Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 20/3254
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2024 in de zaak tussen
Sibelco Benelux B.V. gevestigd in Heerlen, eiseres
(gemachtigde: mr. J.W.L. van der Loo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] )
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de besluiten van het college van 28 oktober 2020 en 9 april 2024.
1.1.
Bij besluit van 28 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft het college de mijnsteenberg van de voormalige mijn Oranje Nassau IV in Heerlen en een gebied rondom de voet van de mijnsteenberg aangewezen als gemeentelijk landschapsmonument ter bescherming van de mijnsteenberg en enkele relicten die met de mijnsteenberg een ensemble vormen.
1.2.
Eiseres heeft op 4 december 2020 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.3.
Partijen hebben vervolgens verzocht om de behandeling van de zaak op te schorten omdat zij in onderling overleg een oplossing wilden bereiken. De rechtbank heeft dat verzoek ingewilligd. Nadien hebben partijen meerdere keren, desgevraagd, te kennen gegeven dat zij nog in gesprek waren over een minnelijke oplossing. Op 31 juli 2023 heeft eiseres verzocht om de behandeling van het beroep voort te zetten. Dit omdat zij niet de verwachting had dat op korte termijn een minnelijke oplossing kon worden bereikt.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 februari 2024 ter zitting behandeld.
De behandeling van het beroep ter zitting is vervolgens geschorst om het college de mogelijkheid te geven een gewijzigd aanwijzingsbesluit te nemen en partijen de gelegenheid te geven alsnog minnelijke overeenstemming te bereiken.
1.5.
Op 9 april 2024 heeft het college het bestreden besluit ingetrokken en een nieuw aanwijzingsbesluit genomen (het aanwijzingsbesluit). Dat besluit heeft het college op diezelfde dag aan de rechtbank toegezonden.
1.6.
Bij brief van 11 april 2024 heeft de rechtbank eiseres gevraagd of de gewijzigde beslissing voor eiseres aanleiding is om het beroep in te trekken. Daarop heeft eiseres bij brieven van 16 april 2024 en op 22 mei 2024 verzocht om de behandeling van de zaak voorlopig aan te houden omdat partijen nog met elkaar in overleg waren. Eiseres heeft in een brief van 5 juni 2024 inhoudelijk op het aanwijzingsbesluit gereageerd en daarbij aangegeven dat zij het beroep wenst te handhaven omdat met dit besluit niet geheel is tegemoetgekomen aan haar beroepsgronden.
2. Omdat een vervolgoverleg tussen partijen niet heeft geleid tot minnelijke overeenstemming zijn partijen uitgenodigd voor een nadere zitting. De zaak is vervolgens behandeld op de zitting van 17 juli 2024. Namens eiseres is verschenen [naam] alsmede de gemachtigde van eiseres. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigden.
Overwegingen
Relevante feiten
3. Binnen de gemeente Heerlen ligt een mijnsteenberg, die thans begroeid is als bosgebied en in gebruik is als natuurgebied.
4. Voor het gebied waarop de aanwijzing ziet geldt de Beheersverordening Mijnsteenberg Heerlen (vastgesteld op 24 januari 2019). De in de Beheersverordening aangewezen gronden hadden eerst de bestemming industrie. Om de mijnsteenberg al te beschermen en in haar huidige vorm te behouden zijn de gronden waarop de aanwijzing ziet met die verordening aangewezen als natuur.
5. De mijnsteenberg is van eiseres en ligt naast haar bedrijventerrein aan de rand van de groeve waar eiseres mioceenzand wint. Zij heeft een ontgrondingswetvergunning die loopt tot 2032. In de toekomst gaat zij (delen van) de groeve overdragen aan natuurmonumenten die de groeve gaat inrichten als natuurgebied. De mijnsteenberg ligt buiten de concessiegrens van de ontgronding. Voor de mijnsteenberg is nog geen nieuwe eigenaar gevonden. Wel lopen er gesprekken tussen de gemeente en eiseres over een eventuele eigendomsoverdracht.
De besluitvorming
6. Met het bestreden besluit heeft het college de mijnsteenberg aangewezen als gemeentelijk landschapsmonument op grond van artikel 4 van de destijds geldende Erfgoedverordening Heerlen. Bij het nemen van dat besluit heeft het college de zienswijze van eiseres gericht tegen het ontwerp aanwijzingsbesluit van 15 april 2020 mee in overweging genomen.
6.1.
In het bestreden besluit heeft het college wat betreft de motivering van de aanwijzing, onder meer, verwezen naar de waardestelling en de redengevende omschrijving. Daarin is uiteengezet dat de mijnsteenberg en de daarmee samenhangende relicten cultuurhistorische waarden, bouwhistorische waarden, stedenbouwkundige waarden, zeldzaamheidswaarde en natuur- en landschapswaarden bezitten. Bovendien is de mijnsteenberg een voor Nederland uniek en qua gaafheid zeer relevante getuigenis van het mijnverleden. Ook zijn de relicten die bijdragen aan de waarden van de mijnsteenberg beschreven. In het besluit heeft het college voor de richtlijnen die gelden voor onderhoud verwezen naar de binnen de gemeente geldende Erfgoedverordening. Daarnaast heeft het college in dat besluit specifiek bepaald dat de kale verschijningsvorm ter hoogte van de top en de zuid- en westhelling van de mijnsteenberg behouden dient te blijven in haar huidige verschijningsvorm. Dit om de waarden van de mijnsteenberg te waarborgen. Daarnaast is het wenselijk om verdere begroeiing en bebossing rondom de top en de noord- en oosthelling tegen te gaan door onderhoud en waar mogelijk door te reduceren. Wat betreft de relicten heeft het college overwogen dat deze zich veelal bevinden in een slechte onderhoudsstaat en restauratie, onderhoud en/of herbestemming behoeven. Voor de contouren van de aanwijzing is aansluiting gezocht bij de grenzen van het plangebied van de Beheersverordening.
6.2.
In het aanwijzingsbesluit van 9 april 2024 heeft het college naar aanleiding van het beroep en in overleg met eiseres de contouren van de aanwijzing aangepast, in die zin dat de aanwijzing nu alleen nog ziet op het gebied binnen de voetprint (grenzen) van de mijnsteenberg en de daarin en daarop aanwezige relicten. Wat betreft de relicten heeft het college in de redengevende omschrijving verduidelijkt om welke relicten het gaat en waar deze zich bevinden. Verder heeft het college wat betreft de aard en de omvang van de instandhoudingsverplichting in het besluit aangegeven dat deze verplichting is vastgelegd in artikel 13 van de huidige Erfgoedverordening Heerlen en dat het niet nodig is om in de redengevende omschrijving richtlijnen op te nemen die zien op deze verplichting. Daarbij heeft het college wel specifiek overwogen dat het aan de eigenaar van de mijnsteenberg is om ervoor te zorgen dat het onderhoud van de mijnsteenberg zodanig is dat het behoud van de huidige vorm van de mijnsteenberg gewaarborgd is. Dit betekent volgens het college dat eiseres de berg moet onderhouden zoals zij tot nu toe altijd heeft gedaan. Om toekomstige discussie te voorkomen heeft het college zich in het besluit bereid verklaard om de huidige situatie (nulsituatie) vast te leggen zodat duidelijk is wat de huidige vorm van de mijnsteenberg is.
Beoordeling
7. De rechtbank moet beoordelen of het college de mijnsteenberg als landschapsmonument heeft mogen aanwijzen. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
8. De rechtbank is van oordeel dat het beroep tegen het bestreden besluit van
28 oktober 2020 niet-ontvankelijk is en dat het beroep tegen het aanwijzingsbesluit van
9 april 2024 ongegrond is. Eiseres heeft wel recht op een proceskostenvergoeding. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen haar oordeel heeft.
Ten aanzien van het beroep op het bestreden besluit (van 28 oktober 2020)
9. De rechtbank merkt het aanwijzingsbesluit aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Reden daarvoor is dat bij dit besluit het bestreden besluit is ingetrokken en dit besluit strekt tot vervanging van het ingetrokken bestreden besluit. Met het gewijzigde besluit, het aanwijzingsbesluit, wordt niet geheel tegemoetgekomen aan wat eiseres met het beroep wil bereiken. Het beroep heeft daarom ook betrekking op dit besluit.
10. Omdat het college met het aanwijzingsbesluit van 9 april 2024 het bestreden besluit heeft ingetrokken heeft eiseres in zoverre geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit. Voor zover nog van belang zal wat eiseres in beroep tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd worden beoordeeld in het kader van het beroep tegen het aanwijzingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat eiseres als gevolg van het bestreden besluit (financiële) schade heeft geleden. Het beroep tegen dat besluit zal daarom wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten aanzien van het beroep tegen het aanwijzingsbesluit (van 9 april 2024)
11. Op grond van artikel 5 van de tijde van het aanwijzingsbesluit geldende Erfgoedverordening is het college bevoegd ambtshalve te besluiten een monument, een archeologisch monument of een groen- of landschapsmonument, dat van bijzonder belang is voor de gemeente aan te wijzen tot gemeentelijk monument, gemeentelijk archeologisch monument of gemeentelijk groen- of landschapsmonument.
12. De rechtbank stelt vast dat eiseres zich niet verzet tegen de aanwijzing als landschapsmonument van de mijnsteenberg en de relicten die met de mijnsteenberg een ensemble vormen omdat deze monumentale waarde bezitten. Ook kan eiseres zich vinden in de begrenzing van de aanwijzing die met het wijzigingsbesluit is aangepast tot de voetprint van de mijnsteenberg. Verder volgt uit het gewijzigde aanwijzingsbesluit voldoende duidelijk, hetgeen eiseres heeft bevestigd, welke relicten monumentale bescherming genieten en waar deze zich bevinden. Daarmee is tussen partijen niet in geschil dat het college bevoegd is om het aanwijzingsbesluit te nemen.
13. In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de aanwijzing van de mijnsteenberg overbodig is gelet op de bescherming die de Beheersverordening reeds biedt. Het beroep van eiseres ziet verder nog op de onduidelijkheden ten aanzien van de beheers- en onderhoudsverplichtingen die de aanwijzing met zich meebrengen en wat er in dat kader van eiseres wordt verwacht. Zo heeft het college in het aanwijzingsbesluit nog steeds niet nader gemotiveerd wat onder het behoud van de huidige vorm van de mijnsteenberg wordt verstaan. Ook kan eiseres uit het besluit niet opmaken of en zo ja welke onderhoudswerkzaamheden zij moet verrichten aan de zich in het gebied bevindende relicten en wie de kosten daarvan draagt. Dat maakt dat de negatieve financiële gevolgen en schade die het gewijzigde aanwijzingsbesluit met zich meebrengen voor eiseres niet helder zijn. Tot slot maakt de omstandigheid dat niet vaststaat dat eiseres de mijnsteenberg (met onderhoudsplicht) kan overdragen de aanwijzing onredelijk zwaar omdat dit zou kunnen inhouden dat eiseres tot in lengte van dagen de mijnsteenberg moet onderhouden, terwijl zij dan al lang haar bedrijfsvoering (winning van mioceenzand) heeft beëindigd en exploitatie van de mijnsteenberg, gelet op de aanwijzing als gemeentelijk monument, uitgesloten is.
14. De rechtbank volgt het standpunt van eiseres dat de aanwijzing als gemeentelijk monument bovenop de Beheersverordening overbodig is niet. Weliswaar voorziet deze verordening al in het behoud van de daarin aangewezen gronden (waaronder de mijnsteenberg) in de huidige staat maar deze verordening beschermt niet de relicten die met de mijnsteenberg een ensemble vormen. Alleen al op grond hiervan komt de rechtbank tot het oordeel dat deze grond niet kan slagen.
15. Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak [1] volgt dat wanneer een onroerende zaak volgens het college van monumentale waarde is, het college beleidsruimte heeft om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument moet worden aangewezen. Het college moet dan de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de nadelige gevolgen van de aanwijzing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de aanwijzing te dienen doelen. Indien in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve (financiële) gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, zijn deze aspecten reeds bij de aanwijzing van belang. [2]
16. De rechtbank stelt vast dat, nu de contour van de aanwijzing gelijk valt met de daadwerkelijke voetprint van de mijnsteenberg, de huidige aanwijzing geen verandering in de bestaande en mogelijke toekomstige gebruiksfuncties van de mijnsteenberg met zich meebrengt ten opzichte van de bestaande en mogelijke toekomstige gebruiksfuncties zoals deze reeds gelden onder de Beheersverordening. Herontwikkeling van de mijnsteenberg is, gelet op de Beheersverordening, op dit moment niet aan de orde. De rechtbank is verder van oordeel dat de overige door eiseres naar voren gebrachte belangen niet zodanig concreet zijn dat zij in de weg staan aan de aanwijzing. De stelling van eiseres dat de aanwijzing haar financiële belangen schaadt is niet voorzien van een concrete onderbouwing. Dat niet vaststaat dat eiseres, na beëindiging van haar bedrijfsvoering (de winning van mioceenzand) in Heerlen, de eigendom van de mijnsteenberg aan een andere partij kan overdragen en daarmee het risico loopt dat zij tot in lengte van dagen verantwoordelijk blijft voor het onderhoud van de mijnsteenberg en de relicten en de kosten die hiermee zijn gemoeid is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat het algemene belang van aanwijzing van de mijnsteenberg als gemeentelijk monument zwaarder weegt dan het (financiële) belang van eiseres bij het niet aanwijzen van de mijnsteenberg als gemeentelijk monument. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiseres nog een verzoek om nadeelcompensatie kan indienen indien zij van mening is dat de enkele aanwijzing tot schade heeft geleid die uitgaat boven het bedrijfsrisico oftewel het normale maatschappelijke risico en die eiseres in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. [3]
17. Wat betreft de gestelde onduidelijkheden ten aanzien van de beheers- en onderhoudsverplichtingen overweegt de rechtbank dat het op grond van artikel 13 van de Erfgoedverordening verboden is een gemeentelijk landschapsmonument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is. In het aanwijzingsbesluit is, anders dan in het bestreden besluit, enkel nog verwezen naar deze bepaling. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat de relicten die met de mijnsteenberg een ensemble vormen op een dusdanige manier moeten worden onderhouden dat zij in stand blijven. Daarvoor is de huidige verschijningsvorm maatgevend, hetgeen betekent dat de relicten thans niet behoeven te worden gerestaureerd ondanks het feit dat uit de gedingstukken blijkt dat deze zich veelal in een slechte onderhoudsstaat bevinden. Wel kan herstel aan de orde zijn als de onderhoudsstaat (verder) verslechterd ten opzichte van de huidige verschijningsvorm. Gelet hierop kan de rechtbank het standpunt van eiseres dat uit het aanwijzingsbesluit niet valt op te maken of en zo ja welke onderhoudswerkzaamheden zij moet verrichten aan de zich in het gebied bevindende relicten niet volgen.
18. In het aanwijzingsbesluit heeft het college wel specifiek overwogen dat het aan de eigenaar van de mijnsteenberg is om ervoor te zorgen dat het onderhoud van de mijnsteenberg zodanig is dat het behoud van de huidige vorm van de mijnsteenberg gewaarborgd is. Het college heeft in het besluit en ter zitting uiteengezet dat de aanwijzing wat betreft de mijnsteenberg geen verdergaande onderhoudsverplichting met zich meebrengt voor eiseres dan waartoe zij op grond van de voor het gebied geldende Beheersverordening al verplicht is. Eiseres heeft aangevoerd dat de onderhoudsverplichting zoals deze uit de Beheersverordening voortvloeit anders is geformuleerd dan in het aanwijzingsbesluit. De onderhoudsverplichting uit de Beheersverordening ziet op het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende waarden en de ontwikkeling van landschappelijke- en natuurlijke waarden. Dit betekent een ongestoord behoud van de mijnsteenberg en niet zoals nu in het aanwijzingsbesluit staat dat met het onderhoud het behoud van de huidige vorm van de mijnsteenberg gewaarborgd moet zijn. Het onderhoud tot nu toe is dan ook beperkt tot wat maaiwerk bij de voet van de mijnsteenberg en indien en voor zover nodig het weghalen van omgevallen bomen.
19. Desgevraagd heeft de gemachtigde van het college tijdens de zitting nader toegelicht dat het op grond van het aanwijzingsbesluit niet meer vereist is dat de kale verschijningsvorm ter hoogte van de top en de zuid- en westhelling van de mijnsteenberg behouden blijft en, zo begrijpt de rechtbank, dat het ook niet meer wenselijk is dat verder begroeiing en bebossing rondom de top en de noord- en oosthelling wordt tegengegaan door onderhoud en waar mogelijk door reductie. Met de bepaling in de aanwijzing dat de mijnsteenberg in zijn huidige vorm behouden moet blijven is niet iets anders bedoeld dan een ongestoord behoud van de mijnsteenberg. De rechtbank is van oordeel dat op dit punt het aanwijzingsbesluit zelf onvoldoende duidelijk is en dat daarom sprake is van een motiveringsgebrek in het besluit. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Met de gegeven toelichting ter zitting heeft het college naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk gemotiveerd waar de onderhoudsverplichting van de mijnsteenberg op ziet en dat met deze onderhoudsverplichting niet iets anders is bedoeld dan de onderhoudsverplichting die reeds op eiseres rust op grond van de Beheersverordening.
20. Tot slot overweegt de rechtbank nog het volgende. Het college heeft in het aanwijzingsbesluit en ter zitting toegezegd dat het bereid is om de huidige verschijningsvorm van de mijnsteenberg (nulsituatie) vast te leggen zodat dit duidelijk is voor partijen. Partijen verschillen nog van mening over de vraag wie de kosten van de vastlegging van de huidige verschijningsvorm van de relicten moet dragen. De rechtbank is van oordeel dat er voor het college geen wettelijke verplichting bestaat om de huidige verschijningsvorm van de relicten vast te leggen en van die vastlegging de kosten te dragen. Eiseres heeft, gelet op de aanwijzing en de onderhoudsverplichting, een eigen verantwoordelijkheid op dit punt.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van een procesbelang.
22. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 19 vastgesteld dat het aanwijzingsbesluit een motiveringsgebrek kent. Eiseres is niet benadeeld door het motiveringsgebrek, nu het college alsnog afdoende heeft gemotiveerd wat wordt bedoeld met de in het aanwijzingsbesluit neergelegde specifieke onderhoudsplicht van de mijnsteenberg. Dit komt overeen met de onderhoudsplicht die eiseres voor ogen heeft en die al op haar rust gelet op de Beheersverordening. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het motiveringsgebrek passeren. Dat betekent dat het beroep ongegrond is en het gewijzigde aanwijzingsbesluit in stand blijft.
23. De rechtbank ziet wel aanleiding op grond van het bovenstaande om te bepalen dat het college eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,- dient te vergoeden. Tevens veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.187,50 (een punt voor het indienen van het beroepschrift, twee punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1 dan wel 0,5 (voor het verschijnen op de tweede zitting)). Van andere kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 oktober 2020 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het gewijzigde aanwijzingsbesluit van 9 april 2024 ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eiseres vergoedt;
- veroordeelt het college tot betaling van een bedrag van € 2.187,50 aan eiseres als vergoeding van de door eiseres in de beroepsprocedure gemaakte proceskosten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.W.C.M. Frings, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
9 augustus 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 9 augustus 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin de partij uitlegt waarom ze het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.