende vogels en dieren als bedoeld in het eerste lid.
Artikel 3.17 Wnb:
1.Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
4°. ter bescherming van flora en fauna;
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
3. De faunabeheereenheid kan bij schriftelijke en gedagtekende toestemming de haar ingevolge het eerste en tweede lid toegestane handelingen door een wildbeheereenheid of anderen doen uitoefenen.
4. In afwijking van het tweede lid kan een ontheffing ook aan een wildbeheereenheid of aan anderen dan een faunabeheereenheid worden verleend, indien de noodzaak ontbreekt voor verrichting van de handelingen door tussenkomst van een faunabeheereenheid.
Artikel 3.25, eerste lid, Wnb:
1. Bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen 3.3, eerste onderscheidenlijk tweede lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste of tweede lid, en met artikel 3.9, tweede lid, en bij het geven van een opdracht als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, worden de middelen aangewezen die voor het vangen en doden van de aldaar bedoelde vogels en dieren mogen worden gebruikt.
Artikel 3.1 Besluit natuurbescherming:
“Als vogels en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.15, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
a. Canadese gans (Branta Canadensis en Branta hutchinsii hutchinsii);
b. houtduif (Columba palumbus);
c. kauw (Corvus monedula);
d. konijn (Oryctolagus cuniculus);
e. vos (Vulpes vulpes), en
f. zwarte kraai (Corvus corone corone)”.