ECLI:NL:RBLIM:2024:4201

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Maastricht

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 21/663, ROE 21/884, ROE 21/885, ROE 22/1256 en ROE 22/1257

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaken tussen

[eiser 1], eiser 1,
[eiseres 2], eiseres 2, en
[eiser 3], eiser 3, uit [woonplaats] , gezamenlijk: eisers

(gemachtigde eiser 1: mr. H.P.J.G. Berkers,

gemachtigde eisers 2 en 3: mr. A.M.L. Josten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eijsden-Margraten, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Ramackers en [gemachtigde] ).

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] , uit [vestigingsplaats] (vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen).

Procesverloop

Bij besluit van 20 juli 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van het dakterras van [derde-partij] op het perceel [perceel] in [vestigingsplaats] . Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 2 februari 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld (zaaknummers 21/663, 21/884 en 21/885).

Bij besluit van 18 oktober 2021 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van het windscherm aan de linkerkant van het dakterras. Hiertegen hebben eisers 2 en 3 bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 28 april 2022 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder de bezwaren van eisers 2 en 3 tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben zij beroep ingesteld (zaaknummers 22/1256 en 22/1257).

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd.

Eisers 2 en 3 hebben een nader stuk ingediend waarin zij verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

De rechtbank heeft de beroepen op 3 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van verweerder, [naam 1] , eigenaar van vergunninghoudster, en de gemachtigde van vergunninghoudster. Ook is van de kant van verweerder verschenen [naam 2] , werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Zuid-Limburg en van de kant van vergunninghoudster [naam 3] , geluidstechnicus bij [bedrijfsnaam] . Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.

Achtergrond en voorwerp van geschil

1. Vergunninghoudster is eigenaar van het eetcafé gelegen aan [perceel] in [vestigingsplaats] . Op de eerste verdieping is een plat dak dat in gebruik is als terras (het dakterras). Dit terras is op het langste deel 13,2 meter lang en op het breedste deel 5,5 meter breed. Over het dakterras gaat deze uitspraak. Eisers hebben ook beroep ingesteld over het vlonderterras van het eetcafé, dat aan de overkant van de straat ligt (zaaknummers 21/2785, 21/2801 en 21/2802). Op die beroepen heeft de rechtbank nog niet beslist.

2. Vergunninghoudster heeft op 26 juni 2020 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ziet, kort gezegd, op vervanging van het veiligheidsglas van de balustrade van het dakterras door plexiglas, de verhoging van de balustrade met een driekantige lat van drie centimeter hoog, en de plaatsing van vlonders, bloembakken aan de linker- en rechterkant van het dakterras met een geïntegreerd, ondoorzichtig windscherm, en een zitbank aan de linkerkant. De windschermen zijn 1,80 meter hoog ten opzichte van de bovenkant van de vlonder. Het windscherm aan de linkerkant van het dakterras is 2 meter lang en aan de rechterkant 0,80 meter. Het perceel waarop het dakterras met balustrade is gesitueerd heeft op grond van het bestemmingsplan “Eijsden” (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Horeca’ en de dubbelbestemmingen ‘WaardeArcheologie 2’, ‘Waarde-Cultuurhistorie’ en ‘Waterstaat-Beschermingszone waterkering’. De gevraagde voorzieningen voor het dakterras zijn in strijd met het bestemmingsplan, omdat - voor zover hier van belang - deze hoger zijn dan de in artikel 12.2.4, onder a, van de planregels opgenomen 2,60 meter.

3. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’^[1]en ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.^[2]Verweerder heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 de omgevingsvergunning voor de voorzieningen op het dakterras gehandhaafd.

4. Vergunninghoudster heeft vervolgens op 12 juli 2021 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het vervangen van het windscherm met een lengte van 2 meter – waarop het primaire besluit 1 en het bestreden besluit 1 onder meer zien – aan de linkerkant van het dakterras door een windscherm met een lengte van circa 5,5 meter en een hoogte van 1,90 meter ten opzichte van de bovenkant van de vlonder, waarbij gezien vanaf de muur de eerste drie schermen (minimaal 2 meter) worden uitgevoerd in ondoorzichtig glas.

5. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 de omgevingsvergunning voor het windscherm van ongeveer 5,5 meter gehandhaafd.

Beoordeling door de rechtbank

6. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunningen voor de voorzieningen aan het dakterras aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

7. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Toetsingskader

8. Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wabo ingetrokken. Omdat de aanvragen die hebben geleid tot de bestreden besluiten zijn ingediend vóór 1 januari 2024, moet dit geschil worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.^[3]Dit betekent dat de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, dus van toepassing blijft op deze zaken.

9. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend voor de activiteit ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’.^[4]Ook wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.^[5]

10. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de activiteit ‘gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’, kan in een geval als hier aan de orde waarbij sprake is van een zogeheten kruimelgeval, een omgevingsvergunning slechts worden verleend als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het is aan verweerder om dat laatste te beoordelen; de bestuursrechter toetst terughoudend. Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen, is het aan verweerder om een belangenafweging te maken. Daarbij dient verweerder de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de afwijking af te wegen tegen de met de afwijking gediende belangen. In beroep beoordeelt de bestuursrechter onder meer of de belangenafweging onevenredig is uitgevallen.

Gebruik van het dakterras voor horeca

11. Eisers zijn het er niet mee eens dat het dakterras door vergunninghoudster wordt gebruikt. Zij stellen dat het bestreden besluit 1 ervoor zorgt dat horeca is toegestaan, omdat nu pas de voorzieningen worden vergund die het terras in overeenstemming brengen met het Bouwbesluit 2012. Volgens eisers had verweerder bij het bestreden besluit 1 daarom niet alleen moeten kijken naar de afwijking van de maximaal toegestane bouwhoogte: verweerder had ook de inbreuk op de privacy van eisers door inkijk vanaf het dakterras en de geluidhinder moeten meewegen. Eisers stellen dat niet van belang is dat het dakterras binnen het bouwvlak met de bestemming horeca ligt, nu de bouwregels vanwege de maximale hoogte geen dakterras mogelijk maken. Eisers 2 en 3 voeren over het bestreden besluit 2 aan dat zij er principieel mee oneens zijn dat het dakterras voor horeca wordt gebruikt.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van het bestemmingsplan een dakterras ten behoeve van de horecabestemming is toegestaan. De horecabestemming ligt namelijk op het gehele perceel en het gehele pand, zodat het dakterras ook een horecabestemming heeft. Dat het dakterras nooit intensief is gebruikt doet daar niet aan af, aldus verweerder. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er altijd een deur is geweest die toegang geeft tot het dakterras en een lage balustrade om het terras heen. De door eisers aangehaalde aspecten van geluid en inkijk zijn verdisconteerd in het bestemmingsplan, zodat een afweging daarvan niet mogelijk is.

13. De rechtbank overweegt dat niet betwist is dat het platte dak binnen de horecabestemming valt. De rechtbank is daarom met verweerder van oordeel dat al op grond van het onherroepelijke bestemmingsplan daar horeca-activiteiten zijn toegestaan, en niet pas op grond van de omgevingsvergunning die hier aan de orde is. De verwijzing door eisers 2 en 3 naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 juni 2019^[6]en naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 juni 2019^[7]gaat daarom niet op. Voor zover eiser 1 heeft gewezen op het verbod in artikel 12.5.2, aanhef en onder e, van de planregels om op een bijgebouw een terras te realiseren, stelt de rechtbank vast dat dit is beperkt tot de gronden met de aanduiding ‘bijgebouwen’. Nu op de plankaart van het bestemmingsplan aan de desbetreffende gronden geen aanduiding ‘bijgebouwen’ is toegekend, is dit verbod niet aan de orde, en behoeft de verwijzing door eisers 2 en 3 naar de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016^[8]over de vraag wanneer sprake is van een dakterras geen bespreking. Dat het dakterras is gepland op de serre die volgens eiser 1 wel gezien dient te worden als aanbouw dan wel bijgebouw, is niet van belang: niet de feitelijke situatie is bepalend maar de aanduiding op de plankaart van het bestemmingsplan. Of het dak al eerder werd gebruikt als terras en of het terras pas met de nu vergunde voorzieningen voldoet aan het Bouwbesluit 2012 is evenmin relevant. Nu op het dakterras al op grond van het bestemmingsplan horeca-activiteiten zijn toegestaan, was verweerder – anders dan eisers stellen – niet bevoegd om een belangenafweging te maken ten aanzien van het gebruik voor horeca. Verweerder heeft dan ook terecht de door eisers aangevoerde geluidhinder en inkijk niet bij de beslissingen op de aanvragen van vergunninghoudster betrokken.

14. De rechtbank volgt ook niet het standpunt van eisers dat verweerder de aanvaardbaarheid van de geluidhinder veroorzaakt door het dakterras had moeten toetsen aan artikel 2.28 van de Algemene Plaatselijke Verordening of artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze bepalingen maken namelijk geen deel uit van het in de overwegingen 9 en 10 weergegeven toetsingskader.

15. Samengevat betekent het voorgaande dat het gebruik van het dakterras voor horeca in deze procedure niet aan de orde kan komen. Deze procedure gaat alleen over de afwijking van het bestemmingsplan. Die afwijking bestaat, voor zover hier van belang, uit de hoogte waarop de voorzieningen zijn beoogd, namelijk hoger dan de maximale hoogte van 2,60 meter die in het bestemmingsplan is voorgeschreven.

16. Het betoog van eisers slaagt niet.

Afwijking van de maximale hoogte

17. Zoals hiervoor vermeld, heeft verweerder toepassing gegeven aan de zogeheten kruimelgevallenregeling van artikel 4, onderdeel 3, van bijlage II bij het Bor. Niet is betwist dat de voorzieningen waarvoor vergunning is verleend, voldoen aan deze bepaling. Vervolgens is aan de orde of verweerder mocht overwegen dat de gevraagde voorzieningen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank overweegt dat die strijdigheid alleen betrekking kan hebben op de afwijkende hoogte van de voorzieningen en dus – zoals uit het voorgaande volgt – niet op het gebruik ten behoeve van de horeca.

18. Wat eisers hebben aangevoerd, ziet echter vooral op het gebruik van het dakterras en niet op de afwijking van de maximale hoogte. Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 erop gewezen dat de verleende afwijkingsvergunning het juist mogelijk maakt om de voorzieningen aan te brengen die het zicht vanaf het dakterras op de omliggende woningen beperkt. Verweerder heeft aan de omgevingsvergunningen het voorschrift verbonden, inhoudende dat de glazen, geblindeerde windschermen in de bloembakken aan beide kanten van het dakterras worden geïntegreerd, dat in verband met de privacy van de buren de windschermen niet mogen worden verplaatst en/of aangepast en dat moet worden gegarandeerd dat conform de tekening er geen zicht is op de buren. De rechtbank stelt vast dat met deze voorzieningen in ieder geval deels tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren van eisers over de inkijk vanaf het dakterras.

19. Voor zover eisers 2 en 3 hebben betoogd dat niet volstaan had mogen worden met het voorschrift dat het windscherm aan de linkerkant van het dakterras een ondoorzichtig deel van 2 meter moet hebben, gerekend vanaf de gevel, overweegt de rechtbank het volgende. Vastgesteld moet worden dat als de gehele linker zijkant van het dakterras zou worden afgeschermd met ondoorzichtig glas, het zicht van bezoekers van het dakterras in de richting van de woningen van eisers 2 en 3 zou worden weggenomen. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het zicht daarop al grotendeels wordt beperkt door de inrichting van het dakterras.

20. Nu wat beide vergunningen mogelijk maakt, de afwijking is van de hoogte van de voorzieningen op het dakterras, ziet de rechtbank geen reden waarom die afwijking alleen dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening als die voorzieningen een volledig ondoorzichtig windscherm behelzen. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder mocht overwegen dat de voorzieningen voor het dakterras niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.

21. Het betoog van eisers slaagt niet.

Welstand en cultuurhistorische waarden

22. Eisers 2 en 3 stellen dat verweerder niet goed getoetst heeft aan artikel 33.2, onder b, van het bestemmingsplan, omdat het dakterras, met daarop meubels, grote parasols en mensen, een wezenlijk ander aanzicht geeft aan het pand. Het dakterras tast volgens hen de cultuurhistorische waarden aan en verandert het stedenbouwkundige beeld wezenlijk, hetgeen in strijd is met artikel 33 van Pro het bestemmingsplan.

23. Verweerder heeft erop gewezen dat advies is ingewonnen bij de welstands- en monumentencommissie (de commissie). Dit heeft ertoe geleid dat vanwege de welstandseisen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden. Wat betreft het aspect van de monumentenzorg heeft de commissie geadviseerd om in te stemmen met het bouwplan.

24. De rechtbank stelt vast dat niet gemotiveerd en geconcretiseerd is op welke punten de advisering door de commissie volgens eisers gebrekkig zou zijn. Niet is gebleken dat de advisering zodanig ondeugdelijk zou zijn dat verweerder niet van het advies van de commissie mocht uitgaan. Verweerder hoefde daarom in welstandsaspecten of cultuurhistorische waarden geen reden te zien de vergunning te weigeren.

25. Het betoog van eisers slaagt niet.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

26. Eisers 2 en 3 hebben verzocht om schadevergoeding vanwege schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

27. De rechtbank overweegt dat in procedures als deze in beginsel de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren, dus in totaal twee jaar. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden - waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond - bestaat recht op een schadevergoeding van € 500,00.

28. De rechtbank is van oordeel dat hoewel de beroepen van eisers 2 en 3 zijn gericht tegen twee verschillende besluiten, deze betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, namelijk het aanpassen van het dakterras waarvan onder meer het windscherm aan de linkerkant deel uitmaakt. Om die reden ziet de rechtbank de twee procedures voor de berekening van de schadevergoeding vanwege de lange duur als één geheel. Nu de rechtsmiddelen waarmee de beroepen zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, namelijk eind augustus 2021, zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.10.2. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met ongeveer elf maanden overschreden. De overschrijding is geheel toe te rekenen aan de rechtbank. Weliswaar is na de zitting gewacht met het doen van deze uitspraak totdat duidelijk was dat partijen geen overeenstemming konden bereiken in de beroepszaken over het vlonderterras (zaaknummers 21/2785, 21/2801 en 21/2802), maar de beslissing om de uitspraak aan te houden is geheel op initiatief van de rechtbank geweest. Van bijzondere omstandigheden die een langere behandelingsduur rechtvaardigen, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.

29. De rechtbank ziet aanleiding om de schadevergoeding te matigen, in die zin dat het bedrag aan schadevergoeding over eisers 2 en 3 verdeeld wordt. Weliswaar heeft hun gemachtigde voor hen aparte bezwaarschriften en aparte beroepschriften ingediend, maar deze zijn nagenoeg gelijkluidend. Doordat eisers 2 en 3 gezamenlijk hebben geprocedeerd, mag ervan worden uitgegaan dat zij minder stress, ongemak en onzekerheid hebben ervaren door de lange duur van de procedure.

30. Uitgaande van het genoemde tarief van € 500,00 per half jaar, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van € 500,00 aan ieder van eisers 2 en 3, als vergoeding van de door hen geleden immateriële schade.

Conclusie en gevolgen

31. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunningen in stand blijven. Verweerder hoeft geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.

32. Wel veroordeelt de rechtbank de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eisers 2 en 3 voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank beschouwt de verzoeken om schadevergoeding van eisers 2 en 3 als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten worden vastgesteld op €437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 875,00). Deze tegemoetkoming in de proceskosten wordt gelijkelijk verdeeld over eisers 2 en 3.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen ongegrond;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eisers 2 en 3 van een vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van ieder € 500,00;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eisers 2 en 3 tot een bedrag van ieder € 437,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, rechter, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 juli 2024

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beoordeling omgevingsvergunning voor dakterras met afwijking maximale bouwhoogte