Uitspraak
202101198/1/A3.
Datum uitspraak: 13 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid), gevestigd te Den Haag,
2. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
3. Stichting Animal Rights, gevestigd te Den Haag, en Stichting Fauna4Life, gevestigd te Amstelveen, (hierna: de stichtingen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/374 in het geding tussen:
de stichtingen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2018 heeft het college aan de Faunabeheereenheid ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het doden van vossen.
Bij uitspraak van 5 januari 2021 heeft de rechtbank het door de stichtingen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de Faunabeheereenheid en het college ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
De stichtingen hebben gezamenlijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Faunabeheereenheid heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep van de stichtingen naar voren gebracht.
Bij besluit van 24 januari 2022 heeft het college opnieuw aan de Faunabeheereenheid ontheffing op grond van de Wnb verleend voor het doden van vossen.
Stichting Natuur- en Vogelwacht Biesbosch heeft daartegen beroep ingesteld.
Het college heeft een nader stuk en een verweerschrift ingediend.
De Faunabeheereenheid heeft ook een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2023, waar de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], het college, vertegenwoordigd door mr. W.M. Lambooij, mr. F.B. Mantel en J. Verhulst, en de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Samenvatting
2. De Faunabeheereenheid heeft verzocht om de vos onder meer in de nacht met een geweer inclusief hulpmiddelen te bestrijden, in het bijzonder ter bescherming van broedende weidevogels. Dat verzoek wordt door de Afdeling niet alleen aangemerkt als een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook als een verzoek om ontheffing van het verbod om de vos te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak dat dit een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om weidevogels en andere bodembroedende vogels tegen de vos te beschermen. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie vossen plaatselijk beperken. Dat in het faunabeheerplan niet wordt voorgesteld om de omvang van de populatie vossen blijvend te verlagen, staat aan de verlening van een ontheffing op grond van dit artikel niet in de weg.
Gelet op de formulering van artikel 3.17 van de Wnb moet bij de verlening van de ontheffing in ieder geval aan de volgende voorwaarden worden voldaan: er is geen andere bevredigende oplossing om de vos te bestrijden en de ontheffing is nodig in het belang van de bescherming van de weidevogels en andere bodembroedende vogels. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het college moet bij de verlening van de ontheffing opnieuw motiveren waarom op dat moment aan de voorwaarden wordt voldaan. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende.
De Afdeling toetst de ontheffing aan de twee genoemde voorwaarden en komt tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er in de gegeven omstandigheden geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van de vos en dat, anders dan de rechtbank vond, de ontheffing ook noodzakelijk is. Het over de eerste voorwaarde gevoerde betoog van de stichtingen slaagt niet. De over de tweede voorwaarde gevoerde betogen van de Faunabeheereenheid en het college slagen wel. Een en ander zoals uiteengezet in de overwegingen hierna. En dat betekent dat de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing in stand blijft.
Inleiding
3. Het opzettelijk doden van de vos is op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb verboden. In artikel 3.1, tweede lid, van de Regeling natuurbescherming (Rnb) is aan grondgebruikers vrijstelling van dit verbod verleend voor de bestrijding van de vos. Die bestrijding moet volgens artikel 3.12, eerste lid, van de Wnb gebeuren overeenkomstig een faunabeheerplan. Daarom heeft de Faunabeheereenheid het ‘Faunabeheerplan vos Zuid-Holland 2017-2023’ (hierna: het faunabeheerplan) vastgesteld. Daarin is uitgelegd op welke wijze de vrijstelling wordt toegepast. In paragraaf 2.4 van het faunabeheerplan wordt opgemerkt dat het niet de bedoeling is om de populatie van de vos in Zuid-Holland blijvend te verlagen. Door middel van bestrijding op de desbetreffende locatie of in het omringende gebied kan schade vooralsnog in voldoende mate worden beperkt.
Bij besluit van 5 juli 2017 heeft het college dit faunabeheerplan goedgekeurd. Dat besluit is onherroepelijk.
Op 18 februari 2018 heeft de Faunabeheereenheid een aanvraag om ontheffing ingediend omdat bij de toepassing van de vrijstelling overeenkomstig het faunabeheerplan aanvullende middelen en maatregelen nodig zijn. De Faunabeheereenheid wil bij de bestrijding van de vos met het geweer dat geweer ook na zonsondergang en voor zonsopgang mogen gebruiken. Ook wil de Faunabeheereenheid het geweer binnen de afpalingskring van eendenkooien gebruiken. Verder wil de Faunabeheereenheid kunstmatige lichtbronnen en middelen aan of bij het geweer gebruiken om de vos in de nacht effectief te kunnen bestrijden. De ontheffing is volgens de Faunabeheereenheid nodig voor de bescherming van weidevogels en andere bodembroedende vogelsoorten. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd voor een aantal nader genoemde gebieden in de periode december tot en met juni. Ter onderbouwing van de aanvraag heeft de Faunabeheereenheid verwezen naar informatie in het faunabeheerplan en het daarin genoemde advies van de deskundige drs. J.B.M. Thissen.
4. Op 27 december 2018 heeft het college de gevraagde ontheffing aan de Faunabeheereenheid verleend tot en met 30 juni 2023.
5. De stichtingen hebben tegen deze ontheffing beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 december 2018 vernietigd. De rechtbank heeft overwogen dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het doden van de vos en dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de vos. Maar het college heeft volgens de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom de ontheffing noodzakelijk is in aanvulling op de landelijke vrijstelling. Het college heeft het effect van het doden van meer vossen op het aantal bodembroedende vogels niet inzichtelijk gemaakt. De verwachting in het advies van Thissen dat bodembroeders voldoende broedsucces zullen hebben door afschot van de vos tijdens de broedtijd in en bij weidevogelgebieden, is volgens de rechtbank niet (cijfermatig) onderbouwd. Deze verwachting is bovendien gemotiveerd betwist in het advies van J.L. Mulder van 10 november 2020. Uit het door het college genoemde onderzoek van Wildbeheereenheid Delfland uit 2016 volgt niet dat de stijging van het aantal gedode bodembroeders te wijten is aan een toename van het aantal vossen. Hieruit blijkt volgens de rechtbank ook niet dat door het doden van meer vossen het aantal bodembroeders dat door roofdieren wordt gedood zal afnemen.
De rechtbank overweegt dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom de ontheffing is verleend voor december tot en met juni. Volgens Mulder is afschot buiten de periode februari tot en met mei/juni niet effectief omdat dit alleen de natuurlijke sterfte vervangt. Gedode vossen zullen binnen enkele dagen worden vervangen door zwervende vossen zonder territorium die anders een natuurlijke dood zouden sterven omdat zij voortdurend worden weggejaagd. De rechtbank wijst erop dat ook Thissen benadrukt dat uitvoerders de vossen moeten doden in de periode februari tot juni.
De hoger beroepen
Hebben partijen nog belang bij hun (incidenteel) hoger beroepen?
6. De ontheffing is verleend tot en met 30 juni 2023, zodat de geldigheidsduur inmiddels is verstreken. Het besluit van 27 december 2018 geldt dus niet meer. Toch hebben partijen belang bij de beoordeling van dit besluit omdat dit gevolgen heeft voor toekomstige aanvragen. Op de zitting is gebleken dat de Faunabeheereenheid voor de periode na 30 juni 2023 een soortgelijke ontheffing heeft gevraagd, onder verwijzing naar een nieuw faunabeheerplan. Daarom hebben partijen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van hun hoger beroepen.
Volgorde van bespreking
7. Als partijen beroepsgronden niet eerder in de procedure naar voren hebben gebracht, kan de Afdeling deze niet inhoudelijk bespreken. Dit zal de Afdeling hierna uitleggen.
Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of de rechtbank de verklaring van Mulder buiten beschouwing had moeten laten.
Daarna zal de Afdeling beoordelen of de rechtbank de verleende ontheffing terecht heeft vernietigd.
Kunnen alle hoger beroepsgronden inhoudelijk worden besproken?
8. De stichtingen hebben in hun incidenteel hoger beroep aangevoerd dat het faunabeheerplan niets vermeldt over de noodzaak van het gebruik van het geweer binnen de afpalingskring van een eendenkooi, zodat daarvoor geen ontheffing kon worden verleend.
De stichtingen voeren aan dat de ontheffing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Uit de bij het besluit behorende kaart blijkt onvoldoende duidelijk voor welke gebieden de ontheffing geldt. Hierdoor is toezicht en handhaving in het veld niet mogelijk.
De stichtingen voeren aan dat een ontheffing, waarvan de voorwaarden voor het gebruik afhangen van een door een derde op te stellen plan van aanpak, in strijd is met het stelsel van de Wnb.
Beoordeling
8.1. De stichtingen hebben deze beroepsgronden niet eerder in de procedure aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362.
Had de rechtbank het advies van Mulder buiten beschouwing moeten laten?
9. De Faunabeheereenheid betoogt dat de rechtbank het door de stichtingen ingebrachte advies van Mulder van 10 november 2020 buiten beschouwing had moeten laten omdat dit advies veel nieuwe argumenten bevat en laat is ingediend.
Beoordeling
9.1. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. De stichtingen hebben het advies van Mulder op 11 november 2020 bij de rechtbank ingediend. De zitting vond plaats op 24 november 2020. De stichtingen hebben dit stuk dus tijdig bij de rechtbank ingediend. Mede gelet op de inhoud en beperkte omvang van het stuk, hoefde de rechtbank dit stuk niet wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Het betoog slaagt niet.
Heeft de rechtbank aan de juiste voorwaarden getoetst?
10. De Faunabeheereenheid betoogt dat de rechtbank niet op de juiste wijze heeft getoetst. Voor het verlenen van ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer gelden niet de voorwaarden van
artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, maar slechts de voorwaarden van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb.
Beoordeling
10.1. Op grond van artikel 3.26, tweede lid, aanhef en onder a tot en met c van de Wnb kan bij algemene maatregel van bestuur het gebruik van het geweer worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over het geweer, de munitie en het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit natuurbescherming (Bnb). In artikel 3.16, eerste lid, aanhef en onder a en c, van het Bnb staat dat het verboden is om een geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang en binnen de afpalingskring van een eendenkooi. In artikel 3.13, vierde lid, van het Bnb staat dat een geweer niet is voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten.
10.2. De Faunabeheereenheid heeft verzocht om ontheffing van deze regels. De Faunabeheereenheid merkt terecht op dat artikel 3.26, derde lid, van de Wnb de wettelijke basis is voor een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer. Dit artikel bepaalt dat het college ontheffing kan verlenen van de regels over het geweer en het gebruik van middelen, op, aan of bij het geweer en dat bij het verlenen van ontheffing van regels over munitie ook rekening wordt gehouden met de belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu. Hoewel het artikel niet verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, heeft het college de gevraagde ontheffing wel terecht aan de voorwaarden in deze artikelen getoetst. Daartoe is het volgende van belang.
10.2.1. Een ontheffing voor afwijkend gebruik van het geweer kan worden verleend als ontheffing wordt verleend van het verbod om de betreffende diersoort te doden en het geweer op grond van artikel 3.25, eerste lid, van de Wnb als middel wordt aangewezen. De Faunabeheereenheid heeft verzocht om de vos in de nacht en binnen de afpalingskring van een eendenkooi met een geweer inclusief hulpmiddelen te doden. Dat is niet alleen een verzoek om afwijkend gebruik van het geweer, maar ook een verzoek om ontheffing van het verbod om de vos te doden en daarbij het geweer als middel aan te wijzen. Zoals de Faunabeheereenheid ook zelf in het verzoek heeft opgemerkt, is dat een verzoek om een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb. Dat artikel bepaalt dat het college een ontheffing verleent ten behoeve van de beperking van de populatie van dieren, genoemd in de bijlage A, indien deze beperking nodig is voor de bescherming van wilde flora en fauna. In de toelichting op dit artikel staat dat deze ontheffing kan worden verleend als een vrijstelling voor schadebestrijding onvoldoende soelaas biedt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 348, 3, p. 169). Het gaat daarbij om een ontheffing voor planmatig en gebiedsgericht populatiebeheer. De Faunabeheereenheid heeft de ontheffing gevraagd omdat de vrijstelling volgens haar onvoldoende mogelijkheden biedt om weidevogels en andere bodembroedende vogels tegen de vos te beschermen. De Faunabeheereenheid wil met de gevraagde ontheffing de omvang van de populatie vossen in het belang van de weidevogels en andere bodembroedende vogels plaatselijk beperken.
Het college heeft de gevraagde ontheffing verleend. Dat in het faunabeheerplan niet wordt voorgesteld om de omvang van de populatie vossen blijvend te verlagen, zoals de Stichtingen hebben betoogd, staat aan de verlening van een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb niet in de weg. Dat legt de Afdeling hierna onder 11.1. uit.
10.2.2. Omdat artikel 3.17 verwijst naar artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, moet bij de verlening van de ontheffing aan de voorwaarden van de twee laatstgenoemde artikelen worden voldaan. Dit betekent dat de ontheffing slechts kan worden verleend als er geen andere bevredigende oplossing is om de vos te bestrijden, de ontheffing nodig is in het belang van de bescherming van de weidevogels en andere bodembroedende vogels en de ontheffing geen afbreuk doet aan het streven om de vos in zijn natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Anders dan de Faunabeheereenheid heeft aangevoerd, heeft de rechtbank, in navolging van het college, terecht aan deze voorwaarden getoetst.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Kon het college de gevraagde ontheffing op grond van artikel 3.17 Wnb verlenen?
11. De Stichtingen voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat een ontheffing op grond van artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb alleen kan worden verleend voor de beperking van de omvang van een populatie. Omdat de bestrijding van schadeveroorzakende dieren volgens het faunabeheerplan moet gebeuren en het faunabeheerplan niet beoogt om de populatie vossen blijvend te verlagen, kon het college de gevraagde ontheffing volgens de stichtingen niet op grond van dit artikel verlenen.
Oordeel
11.1. Dat een blijvende verlaging van de populatie van de vos geen doel is van het faunabeheerplan, betekent niet dat het college daarom geen ontheffing op grond van artikel 3,17, eerste lid, van de Wnb kon verlenen. De tekst van dit artikel biedt geen grond voor het oordeel dat een ontheffing alleen kan worden verleend voor het blijvend verlagen van de populatie van een diersoort. Dat blijkt ook niet uit de hiervoor genoemde toelichting op dit artikel.
Anders dan de Stichtingen betogen, handelt de Faunabeheereenheid bij de bestrijding van de vos overeenkomstig het vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan. De ontheffing is verleend voor de bestrijding van de vos in het belang van de weidevogels en andere bodembroedende vogels in bepaalde gebieden. Ook het faunabeheerplan gaat uit van een plaatselijke verlaging van de vossenstand in het belang van de weidevogels en andere bodembroeders. Dat is beschreven in hoofdstuk 8 van het faunabeheerplan. Zowel de ontheffing als het faunabeheerplan gaan dus uit van een beperking van de omvang van de populatie vossen in bepaalde gebieden in het belang van weidevogels en andere bodembroeders.
11.2. Het betoog slaagt niet.
Is er een andere bevredigende oplossing?
12. De stichtingen bestrijden de overweging van de rechtbank dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van de vos. Zij voeren aan dat bij de plaatsing van de vos op de vrijstellingslijst al is geoordeeld dat er geen andere bevredigende oplossing is. Dit betekent volgens de stichtingen dat alle mogelijkheden die de vrijstelling biedt bevredigend zijn en dat het college dus moet bewijzen waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Dat heeft het college niet gedaan.
De stichtingen wijzen op een rapport van Sovon Vogelonderzoek Nederland, genaamd ‘Boerenlandvogels en predatie: een update van de huidige kennis’. De stichtingen betogen dat volgens dit rapport maatwerk op gebiedsniveau noodzakelijk is om verliezen door predatie - dus het vangen, doden en opeten door een roofdier - te kunnen beperken en dat daarvoor eerst kennis over het gebied moet worden verkregen. Dit betekent dat vastgesteld moet worden hoe het landschap eruit ziet, hoe het wordt benut en welke predatoren er voorkomen. Het rapport noemt een aantal methoden om predatie van bodembroeders te beperken, zoals het plaatsen van afrastering, het wegnemen van predatoren en veranderingen in het landschap. Het doden van roofdieren kan effectief zijn om het broedsucces van bodembroedende vogels te vergroten als er een goede kennis is van de roofdierengemeenschap. Maar het vaststellen welke predatoren in een gebied voorkomen en in welke aantallen is volgens dit rapport nu juist buitengewoon moeilijk.
De stichtingen betogen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het meer open maken van een gebied, het later maaien van gras en verhoging van het waterpeil niet arbeidsintensief of kostbaar is en de mobiliteit van andere dieren niet belemmert. In het faunabeheerplan staat dat agrariërs subsidies kunnen aanvragen om maatregelen te nemen waarmee de omstandigheden van weidevogels worden verbeterd, maar het college heeft volgens de stichtingen niet duidelijk heeft gemaakt of, waar en wanneer deze maatregelen zijn ingezet.
De stichtingen wijzen verder op het door het college ingebrachte ‘Actieplan boerenlandvogels Zuid-Holland 2019-2027’. De stichtingen betogen dat hierin staat dat de meeste weidevogelgebieden nog helemaal niet op orde zijn. De in dit rapport genoemde maatregelen zijn volgens de stichtingen goed uitvoerbaar en kunnen worden beschouwd als andere bevredigende oplossingen.
Beoordeling
12.1. Het college hoeft bij het verlenen van ontheffing niet aannemelijk te maken waarom de vrijstelling niet bevredigend is. Artikel 3.8, vijfde lid, van de Wnb, gelezen in samenhang met artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb noemt deze voorwaarde niet. Deze artikelen bepalen wel dat ontheffing uitsluitend wordt verleend als er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij de wet, waarin de vos is genoemd.
12.2. De rechtbank heeft overwogen dat de plaatsing van de vos op de landelijke vrijstellingslijst een belangrijke indicatie is voor de conclusie dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. De Afdeling merkt hierover op dat de vrijstelling van het verbod om de vos te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect heeft. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of is voldaan aan de voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van de vos. Vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545, (overweging 7 - 7.10). Maar ook als de goedkeuring van het faunabeheerplan in werking is getreden, zoals in dit geval, moet het college bij de verlening van een ontheffing, opnieuw motiveren waarom er op dat moment geen andere bevredigende oplossing is. Het college verleent de ontheffing zelfstandig, dus los van de landelijke vrijstelling. Het staat het college vrij om daarbij te verwijzen naar de motivering van de landelijke vrijstelling, maar een enkele verwijzing naar het bestaan van de landelijke vrijstelling is onvoldoende.
12.3. Voor zover het college ter motivering van zijn standpunt dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, heeft verwezen naar de motivering van de landelijke vrijstelling in paragraaf 4.1 van de nota van toelichting van het Bnb, overweegt de Afdeling het volgende. Over de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn voor de vos, staat hierin zonder nadere onderbouwing dat er - gezien zijn kenmerken en de omvang van de populatie - geen effectieve middelen zijn om schade te voorkomen zonder overtreding van de verbodsbepalingen. Deze toelichting onderbouwt niet dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, overweging 14, over het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten van
Noord-Holland van het faunabeheerplan ‘Algemene Soorten 2017-2023’.
12.4. Daarnaast heeft het college in het besluit van 27 december 2018 verwezen naar hoofdstuk 6 van het faunabeheerplan. De Afdeling is van oordeel dat het college daarmee voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is dan het doden van de vos. Daartoe is het volgende van belang.
Het college moet in het licht van het doel van de ingreep beoordelen of er geen andere bevredigende oplossing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1547, overweging 7.1. Het doel van de ontheffing is de bestrijding van de vos in een groot deel van de provincie met de in de ontheffing genoemde maatregelen en middelen om weidevogels en andere bodembroeders te beschermen.
In het faunabeheerplan is toegelicht waarom andere maatregelen, zoals het plaatsen van rasters, eventueel in combinatie met schrikdraden, niet haalbaar zijn. Volgens het faunabeheerplan zijn lange hoge rasters in het landschap ongewenst en zorgen deze voor versnippering van de natuur. Voor grote percelen is het economisch niet rendabel om rasters te plaatsen. Een vast raster in weiland is door het grondgebruik meestal onmogelijk. Een schrikdraad is duur en vergt voortdurend toezicht omdat het gras groeit en op een zeker moment voor kortsluiting zorgt. Als de elektrische draad omhoog wordt gebracht, kan de vos er onderdoor gaan. Verder heeft grootschalige toepassing van rasters nadelen voor de mobiliteit van andere dieren, zoals hazen en jonge kuikens van weidevogels. Ouderparen van bijvoorbeeld kieviten met jonge kuikens kunnen door dergelijke rasters niet meer alle foerageergebieden bereiken. Verder kan normaal door mensen benut land niet worden ingericht op basis van argumenten voor een enkele diersoort, aldus het faunabeheerplan.
Voor zover de stichtingen hebben aangevoerd dat landschapsverbetering een andere bevredigende oplossing is, overweegt de Afdeling het volgende. De oplossingen die de stichtingen aandragen zijn gericht op de verbetering en uitbreiding van de habitat van weidevogels en andere bodembroeders, niet op de bescherming van deze vogels tegen de vos. Het college heeft deze oplossingen daarom niet doorslaggevend hoeven te achten bij zijn oordeel dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat dan het doden van de vos.
12.5. Het betoog van de stichtingen slaagt niet.
Is de ontheffing nodig in het belang van de bescherming van weidevogels en andere bodembroedende vogels?
13. Het college en de Faunabeheereenheid bestrijden de conclusie van de rechtbank dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de ontheffing noodzakelijk is in aanvulling op de landelijke vrijstelling. Het college betoogt dat, gelet op de landelijke vrijstelling, al geconcludeerd kan worden dat het doden van de vos nodig is in het belang van de bescherming van weidevogels en andere bodembroeders.
Verder betogen het college en de Faunabeheereenheid dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het effect van een groter afschot van vossen op de stand van bodembroeders niet inzichtelijk heeft gemaakt. Volgens het college heeft het doden van de vos wel degelijk een positief effect op het broedsucces van bodembroeders. Het college verwijst daartoe onder meer naar het faunabeheerplan en het advies van Thissen. Verder wijst het college erop dat de vos in delen van Zuid-Holland een nieuwe soort is en daarmee een extra predator ten opzichte van de situatie van enkele jaren geleden. De komst van de vos in deze gebieden verhoogt de predatiedruk op de toch al zeer kwetsbare populaties weidevogels. Het college wijst op de brief van Vogelbescherming Nederland van 9 maart 2022, mede namens de organisaties Zuid-Hollands Landschap en BoerenNatuur en Vereniging Natuurmonumenten. Daarin wordt toegelicht dat bestrijding van de vos nodig is om weidevogels te beschermen. De Faunabeheereenheid zegt dat het onmogelijk is om een kwantitatieve trend in predatiepercentages vast te stellen.
Het college en de Faunabeheereenheid betogen dat de rechtbank ten onrechte een doorslaggevend gewicht aan het door de stichtingen ingebrachte advies van Mulder heeft toegekend. Het college wijst erop dat de vos in delen van Zuid-Holland nog niet of nauwelijks is gevestigd. In die delen kan zich niet de door Mulder genoemde situatie voordoen dat het territorium van een gedode vos opgevuld wordt door jonge vossen zonder territorium of door andere roofdieren.
Beoordeling
13.1. Het college en de Faunabeheereenheid bestrijden met succes de conclusie van de rechtbank dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de ontheffing noodzakelijk is. Daartoe is het volgende van belang.
13.2. De Afdeling stelt vast dat Zuid-Holland veel grasland heeft en dus van groot belang is voor de weidevogels en andere bodembroedende vogels. Tussen partijen is niet in geschil dat de stand van deze vogels, en vooral die van de grutto, zeer kwetsbaar is en sterk achteruit gaat. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de vos daarentegen wel in een gunstige staat van instandhouding verkeert. In het faunabeheerplan staat bovendien dat, hoewel er sinds 2006 een landelijke vrijstelling geldt voor het doden van de vos, en vanaf 2015 ontheffingen zijn verleend om de vos in de nacht met geweer en kunstlicht te bestrijden, de vossenstand in Zuid-Holland sinds 2006 met 50% is toegenomen.
Verder staat vast dat de vos een predator is van weidevogels en andere bodembroeders. Dat betekent dat de vos deze vogels doodt. In het faunabeheerplan staat dat de vos een rol speelt bij de achteruitgang van de weidevogelstand en dat een lage vossenstand in en bij weidevogelgebieden tijdens de broedperiode zal bijdragen aan de andere maatregelen ter bescherming van weidevogels. Dit wordt bevestigd door het advies van deskundige Thissen. Dit wordt ook bevestigd door de door het college overgelegde brief van Vogelbescherming Nederland van 9 maart 2022. In deze brief staat dat de Vogelbescherming zich zorgen maakt over het broedsucces van weidevogels, omdat de bestrijding van vossen vlak voor het broedseizoen moest stoppen als gevolg van een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. De Vogelbescherming heeft te kennen gegeven dat het erg slecht gaat met weidevogels in Nederland en dat zij grote zorgen heeft over het broedsucces van weidevogels. Om die reden heeft zij voor de weidevogelkerngebieden bij het college bepleit om een ontheffing te verlenen, zodat de vos kan worden bestreden.
Het precieze aandeel van de vos in de predatie van weidevogels en andere bodembroedende vogelsoorten en het effect van een groter afschot van vossen op de stand van deze vogels is niet bekend, maar dat is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet vereist. Het college moet wel voldoende aannemelijk maken dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van de bescherming van weidevogels en andere bodembroeders.
Anders dan het college heeft gesteld, biedt het enkele bestaan van de landelijke vrijstelling van het verbod om de vos te doden daarvoor geen grond. Zoals de Afdeling hiervoor onder 12.2 heeft overwogen, heeft de vrijstelling van het verbod om de vos te doden pas na de inwerkingtreding van de goedkeuring van het faunabeheerplan daadwerkelijk effect. Bij de goedkeuring van het faunabeheerplan toetst het college onder meer of op dat tijdstip is voldaan aan de voorwaarde dat afschot van de vos noodzakelijk is. Vergelijk: uitspraak van de Afdeling van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545, overwegingen 7 tot en met 7.10. Maar ook als het faunabeheerplan in werking is getreden, moet het college bij de verlening van een ontheffing opnieuw motiveren waarom de ontheffing noodzakelijk is.
13.3. In dit geval heeft het college met de verwijzing naar het faunabeheerplan, het advies van Thissen en de brief van de Vogelbescherming, voldoende aannemelijk gemaakt dat de ontheffing bijdraagt aan het belang van de bescherming van weidevogels en andere bodembroeders. Het college heeft gemotiveerd waarom de ontheffing nodig is voor een effectiever afschot van de vos en daarmee voor een betere bescherming van deze vogels. De vos is namelijk over het algemeen ’s nachts actief en kan dan met behulp van kunstlicht gemakkelijk door enkele personen worden bejaagd. Overdag bevindt de vos zich in zijn rustplaats en zijn veel mensen nodig om de vos te bestrijden, waarbij succes niet is gegarandeerd. Afschot in de nacht zorgt bovendien voor minder verstoring van beschermde diersoorten, waaronder weidevogels en andere bodembroeders.
- Advies van Mulder
13.4. De stichtingen hebben in beroep een advies van Mulder ingebracht. De Faunabeheereenheid en het college voeren terecht aan dat de rechtbank ten onrechte een doorslaggevend belang aan dit advies heeft toegekend. Volgens Mulder heeft verlaging van de vossenstand tot gevolg dat het aantal kleine marterachtigen toeneemt, waardoor de predatie op weidevogels op hetzelfde niveau blijft of zelfs kan toenemen. Maar het college heeft daar tegenover gesteld dat de vos nauwelijks andere roofdieren, zoals kleine marterachtigen, eet. Ook heeft het college daar tegenover gesteld dat de vos een nieuwkomer is in veel gebieden. Dit betekent dat in die gebieden geen sprake kan zijn van overname van de rol die de vos in een gebied had door kleine marterachtigen, zoals Mulder heeft gesteld. Verder constateert de Afdeling dat ook Mulder in zijn advies erkent dat de vos kan bijdragen aan de achteruitgang van weidevogels in Zuid-Holland.
13.5. Volgens het advies van Mulder is afschot buiten de periode februari tot en met mei/juni niet effectief omdat dit alleen de natuurlijke sterfte vervangt. Gedode vossen zullen binnen enkele dagen worden vervangen door jonge zwervende vossen zonder territorium die anders een natuurlijke dood sterven omdat zij voortdurend worden weggejaagd.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op dit advies, het college niet duidelijk heeft gemaakt waarom ontheffing is verleend voor een jaarlijkse periode van december tot en met juni. Het college heeft de gekozen periode in het besluit van 27 december 2018 gemotiveerd door verwijzing naar paragraaf 3.5 en hoofdstuk 8 van het faunabeheerplan. Het college heeft toegelicht dat, zoals ook in het faunabeheerplan is beschreven, verlaging van de vossenstand tijd kost en dat niet elke nacht kan worden opgetreden. De vos is een slim dier en de effectiviteit van het optreden wordt verhoogd als er ruime perioden tussen de acties zitten. De vos kiest vanaf 1 december zijn territorium en wordt dan beter zichtbaar. Dit is daarom een goede datum om met afschot te starten. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling nog toegelicht dat de vos in de winter gemakkelijker kan worden bestreden dan in de lente omdat de natuurlijke begroeiing dan lager is. Ook is het van belang om de vos te bestrijden voordat de vogels in de lente gaan broeden.
- Moet het college de noodzaak per gebied aannemelijk maken?
13.6. Anders dan de stichtingen hebben gesteld, hoeft het college niet per gebied aannemelijk te maken dat de ontheffing noodzakelijk is. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, is de ontheffing verleend voor gebieden in en rond de leefgebieden voor weidevogels. De vos is, zoals ook in het faunabeheerplan is beschreven, mobiel en kan zich op korte termijn over aanzienlijke afstand verplaatsen. Dit betekent dat de vos in en rond alle aangewezen leefgebieden voor weidevogels kan voorkomen.
13.7. De conclusie is dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom de verleende ontheffing noodzakelijk is en dat het college het effect van een groter afschot van vossen op de stand van bodembroeders nader had moeten onderbouwen. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college niet duidelijk heeft gemaakt waarom de ontheffing is verleend voor een jaarlijkse periode van 1 december tot 1 juni.
13.8. De betogen van de Faunabeheereenheid en het college slagen.
Conclusie
14. De hoger beroepen van de Faunabeheereenheid en het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de stichtingen is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichtingen tegen het besluit van 27 december 2018 alsnog ongegrond verklaren.
15. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het besluit van 24 januari 2022
16. Bij besluit van 24 januari 2022 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op het verzoek van de Faunabeheereenheid. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, is de grondslag aan dit besluit komen te vervallen. De Afdeling zal het besluit van 24 januari 2022 daarom ook vernietigen. Het beroep van Stichting Natuur- en Vogelwacht Biesbosch tegen dit besluit hoeft om die reden niet meer te worden besproken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van Stichting Faunabeheereenheid Zuid-Holland en van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 januari 2021 in zaak nr. 19/374;
IV. verklaart het beroep van Stichting Animal Rights en Stichting Fauna4Life tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 december 2018, kenmerk ODH-2018-00114655, ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 24 januari 2022, kenmerk ODH227348.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
978
BIJLAGE
Wet natuurbescherming
Artikel 3.8
[…]
5. Een ontheffing of vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1° in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[…].
c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.10
1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren […], genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
[…].
2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
[…].
Artikel 3.12
1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan.
[…].
Artikel 3.15
[…]
6. De schade bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid, heeft uitsluitend betrekking op:
[…]
b. door dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, veroorzaakte:
1° schade aan wilde flora of fauna, of natuurlijke habitats, of
[…].
[…].
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van […] dieren van soorten als bedoeld in artikel […] 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld in artikel […] 3.8 eerste en vijfde lid, […] of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
[…]
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1° in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[…].
c. ingeval van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1° om redenen genoemd in onderdeel b;
2° […];
[…].
2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
[…].
Artikel 3.25
1. Bij het verlenen van een ontheffing [..] als bedoeld in de artikelen […] 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste of tweede lid, […] worden de middelen aangewezen die voor het vangen en doden van de aldaar bedoelde vogels en dieren mogen worden gebruikt.
[…].
Artikel 3.26
1. Het is verboden een geweer te gebruiken ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens deze wet:
[…]
b. op gronden, niet zijnde een jachtveld dat voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels;
[…]
d. voor andere handelingen dan:
[…]
2° de uitvoering van handelingen waarvoor een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen […], 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, of derde lid, […] is verleend;
[…].
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan het gebruik van het geweer, bedoeld in het eerste lid, worden uitgesloten of beperkt en kunnen regels worden gesteld over:
a. het geweer;
b. de munitie, waarbij ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu;
c. het gebruik van middelen op, aan of bij het geweer;
[…].
3. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van het eerste lid, onderdeel a of b, en de krachtens het tweede lid gestelde regels, met dien verstande dat bij het verlenen van ontheffing of vrijstelling van regels als bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, ook rekening wordt gehouden met belangen van veiligheid, volksgezondheid, welzijn en milieu.
Bijlage, behorende bij artikel 3.10 van de Wet natuurbescherming
Onderdeel A (behorende bij artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a)
Zoogdieren
[…]
Vos
[…].
Besluit natuurbescherming
Artikel 3.13
[…]
4. Een geweer als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, van de wet is niet voorzien van een geluiddemper, een kunstmatige lichtbron, een voorziening om de prooi te verlichten, een vizier met beeldomzetter, een elektronische beeldversterker of enig ander instrument om in de nacht te schieten.
Artikel 3.16
1. Het is verboden een geweer ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens de wet te gebruiken:
a. voor zonsopgang en na zonsondergang;
b. […];
c. binnen de afpalingskring van een eendenkooi als bedoeld in artikel 3.21, eerste lid, onderdeel d, van de wet;
[…].
Regeling natuurbescherming
Artikel 3.1
[…]
2. Van de verboden, bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, onderdelen a en b, van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van konijnen en vossen.
[…]
4. De categorieën van schade, bedoeld in artikel 3.15, zesde lid, onderdeel c, van de wet, zijn de categorieën van schade als bedoeld in de artikelen 3.10, tweede lid, onderdeel b, en 3.15, zesde lid, onderdeel b, van de wet.
[…].
Artikel 3.3
[…]
3. Als middelen als bedoeld in artikel 3.25, tweede lid, van de wet, die mogen worden gebruikt ter uitvoering van de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.1, tweede lid, worden aangewezen:
a. geweren;
[…].